楊志　李淑芬

摘要：為了適應組織變革，解除高校內部行政化弊病，回應高校改革共識，很多高校推行校級權力下放。通過訪談發(fā)現(xiàn)，當前高校權力下放存在事權下放權責不一致、人事權下放內容標準不統(tǒng)一、財權下放難以推動等問題。為了響應國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略，高校校級權力下放需要做到如下幾點：明確權力下放的基本內容和原則、將權力下放納入制度化建設之路、理順職能部門和學院的關系、加強對學院的評估和監(jiān)督。

關鍵詞：創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略；高校內部治理；權力下放

黨中央、國務院2016年5月印發(fā)了《國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略綱要》（以下簡稱《綱要》），《綱要》明確指出，要“加快中國特色現(xiàn)代大學制度建設，深入推進管、辦、評分離，擴大學校辦學自主權，完善學校內部治理結構?！睆倪壿嬯P系來講，“深入推進管、辦、評分離”、“擴大學校辦學自主權”和“完善學校內部治理結構”都屬于中國特色現(xiàn)代大學制度建設的重要內容，而前兩項改革的推動主體無疑是高校的主管機構，“完善學校內部治理結構”更多是高校本身需要思考和推動的改革任務。在落實《綱要》理念，推動創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略在高校落地方面，高校的主管機構無疑走在了前列。國務院2016年5月印發(fā)了《2016年推進簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革工作要點的通知》（國發(fā)〔2016〕30號），《通知》明確要求教育部、科技部牽頭相關高校主管部門擴大高校和科研院所自主權：凡是束縛教學科研人員積極性創(chuàng)造性發(fā)揮的不合理規(guī)定，都要取消或修改；凡是高校和科研院所能夠自主管理的事項，相關權限都要下放，特別是要擴大高校和科研院所在經費使用、成果處置、職稱評審、選人用人、薪酬分配、設備采購、學科專業(yè)設置等方面的自主權。在《通知》精神引領下，教育部、中央編辦、發(fā)展改革委、財政部和人力資源社會保障部等五部門于2017年3月31日聯(lián)合發(fā)布《關于深化高等教育領域簡政放權放管結合優(yōu)化服務改革的若干意見》（以下簡稱《若干意見》），進一步將《通知》精神落到實處，給予了高等學校在學科專業(yè)設置等八個方面的辦學自主權。

要想真正激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，不能僅將權力集中在校級層面，而應該繼續(xù)將一些權力下放到基層科研組織，從而使科研人員真正享受到廣泛的科研自主權以及由此帶來的切實利益，進而激勵他們去從事科研創(chuàng)新活動。因而，校級權力下放將成為我國高校相當一段時間內進行完善學校內部治理結構的重要改革措施。本文重點關注在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，高校校級權力下放的現(xiàn)狀和改革方向。筆者通過與22名高校中層領導的各種訪談和研討，分析其對高校權力下放的看法和期待，了解其所在高校權力下放的經驗和路徑，進而總結出未來幾年高校校級權力下放的方向，并結合不同高校改革的成敗經驗，提煉出一些成功的改革建議。22所高校里有中央部委所屬10所，地方所屬高校12所；22名中層領導人中有學院領導11人，學校職能部門領導11人；22名學員中男性18人，女性4人。

一、高校校級權力下放的必然性分析

通過梳理22所高校在近十年，尤其是《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》頒布以來的六年時間內在內部治理結構方面的改革措施，我們發(fā)現(xiàn)這些高校都將高校校級權力下放作為一項重要改革內容，分析其改革動機，總結如下。

（一）體現(xiàn)組織變遷的新動向

隨著知識經濟社會的到來，國際化競爭日益加劇，學習型組織理念日益深入人心，當前組織結構變革呈現(xiàn)出新特色，那就是從縱向型結構向橫向型結構轉變。傳統(tǒng)組織多屬于縱向型組織，即組織結構從上到下按照工作相似性進行歸并和分組，整個組織控制依賴縱向鏈條，決策制定權集中于高層管理者手中。橫向型結構的組織則與之相對應，強調圍繞橫向的流程和過程設置新的結構，強調縮短縱向層級鏈，強調團隊自我管理。 [1]當前國內的高校絕大多數(shù)屬于傳統(tǒng)的縱向型結構組織，大都采用了“學校-校級職能部門-學院”三級管理架構，即黨委統(tǒng)一領導學校各項事業(yè)，校長在黨委的領導下獨立行使職能并配備分管副校長；學校下設覆蓋所有事務的職能部門，形成強大的校級行政體系，控制著學校幾乎所有事務的決策和管理權；院長承擔學院的運行和發(fā)展職責，形式上向校長負責，學院實質是校長和職能部門意志和決策的執(zhí)行機構。而國外著名的跨國公司和一流大學都正在或已經完成了縱向型組織結構向橫向型組織結構的轉變，國內很多高校，如西交利物浦大學在這方面也做出了表率。在這種背景下，國內很多高校也在積極改變組織結構，縮短縱向層級鏈，強調團隊自我管理，以適應經濟社會挑戰(zhàn)，貫徹學習型組織理念，從而出現(xiàn)了校級權力下放的風潮。

（二）破解高校行政化難題

高校過度行政化的問題早就引起了相關方面的注意并成為社會各界關注的高等教育領域的改革焦點。2010年7月，《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）》第一次提出要“隨著國家事業(yè)單位分類改革推進，探索建立符合學校特點的管理制度和配套政策，克服行政化傾向，取消實際存在的行政級別和行政化管理模式?！睂W界很多人士認為高校行政化是一種教育病，包括外部行政化疾病和內部行政化疾病兩個方面。[2]人社部新聞發(fā)言人李忠曾明確表示：“人社部正在研究制定高校、公立醫(yī)院不納入編制管理后的人事管理銜接辦法”。這標志著我國高校去行政化將取得跨越式進展，高校行政化的外部行政化疾病將得到有效緩解，這也意味著針對高校內部行政化的改革也有必要跟進。高校內部管理上的行政化主要表現(xiàn)為職能部門權力過大、對學校學術事務干預過多以及行政權力的“泛化”與學術權力的“弱化”。訪談中，很多院長反映，為了學院的辦學利益，有時候不得不去刻意與相關職能部門領導建立親密關系。為了破解高校行政化難題，以武漢大學、華中師范大學等高校為代表的一批高校通過推行校院兩級改革，賦予學院更大辦學自主權，最大限度的減少高校內部管理中的過度行政化行為。當前國內一些高校已經認識到高校校級權力下放對于緩解高校內部行政化的意義，并且取得了較為顯著的改革效果，因此其他高校的相關改革也在不斷推進。endprint

（三）校級權力下放正在成為高校各級管理者的改革共識

各高校在進行內部治理結構改革時，都以世界一流大學的內部治理模式作為模仿對象。其中，英、美、法、德、日五國大學內部管理構架引起了國內大學管理者的興趣。相關研究發(fā)現(xiàn)，這些大學的內部管理構架具有若干相似之處。首先，大學管理重心均落在基層學術組織，享有高度自治權。其次，通過建立緊縮型扁平式組織，使大學內部管理變得靈活、敏捷、高效。[3]面對這些共同特征，國內高校也紛紛將之作為改革方向。通過調查發(fā)現(xiàn)，22名高校中層領導干部都對將管理重心落在基層組織、建立緊縮性扁平組織的國外經驗表示認同。學校職能部門領導人表示：“本部門人員編制少，日常工作繁重，壓力過大，推動各項工作時受到學院掣肘”，因此支持將管理重心下放到學院，“我們只要負責協(xié)調和檢查就行了，具體工作應該交給學院”。學院領導者對此也表示認同：“學院應該獲得更多的自主權，這樣才能調動教員的工作積極性”。

總之，22所高校內部治理結構改革中都將推動校級權力下放作為重要改革內容，既是基于遵循組織變革的最新動向和將去行政化作為重要的改革目標的考量，也是各高校學習世界一流大學先進經驗以及凝聚本校員工改革共識的結果。

二、高校權力下放的現(xiàn)狀以及相關領導者態(tài)度傾向

自從上世紀八十年代中期以來，我國高校將學院制作為改革方向，校級權力下放已經成為重要的改革內容，尤其是上世紀九十年代末的高校合并以及隨之而來的高校擴招，巨型大學的形成，使校級權力下放成為高校的必然選擇。隨著《綱要》的發(fā)布，大批高校在進行現(xiàn)代大學制度的建設中，都推行了或多或少的權力下放措施?；\統(tǒng)來看，這些被下放的權力大致可以歸到事務管理、人事管理和財務收支三個主要領域。對22所高校權力下放情況進行調查，發(fā)現(xiàn)每個領域的權力下放情況以及相關領導者的態(tài)度都有所不同。

（一）事務管理領域權力下放情況

所謂事物管理領域的權力主要指教學、學生和科研等諸多具體管理事權。[4]對22所高校進行調查發(fā)現(xiàn)，近年來的高校內部治理結構改革都涉及到該領域，應該說是三個領域中權力下放最多和最大的領域。教學方面，學校層面雖然對公選課有一定控制，但學院基本獲得了專業(yè)課課程設置以及教學的自主權，學校只負責服務和監(jiān)控；學生管理方面，絕大多數(shù)學校，尤其是巨型學?；緦嗔ο路诺綄W院，學校的學生管理和服務措施大多要通過院級學生管理機構才能影響到具體學生；科研層面，基本所有學校都將校級科研機構的任務定性為服務而不是管理。當然，具體到不同學校，該領域的權力下放狀況也不同：總體來講，學校規(guī)模越大，事務管理領域權力下放種類越多，力度越大；學校規(guī)模越小，權力下放種類越少，力度越小。至于相關領導人對于此領域權力下放的態(tài)度，對學校職能部門領導的調查發(fā)現(xiàn)，都認為此領域的權力應該進一步下放，校級職能部門工作繁忙，不堪重負；而學院領導則對此表示了質疑，很多院領導抱怨學院編制太少，學校下放事情太多，根本難以完成這么多繁重的任務。由此可見，很多高校在此領域的權力下放實際上僅僅是責任下放，相關權力和利益并未隨之下放，因此引起了很多高校院領導的不滿。

（二）人事管理領域權力下放情況

學校的人事管理領域的權力包括崗位設置、員工招聘、人員聘任、職稱評定等一系列相關權力?？傮w來看，此領域各高校差異較大。改革前沿的大學如浙江大學等，已經把該領域的權力全部下放二級學院，二級學院獲得了從聘任到職稱評定的所有權力，學校只負責宏觀指標控制；有些大學如華東師范大學則又收回了相關權力，如人員聘任權，其目的是為了防止近親繁殖及人員聘任方面的腐敗問題；更多學校則是介于二者之間，一方面學院有提名權，通常提名人數(shù)多于最終選聘或晉升的指標，學校在學院提名的基礎上進行進一步篩選。對于人事管理領域的權力下放問題，校級職能部門領導者和學院領導者也有不一致的看法。校級職能部門尤其是人事部門領導者多傾向于保留最終審核權，即給予學院提名推薦權，但最終招聘人員和晉升人員由學校通過相關學術委員會確定。院級領導則對該領域不同的權力內容有不同的態(tài)度：對于招聘權，絕大部分院領導希望保持在學院，他們認為學院相關專家比學校更清楚本學科學術發(fā)展所需要人才的種類；對于晉升等權力，學院領導大多希望保留在學校層面，因為學院領導與員工接觸太多，很難處理類似矛盾。

（三）財務收支領域權力下放情況

財務收支領域的權力主要指預算制定權、學院創(chuàng)收權和剩余經費統(tǒng)籌權。相對于其他兩個領域，財務收支領域校級權力下放幅度更小。首先看預算制定權，雖然很多高校都在推行二級學院自主制定預算，但真正嚴格按預算執(zhí)行的高校并不多，學校總會有各種手段控制學院預算。再看學院創(chuàng)收權，隨著當前財務管理的收緊，很多高校也收緊了學院的創(chuàng)收權，很多院長表示束手束腳，為了安全，寧可放棄創(chuàng)收。最后看剩余經費統(tǒng)籌權，雖然絕大部分學校都將所有經費下?lián)艿綄W院，但由于?？顚Ｓ茫芏鄬W院實際上并沒有多少可供統(tǒng)籌使用的經費。在這個領域國內還是有些高校走在了改革的前沿，如武漢大學等高校探索財務管理的二級分類管理改革已經實施多年且效果顯著，這些高校通過下放預算編制權和剩余經費統(tǒng)籌權，鼓勵學院多種渠道創(chuàng)收，利用創(chuàng)收資金引進人才、提高教學科研質量、提升教師滿意度，取得了很好的改革效果。在這些學校的引領下，其他高校也開始了財務收支領域的權力下放探索，各職能部門領導人雖然沒有明確表達反對意見，但還是表達了對二級管理部門領導人的憂慮，擔心“出事”。

總體而言各院級部門領導人歡迎財務領域的權力下放，他們認為對于如何花錢學院比學校更有發(fā)言權。當前財務管理體制之下，學校下?lián)芙涃M?？顚Ｓ茫瑢е掠行╊I域存在資金嚴重浪費，有些領域則存在資金嚴重短缺，而學院缺乏統(tǒng)籌資金，難以推動相關改革，激發(fā)教職員工創(chuàng)新積極性。雖然有些高校在校級權力下放方面走在了改革前沿，但絕大部分高校還處在改革的攻堅階段，急需明確的改革思路，理順院校兩級關系，構建權責利明確的兩級管理體制。被訪談的高校中層領導一致表示：要想推進高校內部治理結構改革，必須推動校級權力下放，校級需要保留規(guī)劃制定權、學院領導考核權以及學院辦學績效評估權等宏觀權力，至于學科建設權、學生管理權、教學科研管理權、人才引進權、職稱晉升權、預算制定權以及經費統(tǒng)籌權等事關學院發(fā)展的重要權力都應該一定程度的下放到學院。endprint

三、當前高校權力下放中存在的問題

在國內一些著名高校的引領下，通過校級權力下放實現(xiàn)校院二級改革已經成為很多高?！笆濉币?guī)劃的重要內容，尤其是在《綱要》和《通知》的引領下，下放校級權力以推動科技創(chuàng)新已經成為許多高校的重要選項。當然，我們在訪談中發(fā)現(xiàn)，推動校級權力下放現(xiàn)在仍然面臨很多思想和體制上的障礙，主要表現(xiàn)在領導層不敢放權，職能部門放權不徹底，學院不敢接權三個方面。

（一）對學院的不信任仍然存在

很多校級領導在推行權力下放時首先擔憂學院是否會用好這些權力，這反映出對學院的不信任仍然是很多領導的思維慣性。他們擔心下放人事權有可能導致學術近親繁殖，甚至形成“武大郎開店”現(xiàn)象（即學院領導為了維護自己在學院的領導地位，只引進能力不如自己的人才，排斥比自己優(yōu)秀的人才）。他們還擔心下放經費統(tǒng)籌使用權以及學院創(chuàng)收權可能會出現(xiàn)腐敗現(xiàn)象，某些院長會禁不住誘惑。這些改革中出現(xiàn)的問題都可以在改革中通過制度建設來解決，如擔心人才引進可能導致學術近期繁殖，可以將人才引進權下放到學院的學術委員會，擔心經費統(tǒng)籌使用以及創(chuàng)收可能出現(xiàn)腐敗，可以將此項權力下放到學院黨政聯(lián)席會議，甚至下放到學院教師代表大會。

（二）權責利下放不統(tǒng)一問題比較嚴重

近年來，很多高校都在推行以校級權力下放為核心改革內容的校院二級改革，對此，職能部門比學院表現(xiàn)出了更大熱情，更積極的參與相關改革。對于很多改革結果，職能部門表示滿意，而學院領導則叫苦不迭。之所以會出現(xiàn)這種情況，是因為很多學校將權力下放簡單理解成了責任下放，結果職能部門將自身應該承擔的各項職責紛紛下放到學院一級，而學院一級由于編制限制，實際辦公人員緊缺，難以完成如此眾多的下放職責。學院承接了更多責任的同時卻沒有收獲相應權力和利益，責權利下放的不統(tǒng)一導致改革難以進一步推進。要想改變此種局面，各高校必須理清邏輯：責任下放必須伴隨權力和利益下放，否則學院不會支持此類改革。

（三）學院權力使用存在一定困難

對于權力下放，院級領導并不總是表示歡迎，恰恰相反，很多時候院領導更多表示質疑和反對。如對浙江大學等權力下放比較徹底的高校的院長進行訪談發(fā)現(xiàn)，他們一致認為權力下放過多，容易導致工作困難。他們對此的解釋是：院領導距離基層教師太近，私人感情會影響其權力的正確運用，相關教師對院級領導權威的質疑會導致大量上訪甚至對院領導的攻擊和侵犯。因此他們抱著多一事不如少一事的態(tài)度，對權力下放并不熱心。之所以出現(xiàn)此種現(xiàn)象，其原因有三：第一，并不是所有權力都適宜下放，從管理效益的角度來看，很多權力保持在校級更有利于基層積極性的發(fā)揮，比如職稱晉升權，如果很多教師成果資歷相近，那院領導很難做出取舍，因此他們寧愿要職稱晉升的推薦權而不愿意擁有職稱晉升的決定權；第二，當前院領導的素質有待提高，尤其是財務管理能力，當前很多院領導不具備此種能力，因此對財務權力下放并不熱心；第三，下放到院級的權力沒有清晰界定責任主體，不能將所有權力都集中到院長個人，而應該根據權力內容分散到黨政聯(lián)席會、院級教代會、院級學術委員會等機構，這樣院長能減輕相關責任，從而對權力下放持更為積極的態(tài)度。

總之，當前權力下放面臨的障礙主要是發(fā)展性障礙，不是根本抵制性障礙。發(fā)展性障礙只能在發(fā)展中解決，在制度完善中解決，不能因噎廢食，因為發(fā)展面臨困難而放棄改革和發(fā)展。

四、高校權力下放的建議

在國家創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略背景下，高校權力下放必須以提高基層組織創(chuàng)新能力為核心標準，將《通知》的放權原則作為高校校級權力下放的總原則，即凡是束縛教學科研人員積極性創(chuàng)造性發(fā)揮的不合理規(guī)定，都要修改或取消；凡是二級學院或基層學術組織能夠自主管理的事項，相關權限都要下放，特別是要擴大二級學院在經費使用、成果處置、職稱評審、選人用人、薪酬分配、設備采購、學科專業(yè)設置等方面的自主權。在這個過程中遵從管理規(guī)律和高等教育發(fā)展規(guī)律，實現(xiàn)學校管理方式由“行政主導”向“學術主導”、由“大學辦學院”向“學院辦大學”的根本轉變，最大限度地激發(fā)學院辦學活力。[5]具體建議如下。

（一）明確權力下放的基本內容和基本原則

高校權力下放的根本依據是提高校院兩級辦學效益，權力配備必須依據校院兩級工作定位和發(fā)展目標。當前國內高校內部管理機制中，學院實質上承擔了教學、科研、學生管理，并對人、財、物進行嚴格控制。為了適應學院定位以及實現(xiàn)辦學目標，學校必須下放相應的權力。根據相關訪談，院級領導在事權領域希望獲得與責任相匹配的權力和利益；在人事權領域希望獲得比較廣泛的招聘權、晉升的話語權以及績效分配權；在財務權領域希望獲得更廣泛的創(chuàng)收權和更多的經費結余統(tǒng)籌權。當然，由于每個高校具體情況不同，對學院的定位和目標期待也不同，因此下放的權力內容和幅度也會有所差異，但匹配與責任相當?shù)臋嗔Φ然鞠路旁瓌t必須堅持。

（二）重視制度建設

為提高二級學院創(chuàng)新積極性而實施的權力下放政策不是權宜之計，而是現(xiàn)代大學制度建設的必然要求。權力下放首先沖擊的就是當前高校普遍存在的權力分配的官僚科層制結構，要想打破這種權力分配慣性，根本途徑要靠法治。具體來說，學校和學院各自的定位、職責以及所需的權力必須通盤考慮，集合更多校內外共識，然后納入大學章程中，并作為一項重要內容，非經教職工大會等程序，不能輕易改變。在此基礎上，修改與校院兩級權力劃分相違背的其他相關制度規(guī)章，從而使整個大學內部管理制度條理化、清晰化。沒有制度建設，校院兩級權力劃分很容易出現(xiàn)動搖，國內一些高校已有類似情況，為了避免出現(xiàn)改革的波動，增加改革的權威性，將校級權力下放置于大學章程的建設中勢在必行。

（三）理順職能部門與學院關系

當前高校管理體制中，學校職能部門無疑處于較為強勢的地位，其功能定位更多傾向于“管理”學院，而非“服務”學院。盡管職能部門的強勢管理對于現(xiàn)代大學運營的效能、秩序至關重要，但是這種失衡的權力配置已經嚴重影響到我國高等教育的發(fā)展質量，不利于大學本質使命的實現(xiàn)。高校校級權力下放改革的關鍵就在于轉變學院和職能部門的角色定位，理順二者之間的關系。將原本屬于職能部門的權力下放到學院，轉變學院的角色定位。由執(zhí)行部門轉變?yōu)檗k學的主體，充分的行使辦學自主權，進而激發(fā)教師員工的創(chuàng)新性，提高辦學效益。失去部分權力的職能部門也應該順應角色轉變，從管理者向服務者轉變，將一切工作的重心放在如何服務學院上，從而提升整個學校的辦學效益。學院和職能部門角色定位的改變，關鍵在于學院領導和職能部門領導觀念的改變，雙方角色定位清晰后，其關系必然理清。

（四）加強績效考核和監(jiān)督

高校校級權力下放是手段不是目的，根據權責利相統(tǒng)一的原則，更多的權力必須匹配更多的責任。在創(chuàng)新驅動戰(zhàn)略背景下，高校下放權力必然匹配對學院創(chuàng)新績效的考核和監(jiān)督，而對創(chuàng)新績效考核監(jiān)督的結果將反過來作為校級權力下放內容和下放程度的確定依據。在這種背景下，高校的創(chuàng)新績效必將成為各高校關注的焦點。在訪談中我們發(fā)現(xiàn)，當前各高校的創(chuàng)新績效指標還比較單薄，集中于科研論文。顯然，學院的創(chuàng)新除了科研論文還有很多值得考慮的指標，相關績效指標的確認必須遵循創(chuàng)新規(guī)律，不能急功近利。

總之，在創(chuàng)新驅動發(fā)展戰(zhàn)略下，高校校級權力下放必須納入各高校重要改革議程中，在推進過程中必須始終堅持創(chuàng)新驅動的基本目標，堅持權力下放的基本原則，堅持管理科學的基本規(guī)律，不能貿然推進，也不能停滯不前。

參考文獻：

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（責任編輯賴佳）endprint