文 馬明飛 黃愛蓮

我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)管理模式的完善

文 馬明飛 黃愛蓮

進(jìn)入21世紀(jì)，世界各國(guó)對(duì)海洋越發(fā)重視，這主要是海洋所帶來的一系列經(jīng)濟(jì)、安全、國(guó)防等優(yōu)勢(shì)決定的，即所謂“得海洋者得天下”。但另一方面，人類對(duì)海洋在很多情形下的過度利用也使得海洋保護(hù)迫在眉睫，因?yàn)橹挥性趯?duì)海洋可持續(xù)利用的情形下才有可能真正支撐國(guó)家發(fā)展的需要。

我國(guó)是海洋大國(guó)，擁有近300萬平方公里的管轄海域，32000多公里蜿蜒的海岸線，海洋保護(hù)更應(yīng)當(dāng)是重中之重。當(dāng)然，我國(guó)也做了諸多嘗試和努力，建立海洋自然保護(hù)區(qū)成為被廣泛運(yùn)用且被證明較為行之有效的方式。海洋自然保護(hù)區(qū)管理模式的優(yōu)劣很大程度上決定了海洋保護(hù)的成果，因此，對(duì)我國(guó)而言，不斷完善海洋自然保護(hù)區(qū)管理模式十分重要。

我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)管理模式現(xiàn)狀與缺陷

我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立經(jīng)過數(shù)十年的發(fā)展，截至2016年底，已建立海洋自然保護(hù)區(qū)156處，面積528萬公頃，而相關(guān)的法律法規(guī)也不斷被修訂和制定出來。在對(duì)我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)管理模式進(jìn)行分析之前，有必要對(duì)我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)相關(guān)的法律法規(guī)進(jìn)行梳理。這是因?yàn)榉煞ㄒ?guī)所提供的法律依據(jù)是管理模式建立的前提，而管理模式的缺陷一定程度上和立法的問題密不可分。

我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)的立法現(xiàn)狀

目前，我國(guó)明確涉及海洋自然保護(hù)區(qū)設(shè)立的最高層級(jí)的法律即為1982年頒布，2016年最新修訂的《海洋環(huán)境法》，其二十一條和二十二條綱領(lǐng)性規(guī)定了海洋自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立。在此之下，國(guó)家海洋局制定的《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》）具體規(guī)定海洋自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立。在《管理辦法》頒布之前，海洋自然保護(hù)區(qū)的設(shè)立則主要依據(jù)1994年國(guó)務(wù)院頒布的《自然保護(hù)區(qū)條例》，而《管理辦法》也是依據(jù)《自然保護(hù)區(qū)條例》制定的。除此之外，部分地方海洋自然保護(hù)區(qū)也相應(yīng)制定了適用于本區(qū)域的海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法。綜上，有關(guān)我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)的立法是一個(gè)以《海洋環(huán)境保護(hù)法》為核心，《自然保護(hù)區(qū)條例》為依據(jù)，《管理辦法》和各地區(qū)管理辦法為支撐的自上而下的，相對(duì)完整而又極為繁復(fù)的法律體系。但是，這一有關(guān)海洋自然保護(hù)區(qū)的法律體系中的法規(guī)效力等級(jí)太低，權(quán)威性不夠。同時(shí)，這一看上去完整的法律體系在實(shí)踐中卻存在著諸多問題，這些問題直接反映在下文將要論及的管理模式中。

我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)的管理模式及缺陷

從法律法規(guī)的內(nèi)容看，海洋自然保護(hù)區(qū)的管理模式主要包括管理主體、管理方式、管理區(qū)域三個(gè)部分。我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)管理模式的缺陷主要包括三個(gè)方面：

其一，海洋自然保護(hù)區(qū)的管理主體及其缺陷。從世界各國(guó)的一般實(shí)踐來看，根據(jù)管理主體的不同，海洋自然保護(hù)區(qū)的治理模式主要有四種：政府管制型、私人治理型、本地自治型以及共同管理型。政府管制型是目前運(yùn)用最多的方式，我國(guó)也是如此，因?yàn)槲覈?guó)海洋自然保護(hù)區(qū)從審批、設(shè)立到管理都是由行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)，理所當(dāng)然為政府管制型。比如，根據(jù)《管理辦法》第七條的規(guī)定，國(guó)家級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)的建立由國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，地方級(jí)海洋自然保護(hù)區(qū)由沿海省、自治區(qū)、直轄市政府批準(zhǔn)而建立。而根據(jù)《管理辦法》第八、九條的規(guī)定，海洋自然保護(hù)區(qū)申報(bào)材料的審核由海洋行政主管部門負(fù)責(zé)。此外，海洋自然保護(hù)區(qū)的實(shí)際建立工作則由設(shè)立地人民政府負(fù)責(zé)。除了行政機(jī)關(guān)外，單位或個(gè)人也可視為一定程度上的管理主體，因?yàn)椤豆芾磙k法》第三條規(guī)定：“任何單位和個(gè)人都有保護(hù)海洋自然保護(hù)區(qū)的義務(wù)與制止、檢舉或侵占海洋自然保護(hù)區(qū)行為的權(quán)利?！边@一條款實(shí)際賦予私主體相應(yīng)的義務(wù)，但并無更進(jìn)一步的規(guī)定，因此，此條款的宣誓意味遠(yuǎn)大于實(shí)踐意義。

從上面的法條分析可知，我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)的管理主體呈現(xiàn)綜合管理和分部門管理相結(jié)合（這在法條中的表述均為海洋行政管理部門，但在實(shí)踐中，不同類型的海洋自然保護(hù)區(qū)由不同的部門主管，其中有海洋局，也有諸如環(huán)保局、林業(yè)部、農(nóng)業(yè)局等部門）、中央管理和地方管理相結(jié)合的特征。前者導(dǎo)致的問題是各部門各自為政，互相爭(zhēng)權(quán)或推諉責(zé)任，而對(duì)于綜合性保護(hù)區(qū)域，在保護(hù)計(jì)劃的制定中也難以從一個(gè)綜合完全的角度出發(fā)。后者的問題則在于由于政府主導(dǎo)決策和財(cái)政控制，當(dāng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)保護(hù)沖突時(shí)，生態(tài)保護(hù)就會(huì)被放在次要的位置，甚至經(jīng)費(fèi)會(huì)被縮減。

其二，海洋自然保護(hù)區(qū)的管理方式及其缺陷。至于海洋自然保護(hù)區(qū)的管理方式，《管理辦法》并沒有特別詳細(xì)的規(guī)定，相應(yīng)的規(guī)定主要體現(xiàn)在《管理辦法》第十二到第十八條，此外還有《自然保護(hù)區(qū)條例》第二十三條關(guān)于管理經(jīng)費(fèi)的規(guī)定。從法規(guī)中可以總結(jié)出的管理方式是：由政府劃撥財(cái)政支出維持海洋自然保護(hù)區(qū)的管理，管理的主要原則就是盡量減少或避免對(duì)保護(hù)區(qū)的利用，主要工作就是環(huán)境監(jiān)測(cè)和極特定條件下的適度開發(fā)，如觀光旅游、科研等。這一管理方式的最大問題在于僅僅從保護(hù)的角度制定計(jì)劃，但這樣的保護(hù)區(qū)一般都面積較大、區(qū)域較廣，一刀切方式的禁止利用對(duì)當(dāng)?shù)鼐用竦纳钣绊戄^大，在當(dāng)?shù)鼐用窭媸軗p的情形下，就無法將當(dāng)?shù)鼐用癜l(fā)動(dòng)起來共同維護(hù)海洋自然保護(hù)區(qū)。此外，單純的不作為方式對(duì)于需要采取一定措施才能恢復(fù)的已受損生態(tài)系統(tǒng)或其他類型區(qū)域其實(shí)并無太大效果，因此法條所規(guī)定的管理手段實(shí)用性并不強(qiáng)。

其三，海洋自然保護(hù)區(qū)的管理區(qū)域及其缺陷。海洋自然保護(hù)區(qū)的管理區(qū)域是根據(jù)《管理辦法》第六條的規(guī)定，主要是涉及生態(tài)系統(tǒng)、生物多樣性、海洋自然遺跡等區(qū)域。這一規(guī)定采用的是列舉加兜底性規(guī)定的方式，這樣的立法方式在實(shí)踐中最大的問題就是未經(jīng)列舉但確實(shí)需要保護(hù)的區(qū)域很難納入保護(hù)范圍，就會(huì)導(dǎo)致保護(hù)區(qū)域種類單一，也沒有辦法完全發(fā)揮保護(hù)區(qū)設(shè)立的目的。

我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)管理模式的健全與完善

我國(guó)海洋保護(hù)區(qū)管理模式的原因主要是已有立法的問題，以及在基于立法和法律規(guī)定之外的實(shí)踐中管理模式本身的問題，因此，關(guān)于海洋自然保護(hù)區(qū)管理模式的健全與完善，也將從立法和實(shí)踐兩個(gè)部分提出一些建議。

海洋自然保護(hù)區(qū)立法體系的健全與完善

海洋自然保護(hù)區(qū)立法體系的健全與完善，目前而言最為重要的是提高法律法規(guī)效力層級(jí)以及制定更為完善具體、可供操作的《管理辦法》相關(guān)細(xì)則。正如上文所述，我國(guó)關(guān)于海洋自然保護(hù)區(qū)能直接提供管理依據(jù)的立法中效力層級(jí)最高的即為《自然保護(hù)區(qū)條例》，相比建立保護(hù)區(qū)在環(huán)境保護(hù)中的重要性和普遍性而言，法規(guī)的效力等級(jí)太低，權(quán)威性和威懾力都欠缺。另外，《管理辦法》作為海洋自然保護(hù)區(qū)建立和管理的主要依據(jù)，整部法規(guī)條文二十三條，基本涉及了有關(guān)海洋自然保護(hù)區(qū)的所有內(nèi)容，而且其中的很多內(nèi)容在實(shí)踐中的操作性、科學(xué)性、合理性還有待商榷，這意味著要想更為有效地發(fā)揮海洋自然保護(hù)區(qū)制度的功用，就必須以《管理辦法》為起點(diǎn)，在對(duì)各種海洋保護(hù)區(qū)特性進(jìn)行深入研究的基礎(chǔ)上，制定更為合理的《管理辦法》相關(guān)細(xì)則，進(jìn)一步健全海洋自然保護(hù)區(qū)法律體系。

我國(guó)是海洋大國(guó)，海洋保護(hù)更應(yīng)當(dāng)是重中之重。CNSphoto供圖

海洋自然保護(hù)區(qū)管理模式的健全與完善

首先，關(guān)于海洋自然保護(hù)區(qū)管理主體的建議。其一，實(shí)際主管應(yīng)將海洋自然保護(hù)區(qū)的各部門進(jìn)行整合，統(tǒng)一由一個(gè)部門確定各海洋自然保護(hù)區(qū)的主管歸屬，尤其對(duì)有爭(zhēng)議的海洋自然保護(hù)區(qū)。其二，海洋自然保護(hù)區(qū)的管理經(jīng)費(fèi)統(tǒng)一由中央海洋主管部門劃撥和分配，不再由各保護(hù)區(qū)所屬地方政府負(fù)責(zé)。其三，將私人主體納入海洋自然保護(hù)區(qū)的管理主體之中，協(xié)助政府機(jī)關(guān)工作、調(diào)動(dòng)普通群眾保護(hù)海洋積極性的同時(shí)，監(jiān)督政府工作。

上述三條建議，第一條建議針對(duì)具體管理各保護(hù)區(qū)的行政機(jī)關(guān)之間多頭管理、各自為政、推諉責(zé)任或爭(zhēng)權(quán)的情況。在保護(hù)區(qū)具體管理事務(wù)明晰的前提下，各方面工作才有可能落到實(shí)處，同時(shí)確保所有應(yīng)保護(hù)區(qū)域逐漸納入保護(hù)區(qū)管理范疇。第二條建議主要解決保護(hù)區(qū)管理財(cái)政支出由地方政府負(fù)責(zé)的弊端。在沒有經(jīng)濟(jì)掣肘的情況下，各地方政府才能沒有顧忌地建立保護(hù)區(qū)。當(dāng)然，對(duì)于經(jīng)費(fèi)的使用必須拿出切實(shí)可供操作且支出合理的計(jì)劃書，避免經(jīng)費(fèi)被挪作他用。第三條建議則是為了推動(dòng)全民海洋保護(hù)意識(shí)的建立，尤其是讓由于保護(hù)區(qū)建立利益受損的當(dāng)?shù)鼐用癯袚?dān)一定的管理工作。由于當(dāng)?shù)鼐用駥?duì)本地資源的依賴性和熟悉度，讓更愿意持續(xù)利用這些資源的本地居民加入管理會(huì)更有功效。而這其實(shí)就是上文提及的結(jié)合了本地自治型與政府管制型的共同管理——公認(rèn)為最有效的管理主體模式，澳大利亞Booderee公園即是如此。

其次，關(guān)于海洋自然保護(hù)區(qū)管理方式的建議。將傳統(tǒng)中單純禁止利用海洋資源的消極管理方式變?yōu)樵诖嘶A(chǔ)上的促進(jìn)生態(tài)恢復(fù)的全面技術(shù)投入。根據(jù)國(guó)家海洋局發(fā)布的2017年海洋生態(tài)文明建設(shè)的方向，其中就有對(duì)加強(qiáng)海洋環(huán)境實(shí)時(shí)在線監(jiān)測(cè)的技術(shù)投入，深入推進(jìn)海洋生態(tài)整治修復(fù)等，這說明國(guó)家在宏觀層面已經(jīng)開始意識(shí)到不同管理手段在海洋保護(hù)中的重要作用，但對(duì)于將這些手段結(jié)合應(yīng)用到海洋自然保護(hù)區(qū)的管理之中，還需要修改或出臺(tái)相應(yīng)的管理細(xì)則，但這樣的改進(jìn)卻是必要而且必須的。海洋保護(hù)原本就是技術(shù)性較強(qiáng)的工作，而在海洋保護(hù)的技術(shù)投入原本就是我國(guó)需要努力改進(jìn)的方向，將研發(fā)中的技術(shù)應(yīng)用于海洋自然保護(hù)區(qū)也正是對(duì)技術(shù)的合理利用。

最后，關(guān)于海洋自然保護(hù)區(qū)管理區(qū)域的建議。在保護(hù)區(qū)經(jīng)費(fèi)管理制度變更的基礎(chǔ)上，定期由國(guó)家海洋管理部門收集全國(guó)海洋監(jiān)測(cè)部門的環(huán)境監(jiān)測(cè)信息，并定期向各省市海洋管理行政部門和環(huán)保部門發(fā)布海洋自然保護(hù)區(qū)建立的建議文書。在我國(guó)目前建立的海洋自然保護(hù)區(qū)中，一直以來保護(hù)海洋生物資源的區(qū)域是最多的。除此之外，2016年國(guó)家海洋局出臺(tái)的《關(guān)于加強(qiáng)濱海濕地管理與保護(hù)工作的指導(dǎo)意見》也體現(xiàn)了近年來國(guó)家對(duì)于濕地保護(hù)區(qū)類型的重視，但除這兩類之外,其他在《管理辦法》中提及的區(qū)域類型，如自然遺跡、海域等，實(shí)際建成保護(hù)區(qū)只占極少數(shù)。同時(shí)，由于海洋自然保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)由地方政府控制，地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平直接決定保護(hù)區(qū)的建立及保護(hù)程度。因此，在沒有經(jīng)濟(jì)壓力的前提下，更為專業(yè)、全面的信息發(fā)布可以幫助各地區(qū)更為專業(yè)地建立均衡的海洋自然保護(hù)區(qū)。

結(jié)語

海洋自然保護(hù)區(qū)制度對(duì)于我國(guó)“海洋強(qiáng)國(guó)”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)有著非常重要的作用，雖然目前我國(guó)海洋保護(hù)的意識(shí)也不斷增強(qiáng)，但我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)制度的完善卻止步不前。因此，為了最大限度發(fā)揮這一制度的作用，提高相關(guān)立法效力層級(jí)，克服多頭管理和經(jīng)費(fèi)限制的弊端，在科學(xué)研究的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)管理方式多元化，在嚴(yán)謹(jǐn)調(diào)研的基礎(chǔ)上保證所有有關(guān)保護(hù)區(qū)類型納入保護(hù)范疇均是當(dāng)務(wù)之急，是我國(guó)海洋自然保護(hù)區(qū)管理體制完善的優(yōu)化選擇，也將真正把海洋環(huán)境保護(hù)落在實(shí)處。

【本文獲中央高校基本科研業(yè)務(wù)費(fèi)資助】

（馬明飛系大連海事大學(xué)法學(xué)院副教授、博士生導(dǎo)師；黃愛蓮系大連海事大學(xué)法學(xué)院碩士研究生）