周文靜+黃志兵+肖小明

摘要：棚戶區(qū)改造作為重要的民生工程和發(fā)展工程，對于提高城市綜合承載能力、推進以人為核心的新型城鎮(zhèn)化具有重要作用。為明確棚戶區(qū)改造方向，在切合國家政策導向的基礎上解決棚戶區(qū)問題，本文對棚戶區(qū)改造工作由來及歷史演進進行梳理。同時，結合海南省棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀與問題，對工作開展進行經(jīng)驗總結，并從土地管理層面提出棚戶區(qū)改造政策建議。

關鍵詞：棚戶區(qū)改造；歷史演進；海南；土地管理；政策建議

1棚戶區(qū)內(nèi)涵界定

棚戶區(qū)在我國最原始的形式是19世紀中期出現(xiàn)在城鄉(xiāng)交錯帶的外來貧窮人口聚居區(qū)。建國以后，隨著國土資源大規(guī)模開發(fā)利用，逐漸聚集形成了早期的棚戶區(qū)。改革開放后，大量農(nóng)村人口向城市轉(zhuǎn)移，其中居住環(huán)境惡劣的城市邊緣地區(qū)或城中村成為新一代的棚戶區(qū)。

依據(jù)《關于加快推進棚戶區(qū)（危舊房）改造的通知》（建保[2012]190號文）對棚戶區(qū)概念界定，本文結合海南省實際情況認為棚戶區(qū)是指在城市規(guī)劃區(qū)范圍或者是場部集鎮(zhèn)內(nèi)使用時間長、建筑結構簡易、建筑密度大、人均居住面積小、交通不便捷、基礎配套設施不完善、環(huán)境衛(wèi)生狀況差、消防和治安隱患多的區(qū)域。具體可分為城市棚戶區(qū)、國有工礦棚戶區(qū)、國有林區(qū)棚戶區(qū)、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)五類?，F(xiàn)存棚戶區(qū)呈現(xiàn)人居環(huán)境惡劣、以低收入弱勢群體居住為主、土地利用率較低等特征。

2棚戶區(qū)改造工作歷史演進

不同歷史時期，棚戶區(qū)改造的工作要求與工作內(nèi)容存在差異，本文對其歷史演進進行梳理，分析棚戶區(qū)改造工作的出發(fā)點，有助于為下一步棚戶區(qū)改造的工作重點明確思路。2l世紀以來，我國棚戶區(qū)改造的歷史進程分為以解決住房困難為主和兼顧城市更新與經(jīng)濟發(fā)展兩個階段。

2.1以解決住房困難為主階段

2004年，作為工業(yè)大省的遼寧，面對城市改造滯后、住房問題歷史欠賬多的現(xiàn)狀，在全國率先啟動大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工作。遼寧省棚戶區(qū)主要分布在撫順、阜新、本溪等資源型城市，截止2004年底時仍有211萬人居住在陰暗潮濕、墻體開裂的臨時簡易房。時任遼寧省委書記的李克強在撫順市莫地溝棚戶區(qū)調(diào)研后，切身發(fā)現(xiàn)棚戶區(qū)居民生活條件極度惡劣的現(xiàn)狀，力推棚戶區(qū)改造，使得棚戶區(qū)改造成為遼寧省“1號民生工程”。

2005年，為解決資源枯竭型城市棚戶區(qū)居民住房困難問題，國務院在大連召開東北地區(qū)中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造試點工作座談會。此后，東北三省在國家政策指導下，相繼實施了大規(guī)模的棚戶區(qū)改造工程。遼寧省從2005年開始斥資上百億元，對集中成片棚戶區(qū)進行改造，拆遷舊房1200萬平方米。吉林省從2006年開始對全省1500萬平方米的棚戶區(qū)進行集中改造。黑龍江省在2006年完成269萬平方米危房棚戶區(qū)改造后，2007年計劃完成230萬平方米棚戶區(qū)改造任務。

2007年，在《國務院關于解決城市低收入家庭住房困難的若干意見》（國發(fā)[2007]24號）文件中，提出加快集中連片棚戶區(qū)改造，對各城市人民政府提出了制定改造計劃、因地制宜改造的要求，由此針對城市住房困難家庭的棚戶區(qū)工作在全國展開。

這一時期，棚戶區(qū)改造主要針對于城市建成范圍內(nèi)平房密度大、房屋質(zhì)量差、建設使用年限久、人均建筑面積小、基礎設施配套不齊全、交通不便利、治安和消防隱患大、環(huán)境衛(wèi)生臟亂差等區(qū)域，出發(fā)點為解決低收入群體住房困難現(xiàn)狀。

2.2兼顧城市更新與經(jīng)濟發(fā)展階段

2008年，為應對全球性經(jīng)濟衰退，我國通過積極擴大內(nèi)需等一系列宏觀調(diào)控政策有效穩(wěn)定了國內(nèi)經(jīng)濟增長。國務院出臺的“擴大內(nèi)需十條措施”中第一條便提出啟動保障性安居工程，將國有林區(qū)棚戶區(qū)（危舊房）、國有墾區(qū)危房、中央下放地方煤礦棚戶區(qū)改造作為重要內(nèi)容。

2009年，在中央政府推出4萬億元投資的兩年經(jīng)濟振興計劃中，以棚戶區(qū)改造為主的保障性安居工程投資占比達1/10。當年3月份召開的全國保障性安居工程工作會議明確，在國家支持下三年內(nèi)解決750萬戶城市低收入家庭、240萬戶林區(qū)墾區(qū)煤礦等棚戶區(qū)居民的住房困難。

2013年，《國務院關于加快棚戶區(qū)改造工作的意見》（國發(fā)[2013]25號）文件指出“棚戶區(qū)改造是重大的民生工程和發(fā)展工程”，通過棚戶區(qū)改造改善困難群眾住房條件，拉動投資、消費需求。此外，文件還提出在未來五年改造1000萬戶棚戶區(qū)，改善住房條件的同時需提高基礎設施和公共服務設施建設水平。

2014年，政府工作報告提出“要推進以人為核心的城鎮(zhèn)化，在今后一個時期改造約1億人居住的城鎮(zhèn)棚戶區(qū)和城中村”。同年7月，國務院辦公廳發(fā)布《關于進一步加強棚戶區(qū)改造工作的通知》（國辦發(fā)[2014]36號）文件，提出棚戶區(qū)改造要優(yōu)化規(guī)劃布局、加快配套建設等要求，棚戶區(qū)改造與城市建設同步進行。此后，住建部工作重心向棚戶區(qū)改造轉(zhuǎn)移，棚戶區(qū)改造成為了住房保障工作的重中之重。

這一階段，棚戶區(qū)改造不僅是改善住房條件的民生工程，還兼顧完善城市基礎設施、同步城市規(guī)劃建設、促進經(jīng)濟平穩(wěn)增長的發(fā)展工程作用。棚戶區(qū)改造工程對拉動內(nèi)需與消費，促使房地產(chǎn)市場健康發(fā)展起到不可忽視的作用。

3海南省棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀與問題分析

3.1棚戶區(qū)改造現(xiàn)狀

海南省棚戶區(qū)改造主要包括城市棚戶區(qū)改造、國有林區(qū)棚戶區(qū)改造、國有工礦棚戶區(qū)改造和國有墾區(qū)危房改造，且以城市棚戶區(qū)和國有墾區(qū)危房改造為主。

海南省城市棚戶區(qū)改造一般由政府主導、市場參與，由市縣級棚改辦利用銀行貸款（以國開行貸款為主）、財政資金或參與改造的社會企業(yè)自籌資金實施改造，由區(qū)或鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府實施具體的土地征收、安置補償工作。目前，海南省棚戶區(qū)改造雖在積極推進貨幣化安置模式，但仍以建設政策保障性住房，就地實物安置為主。

國有墾區(qū)危房改造由海南省農(nóng)墾總局統(tǒng)籌主導，相關農(nóng)場直接組織實施，市場主體參與少，危房改造主要采取集中統(tǒng)建和私建公助兩種改造方式。其中，集中統(tǒng)建項目由相應墾區(qū)統(tǒng)一進行項目規(guī)劃與投資建設，資金來源一直依靠中央補助和省農(nóng)墾總局配套；私建公助項目主要由生產(chǎn)隊職工自籌資金、自主實施。endprint

海南省棚戶區(qū)改造用地主要納入到政策保障性住房建設范疇，據(jù)不完全統(tǒng)計，2011年至2014年，海南省共落實政策保障性住房建設用地1022公頃，截至2014年底，海南省已改造建設棚戶區(qū)20.3萬戶（套）。2014年至2017年，海南省各類棚戶區(qū)規(guī)劃改造16.12萬戶，其中城市棚戶區(qū)改造13.11萬戶、國有工礦棚戶區(qū)改造0.24萬戶、國有墾區(qū)危房改造2.77萬戶。

3.2棚戶區(qū)改造問題分析

（1）征地拆遷異地安置難度大。海南本地原有居民居住區(qū)相對集中，鄉(xiāng)鄰意識、故土觀念強，搬遷居住意愿不大。海南國際旅游島建設戰(zhàn)略實施后，現(xiàn)有的部分城市棚戶區(qū)居民已開始享受發(fā)展紅利，對其進行異地安置，思想工作難做，補償協(xié)議難簽，各項工作成本也高。加之被拆遷戶在補償標準上存在過高期望，與既得利益差距很大，從而抵觸棚改工作。

（2）拆遷安置建設用地供應緊張。隨著國家對城市土地利用指標的控制力度越來越大，新增的建設用地指標在棚戶區(qū)改造項目與城市其他建設項目中分配的矛盾凸顯。并且，棚戶區(qū)內(nèi)部建設用地的挖潛工作因原有的土地使用不合法等諸多原因，在進行用地報批、申請發(fā)證等過程中與現(xiàn)有政策存有較大差異，導致棚戶區(qū)土地供應耗時長、指標不足。

（3）項目資金缺口大。棚戶區(qū)改造項目的推進，在前期安置補償及后期基礎設施配套建設過程中需要巨大的資金投入，而海南地方政府受限于財政投入能力，無法承擔巨大的開發(fā)成本，在資金方面存在較大的缺口，無法有效推進棚戶區(qū)改造項目，工程進度緩慢。

（4）融資渠道不暢通。一方面，海南省棚戶區(qū)改造項目融資更多依賴于近年來推行的國家開發(fā)銀行貸款，融資渠道單一，限制條件較多。另一方面，在棚戶區(qū)改造土地整治權和開發(fā)權分離的政策背景下，海南省地價、房價低位運行的經(jīng)濟環(huán)境導致社會資本投入棚戶區(qū)改造項目的收益相對較低，社會企業(yè)參與積極性不高，推廣PPP模式融資渠道困難。

（5）農(nóng)墾特殊體制導致的問題。由于農(nóng)墾系統(tǒng)歷史和體制的特殊性，導致海南國有墾區(qū)的土地規(guī)劃、建設管理等，都獨立于城鎮(zhèn)村規(guī)劃建設的政策規(guī)定之外，與國家推行的屬地管理制度沖突，導致農(nóng)墾棚戶區(qū)改造存在規(guī)劃報建審批難、產(chǎn)權登記力證難等問題。

4推進海南省棚戶區(qū)改造的建議

海南省棚戶區(qū)改造應在國家上位政策的指導下，基于本省棚戶區(qū)改造的現(xiàn)狀與問題，從土地管理層面，提出符合海南省棚戶區(qū)改造實際的政策建議。

第一，引入政府土地儲備推進棚戶區(qū)改造，將棚戶區(qū)改造與政府土地儲備工作進行有機結合，根據(jù)不同棚戶區(qū)改造類型，由政府土地儲備機構通過征收、收購等方式將一定數(shù)量、比例的棚戶區(qū)土地納入政府儲備，并實施土地一級開發(fā)，完善區(qū)域配套，在享受棚戶區(qū)改造優(yōu)惠政策的同時，利用政府土地儲備的政策優(yōu)勢和資金來源有效推進棚戶區(qū)改造。

第二，將農(nóng)墾土地納入全省土地統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)籌管理，有效解決農(nóng)墾棚戶區(qū)改造項目在規(guī)劃報建審批、產(chǎn)權登記發(fā)證等方面難題，推進農(nóng)墾棚戶區(qū)改造順利實施。

第三，棚戶區(qū)改造項目涉及的建設用地指標在年度土地利用供應計劃中優(yōu)先安排，簡化棚戶區(qū)項目供地審批程序，科學設置辦理環(huán)節(jié)，縮短辦事時限，加快棚改項目的工作進程。

第四，積極推行貨幣化安置方式和帶安置方案招拍掛出讓棚戶區(qū)改造用地，完善多元化安置補償方式，減輕棚戶區(qū)改造中安置住房的建設資金和用地指標壓力，縮短改造周期，提高安置效率。endprint