□劉洪巖

《水污染防治法》新解

□劉洪巖

新修訂的《水污染防治法》在應(yīng)對水污染嚴(yán)峻形勢和適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)方面的進(jìn)步可圈可點，但亦存在進(jìn)一步完善的空間

修法背景

《中華人民共和國水污染防治法》（以下簡稱《水污染防治法》）自1984年頒行以來，曾經(jīng)1996年、2008年、2016年三次修改。第三次修改后的該法已于2017年6月由十二屆全國人大常委會第28次會議通過，將自2018年1月1日起施行?！端廴痉乐畏ā返脑俅涡抻喤c實施，為中國水污染的預(yù)防與治理、水環(huán)境及生態(tài)的保護(hù)與改善提供了重要的法律保障。

該法自2008年至本次修訂，歷時8年。這期間，隨著中國工業(yè)化水平的全面提升，水污染的嚴(yán)峻形勢非但沒有得到緩解，水環(huán)境質(zhì)量反而呈現(xiàn)出持續(xù)惡化的趨勢。2015年4月，國務(wù)院印發(fā)了《水污染防治行動計劃》（即“水十條”），對水污染防治工作進(jìn)行全面部署，并確立一系列防治水污染的制度和措施。按照規(guī)劃，2017年是完成階段目標(biāo)的關(guān)鍵一年，這為《水污染防治法》的再次修訂提供了很好的政治契機(jī)和制度保障。

隨著中國工業(yè)化水平的全面提升，水污染的嚴(yán)峻形勢非但沒有得到緩解，水環(huán)境質(zhì)量反而呈現(xiàn)出持續(xù)惡化的趨勢。

此外，涉及環(huán)境保護(hù)的其他法律規(guī)范在此期間已經(jīng)進(jìn)行了諸多修訂和調(diào)整，尤其是2015年頒布了新的《環(huán)境保護(hù)法》。其中修訂前的《水污染防治法》的諸多制度、規(guī)范和文本與環(huán)境基本法之間存在著諸多沖突。

同時，隨著水污染防治理論的進(jìn)步及實踐經(jīng)驗的積累，一些成熟有效的制度亦需要通過修法確定下來。

基于上述理由，對《水污染防治法》進(jìn)行系統(tǒng)性修改，非但必要，而且可行。

修改的主要內(nèi)容與亮點

此次《水污染防治法》修訂的基本指導(dǎo)思想和導(dǎo)向是將“水十條”制定的主要制度和措施以法律的形式確定下來，同時更好地與新《環(huán)境保護(hù)法》的基本原則與制度相銜接，重點解決環(huán)境執(zhí)法檢查過程中發(fā)現(xiàn)的問題以及社會普遍關(guān)注的環(huán)境問題。修改的主要內(nèi)容如下。

1.明晰政府監(jiān)管職能，強化地方政府監(jiān)管責(zé)任。針對以往水污染防治行政監(jiān)管權(quán)交叉、權(quán)責(zé)不明的問題，新《水污染防治法》規(guī)定縣級以上政府應(yīng)當(dāng)將水環(huán)境保護(hù)納入國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃，各級政府對本行政區(qū)域的水環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)（第4條）；通過建立河長制，要求黨政領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)各方力量實施水環(huán)境治理、水生態(tài)保護(hù)、水生態(tài)修復(fù)等工作（第5條）；把保護(hù)和治理水環(huán)境目標(biāo)完成情況納入對各級地方政府及其負(fù)責(zé)人的考評指標(biāo)（第6條）；制定水環(huán)境質(zhì)量和水污染物排放的國家標(biāo)準(zhǔn)和地方標(biāo)準(zhǔn)（第12條和第14條）；削減和控制本行政區(qū)域重點水污染物排放總量（第20條）；組織開展流域環(huán)境資源承載能力監(jiān)測、評價，實施流域環(huán)境資源承載能力預(yù)警（第29條）；集中處理城鎮(zhèn)污水（第49條）和農(nóng)村污水、垃圾（第52條）；控制化肥和農(nóng)藥的過量使用，防止造成水污染，保障飲用水水源安全（第68、70、72、79條）；要求地方市、縣政府制定環(huán)保限期達(dá)標(biāo)規(guī)劃，采取措施按期達(dá)標(biāo)（第17條）；環(huán)境監(jiān)管要接受各級人大監(jiān)督和社會監(jiān)督（第18條），對瀆職和違法的政府監(jiān)管人員加大懲罰力度（第80條）。

2.尊重生態(tài)規(guī)律和生態(tài)化要求，強化對水污染的聯(lián)防聯(lián)控、綜合治理措施。新《水污染防治法》首先確立了“生態(tài)化”的立法目標(biāo)，將“保護(hù)和改善環(huán)境”、“保障水生態(tài)”與“推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)”緊密結(jié)合（第1條），提出水污染防治應(yīng)當(dāng)堅持預(yù)防為主、防治結(jié)合、綜合治理的原則（第3條）。此次修法首次確立了“河長制”的法律地位（第5條）。這些規(guī)定是針對以往水環(huán)境保護(hù)缺少統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一監(jiān)測、統(tǒng)一防治措施的制度革新（第28條），旨在促使各領(lǐng)域和各部門在江河湖泊的水資源保護(hù)、水域岸線管理、水污染防治、水環(huán)境治理中統(tǒng)一布局、形成合力。

3.強化防治監(jiān)管、細(xì)化措施落實，重點解決水污染治理中的突出問題。新《水污染防治法》針對以往排污許可與總量控制目標(biāo)嚴(yán)重脫節(jié)的矛盾，規(guī)定排污許可應(yīng)載明排放水污染物的種類、濃度、總量和排放去向等內(nèi)容，嚴(yán)格要求達(dá)標(biāo)排放（第21條）；在完善環(huán)境監(jiān)測方面，除了要求對重點排污企業(yè)實施外部監(jiān)測外，同時規(guī)定了排污單位的自行監(jiān)測義務(wù)，并將其監(jiān)測設(shè)備與環(huán)保主管部門監(jiān)控設(shè)備互聯(lián)互通（第23條），以保證精準(zhǔn)把控污染物排放總量。

此外，此次修法還首次確立了環(huán)境資源承載能力預(yù)警制度（第29條），公布有毒有害水污染物名錄，實行風(fēng)險管理措施（第32條），以保證污染物排放不突破環(huán)境容量的底線要求，不突破生態(tài)紅線。

在水污染點源治理方面，新《水污染防治法》針對近年來污染事故多發(fā)領(lǐng)域，如工業(yè)廢水排放（第44-48條）、城鎮(zhèn)水污染防治（第49-51條）、農(nóng)業(yè)和農(nóng)村污染源治理（第52-58條）、船舶流動性污染源防治（第59-62條），都作了專門性規(guī)定，重點突出污染治理方式和手段的可操作性和系統(tǒng)性，一改以往法律規(guī)定過于宏觀和籠統(tǒng)的短板，從過去突出“立法規(guī)范主義”的價值指引轉(zhuǎn)向突出“法律實施的實效性”。

4.強化飲用水安全的制度保障。

新水法突出強調(diào)以人為本、以公眾健康保護(hù)為價值指引的制度設(shè)計理念，針對近年來飲用水安全方面的突出問題，設(shè)立專章，確立了一系列保障飲用水安全的制度措施。諸如：建立飲用水水源保護(hù)區(qū)制度（第63條）；飲用水水源風(fēng)險評估制度（第69條）；區(qū)域聯(lián)網(wǎng)供水制度（第70條）；達(dá)標(biāo)供水制度（第71條）；水質(zhì)安全檢測信息公開制度（第72條）；同時，設(shè)立專章規(guī)定飲用水安全應(yīng)急管理的制度和措施。

5.簡化行政審批，強化責(zé)任，加大處罰力度。新《水污染防治法》吸納了新環(huán)保法中有關(guān)拘留和按日計罰等制度（第94-95條）。新法取消了諸如排污申報登記、船舶作業(yè)審批、水污染防護(hù)設(shè)施驗收與拆除審批等規(guī)定。新法將從實體保障（如舉證責(zé)任倒置等制度，第98條）和程序救濟(jì)（如有關(guān)訴訟和法律援助等措施，第99條）兩個維度把環(huán)境違法責(zé)任落到實處。

尚待繼續(xù)完善

毫無疑問，新《水污染防治法》在應(yīng)對水污染嚴(yán)峻形勢和適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)方面的成就可圈可點，但亦存在進(jìn)一步完善的空間。

第一，新《水污染防治法》立法宗旨中對“公眾健康”關(guān)注度不足?！端廴痉乐畏ā妨⒎康膬H定位于“為了防治水污染，保護(hù)和改善環(huán)境，保障飲用水安全，保護(hù)水生態(tài)，推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè),促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展”，而當(dāng)下中國最為突出的問題是水污染危及飲用水安全和公眾健康。盡管新法中有類似規(guī)定，但作為統(tǒng)領(lǐng)該制度安排的立法目的缺失“保障公眾健康”的規(guī)定，是對新《環(huán)境保護(hù)法》、《大氣污染防治法》已經(jīng)提出的“保障公眾健康”的立法目標(biāo)銜接不夠、回應(yīng)不足的體現(xiàn)。畢竟，保障飲用水安全是手段，保障公眾健康才是根本目的。

第二，水污染治理過于倚重行政管控，忽略了市場化治理措施。

從國內(nèi)外“治污”（不僅限于水污染）實踐的經(jīng)驗來看，行政管控與市場化手段相結(jié)合被證明是最有效的污染治理模式。目前中國排污權(quán)交易市場正在逐步形成并規(guī)模化發(fā)展，《大氣污染防治法》（2015年修訂）已經(jīng)作出了關(guān)于大氣污染物排污權(quán)交易的規(guī)定，而新《水污染防治法》卻沒有規(guī)定排污權(quán)交易的內(nèi)容，使得地方政府在推行水污染物排污權(quán)交易時缺少法律依據(jù)。

第三，新《水污染防治法》關(guān)于水環(huán)境質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)（第13條）和水污染物排放標(biāo)準(zhǔn)（第14條）指向過于籠統(tǒng)，忽略了“指定用途”和“防止水質(zhì)退化”的相關(guān)規(guī)定。

讓我們通過對發(fā)達(dá)國家如美國水體立法的考察來探究這一問題。美國《水污染控制法》（即《清潔水法》）通常將水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)具體細(xì)化為，指定用途、水質(zhì)基準(zhǔn)和反退化政策三個核心內(nèi)容以及說明地方標(biāo)準(zhǔn)的一般性政策。其中，“指定用途”要求州政府必須明確本州管轄的各個水體的具體用途，在考慮核心用途和下游水體要求的基礎(chǔ)上保護(hù)水體，保證滿足水生生物和娛樂用水的要求（即達(dá)到可漁獵、可游泳的國家水質(zhì)保護(hù)臨時目標(biāo)），除非通過用途可達(dá)性分析（use attainability analysis）證明這些用途的確不可達(dá)；水質(zhì)基準(zhǔn)要求各州必須基于可靠的科學(xué)、充分的參數(shù)和敏感用途的保護(hù)等原則，設(shè)定特定的定量、定性指標(biāo)和明確的執(zhí)行方法來保護(hù)水體的指定用途；反退化政策作為水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)體系中的一部分，強調(diào)當(dāng)前良好的水體水質(zhì)不得再惡化。美國環(huán)保署專門制定了條例（即40CFR131.12）對反退化政策作了細(xì)致的說明和規(guī)定，要求各州制定和采納適宜全州范圍的反退化政策，并明確相應(yīng)的執(zhí)行辦法。

而中國的新《水污染防治法》只關(guān)注了用整齊劃一的標(biāo)準(zhǔn)制度實施對水污染預(yù)防和治理的技術(shù)控制，沒有確立根據(jù)“指定用途”對水污染治理手段作多樣化運用的規(guī)定，尤其忽略了由于自然原因或人為干預(yù)導(dǎo)致的“水質(zhì)退化”問題。此次修法未能將“防止水質(zhì)退化”引為該法的基本原則之一，亦無“防止水質(zhì)退化”的具體辦法和制度措施。

第四，新《水污染防治法》對有關(guān)水體保護(hù)的國際條約和規(guī)范關(guān)注不足。這似乎已經(jīng)成為當(dāng)下中國環(huán)境立法中非常突出和具普遍性的短板。在國內(nèi)環(huán)境立法與國際環(huán)境立法日趨統(tǒng)一化的今天，這不啻為重大遺憾。

（作者為中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員、生態(tài)法研究室主任）