李曼

摘要：臺灣少子化現(xiàn)象導致私立大學院校新生注冊率低，大學評鑒加劇部分私校經(jīng)費困難，私立大學辦學品質(zhì)不斷下滑，臺灣教育部引進退場制度以淘汰辦學績效不佳的學校。自退場制度實施以來，先后經(jīng)歷了三個階段：起始期確立了私立大學院校退場的法源基礎；發(fā)展期發(fā)布了私立大學院校退場制度系列報告書；完善期出臺了私立大學院校退場相關配套政策。臺灣私立大學院校退場由教育部長指派督學召集組成的項目輔導小組以及私立高等教育咨詢委員會負責組織與實施，包括合并、轉(zhuǎn)制、停辦、解散四條退場路徑，并對學生、教職員工和校產(chǎn)之活化再利用做了明確的規(guī)定。臺灣私立大學院校退場標準爭議較大、退場制度安排動力不足、政府在私立大學院校退場中定位不明，未來臺灣私立大學院校退場會朝著減少政府干預、退場與大學評鑒脫鉤，協(xié)助教師安置、高級人力流向產(chǎn)業(yè)，探索退場誘因、引導私校主動退場的方向發(fā)展。

關鍵詞：臺灣；私立大學院校；退場制度

1950年代后，全球經(jīng)濟快速增長使許多國家意識到高等教育對國家發(fā)展的重要性，各國紛紛加大高等教育財政投入、引入市場化機制、減少政府干預，高等教育在世界范圍內(nèi)出現(xiàn)了新的運作模式和發(fā)展趨勢。受新自由主義思潮的影響，1994年，臺灣行政院成立“教育改革審議委員會”，兩年后提交《教育改革總咨議報告書》，建議促進高等教育松綁，包括高等教育容量應繼續(xù)增加、高等教育學府的功能和類型宜多元化、合理分配教育資源，擴大民間投入，逐步放寬學費限制等。[1]此后，臺灣高等教育尤其私立高等教育得到了蓬勃的發(fā)展。1993年至2011年這十年之間，私立大學由8所增至70所，學生數(shù)由130714人增至746244人，增幅分別達775%和470.9%。①由于私立大學數(shù)量的急劇擴張，臺灣高等教育的品質(zhì)與管控受到社會大眾的重視，因此，臺灣教育部引進“退場機制”，自1999年起陸續(xù)提出了一連串的改革計劃以淘汰辦學績效不佳的學校。

一、臺灣私立大學院校引進退場制度的動因

興起于20世紀80年代的新歷史制度主義學派可以為臺灣私立大學院校引進退場制度建立一個很好的解析框架。歷史制度主義通過關注制度，吸收理性制度主義和社會制度主義的優(yōu)點，將理性主義中的“行動者”和社會制度主義倡導的“深層結(jié)構(gòu)”融合起來，建立了一個宏觀結(jié)構(gòu)—中層制度—微觀行動者的解析框架。[2]

（一）深層結(jié)構(gòu)：少子化現(xiàn)象導致新生注冊率低

新歷史制度主義中的深層結(jié)構(gòu)指的是社會結(jié)構(gòu)，主要由政治經(jīng)濟結(jié)構(gòu)與文化心理結(jié)構(gòu)構(gòu)成，是一種非正式制度，對制度生成與變遷起著潛移默化的作用。臺灣最為明顯的社會結(jié)構(gòu)特征是日益嚴重的少子化傾向，受少子化影響，臺灣高等教育已于2009年首次出現(xiàn)負增長的趨勢，2013年“新生注冊率未到達60%的學校合計22所，其中私立大學4所，私立科大及技術學院17所，?？茖W校1所”[3]。2016年，臺灣教育部頒布《高等教育創(chuàng)新轉(zhuǎn)型方案》，對未來高等教育學生數(shù)也進行推估，“明顯降幅出現(xiàn)在109學年（2020年），預測較前一學年減少2.8萬人，累計未來十年間大一新生人數(shù)預估減少8.7萬人，至112學年（2023年）大專院校學士及?？茖W生總數(shù)為82.2萬人，較102學年（2013年）減少31.5萬人”②。而未來幾年臺灣高校招生名額調(diào)控目標如下：112學年（2023年）大學院校學士招生數(shù)為18.2萬人，碩士招生目標為4.6萬人，博士招生目標為4800人，三級學生招生數(shù)合計為23.28萬人。③適齡人口銳減與私立大學數(shù)目急增的矛盾導致臺灣教育部加快了高校退場改革的進程。“部分注冊率不佳的私立大學院校將面臨退場或轉(zhuǎn)型，藉此機會盤整整體高教招生規(guī)劃，未來私立大學招生名額調(diào)降幅度將大于公立大學，以提供民眾負擔得起的大學教育?！雹芤罁?jù)“退場學校輔導”方案以及“大學合作與合并”方案，臺灣教育部希望于2023年私立大學能減少20～40所。

（二）中層制度：大學評鑒加劇部分私校經(jīng)費困難

中層制度指的是由國家各級行政部門頒布的一系列法律、規(guī)章、命令等，需要全體公民依照執(zhí)行的成文規(guī)定，是政策變遷的直接動力。臺灣私立教育相關法律完備，在私立高等教育領域影響較大的是每五年實施一輪的私立大學評鑒制度，包括校務評鑒和系所評鑒。其中，私立大學院校中長程校務發(fā)展計劃評鑒結(jié)果作為私立大學辦學績效的評價標準，并與政府的獎補助金掛鉤，占獎補助經(jīng)費的八分之三。除此以外，教育部對私立大學院校之補助還要包括“基數(shù)”，根據(jù)學校招生規(guī)模大小平均分配，占獎補助經(jīng)費的八分之二，“學校生師條件”占總獎補助經(jīng)費的八分之三。私立大學院校學生繳納多于公立大學院校學生近兩倍余的學雜費，在少子化的沖擊下，新生注冊率降低，學校學費收入銳減，進而影響到“基數(shù)”和“學校生師條件”兩個指標，造成一連串的“多米諾骨牌效應”。以1995年和1996年為例，1995年，教育部對25所私立大學補助總金額為3046483011元，對58所私立技專院校的補助總金額為2861160687元；1996年教育部對26所私立大學補助總金額為4015150715元，對59所私立技專院校補助總金額為3350416049元。[4]由此可見，政府財政補助在私立大學院校辦學經(jīng)費中占有相當一部分比例，私立大學院校中長程校務發(fā)展計劃評鑒結(jié)果對私立大學辦學經(jīng)費影響較大。

系所評鑒的結(jié)果作為招生調(diào)整之依據(jù)，目前教育部委托財團法人高等教育評鑒中心基金會辦理，并規(guī)定評鑒為待觀察者不得擴增招生名額及增設研究所，未通過者下年度學雜費至少調(diào)降百分之一，后年招生名額減少五成，若后年一月再次評鑒仍未通過，大后年須停招。從臺灣私立大學經(jīng)費來源來看，學費收入均占六成以上，政府補助占一成左右?！耙?6學年度（2007年）而言，私立大學院校學雜費收入最多，占65.3%，政府補助最少占11.3%；以101學年度（2012年）來說，私立大學院校學雜費收入65.6%，政府補助11.4%。”[5]“以公立大學學生每一學年學費5萬元、私立大學學生每一學年學費10萬元概估，高等教育產(chǎn)業(yè)112學年度（2023年）將較102學年度（2013年）減少300億元的學費收入。”⑤對私立大學招生人數(shù)的限制成為辦學經(jīng)費銳減的主要原因?？傮w來講，大學評鑒制度與經(jīng)費和招生名額掛鉤的做法加劇了私立大學院校的財政困難，私立大學院校退場已經(jīng)迫在眉睫，再加上臺灣“提升高等教育品質(zhì)”、“大學合并計劃”以及“退場輔導計劃”的推動，私立大學院校退場制度逐步完善并成為未來幾年推行力度較大的主流政策，而如何讓經(jīng)營不善的私立大學院校將退場造成的負面影響降到最低，是當前要解決的難題。endprint

（三）微觀行動者：私立大學院校辦學品質(zhì)下滑

歷史制度主義強調(diào)微觀行動者的理性選擇?！爱斠惶字贫纫?guī)則被確立后，這套規(guī)則就為行動者提供了一套激勵結(jié)構(gòu)，在此激勵結(jié)構(gòu)中，行動者面臨兩種選擇：是遵守現(xiàn)行制度，還是改變現(xiàn)行制度？行動者的取舍取決于哪一種選擇蘊含的預期收益率更高?！盵6]在私立大學退場制度的政策解析框架中，微觀行動者為各私立大學院校，在面臨少子化的社會結(jié)構(gòu)和私立大學各項評鑒制度的時候，通常會采用理性人利益最大化的原則，堅持死撐到底，“因為一旦退場，學校資產(chǎn)將全部充公，董事會什么也拿不回來，所以學校一定能撐則撐，不會積極考慮是不是該退場，也不會有多余資金投入辦學，結(jié)果弄壞了教學品質(zhì)”[7]。有的學校通過降低錄取分數(shù)線的形式吸引生源，在臺灣曾經(jīng)出現(xiàn)了“學生英語單科不足10分卻能進入大學英語專業(yè)學習的例子”[8]。“有的私校為免于倒閉，向私人借貸款應急，產(chǎn)生不少‘債務黑數(shù)；還有學校關閉不賺錢系所，或合并班級成立‘百人超大班，把教學質(zhì)量當兒戲?！盵9]

歷史制度主義的“算計路徑”是眾多微觀行動者之間以及與政府之間相互博弈的結(jié)果，當行動者的行為模式與國家政策有偏離的時候，政府會根據(jù)深層社會結(jié)構(gòu)和國家意志引導行動者重新回歸均衡行為模式。在全球化趨勢下，高等教育品質(zhì)對于提升國家競爭力和加速社會發(fā)展起著舉足輕重的作用，因應全球化的挑戰(zhàn)與臺灣教學質(zhì)量下滑之現(xiàn)狀，迫使臺灣教育部引進大學評鑒以提升教學品質(zhì)?；诮逃Y源的有限性，政府希望資源配置能夠達到效果最優(yōu)，以改變私立大學院校的辦學環(huán)境，因此引進退場制度淘汰辦學績效不濟的私立高校。私立大學退場制度是臺灣政府與行動者之間進行博弈的一種手段。

二、臺灣私立大學院校退場制度的政策演變

（一）起始：私立大學院校退場制度法源基礎的確立

私立大學院校退場的法源基礎可以追溯到《大學法》第4條：大學分為國立、直轄市立、縣（市）立（以下簡稱公立）及私立，國立大學及私立大學之設立、變更或停辦，由教育部依照教育政策，并審查各地實際情形核定或調(diào)整之；直轄市、縣（市）立大學之設立、變更或停辦，由各級政府依序報經(jīng)教育部核定或調(diào)整之；私立大學并應私立學校法之規(guī)定辦理。依此條文可以看出兩點：一是無論公立還是私立大學退場，教育部均有核定和調(diào)整權力，教育部在大學退場中占有主導權；二是私立大學的退場因循私立學校法的規(guī)定。

為了應對“國內(nèi)”私立大學面臨的困境，2008年臺灣政府適時調(diào)整《私立學校法》，將私立大學退場制度引入，增添第7章：合并、改制、停辦、解散及清算，第67至76條詳細規(guī)定了四種退場路徑的退場要求、退場程序以及退場時資金清理辦法。2011年又在原有基礎上修改了第71條：私立學校改辦為其他教育、文化或其他社會福利事業(yè)財團法人的根據(jù)具體情況免稅或征稅。臺灣私立大學退場后續(xù)一系列法律、命令、行政規(guī)定的頒布皆以此上位法為基礎。

（二）發(fā)展：私立大學院校退場制度系列研究報告的發(fā)布

在相關配套政策出臺以前，臺灣立法院教育及文化委員會、行政院以及教育規(guī)劃司、高等教育司等相關部門出臺了一系列報告，如《大學總量發(fā)展規(guī)劃與資源條件標準》、《提升大學競爭力重點發(fā)展計劃》、《2011年大學教育政策白皮書》、《大專院校暨研究所進、退場報告》、《教育部未來四年施政主軸行動方案表》、《高等教育現(xiàn)況檢討及追求卓越之發(fā)展策略專案報告》、《私立高級中等以上學校轉(zhuǎn)型及退場制度方案》、《私立大專院校輔導轉(zhuǎn)型與退場制度報告》等，分別對退場制度的合理性、退場標準、退場程序以及退場后資金清算、教職員工和學生利益保護等進行了探討和論證，并對私立大學退場的數(shù)目、退場時間安排等做出了詳細的預測和規(guī)劃。

（三）完善：私立大學院校退場制度相關配套政策的出臺

私立大學退場的相關配套措施有了充分的論證基礎，臺灣教育部逐步推出一系列的法律、行政規(guī)則、命令等，如2009年1月頒布的《財團法人私立學校申請變更組織作業(yè)方法》規(guī)定了私立學校合并、變更方法；2009年7月頒布的《學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫恤離職資遣條例》，對退場的私立學校教師、職員進行撫恤安置；2011年頒布的《?？埔陨蠈W校及其分校分部專科部高職部設立變更停辦辦法》，其中第30條至47條詳細規(guī)定了私立大學院校停辦/變更的標準、組織和程序等；2013年9月頒布的《教育部輔導私立大專院校改善及停辦實施原則》，提出了注冊率、大學評鑒結(jié)果、董事會違法、拖欠教師薪金等四項退場標準；2014年1月頒布的《財團法人改辦其他教育文化或社會福利事業(yè)作業(yè)原則》對私立大學改辦為其他教育、文化或其他社會福利事業(yè)財團法人的辦法和捐助章程等做了詳細規(guī)定。至此，臺灣私立大學退場制度逐步建立起來，并在實施過程中不斷調(diào)整和完善。

三、臺灣私立大學院校退場制度的實施

（一）啟動：退場組織機構(gòu)的權力和責任

《私立學校法》第4條明確規(guī)定：法人或?qū)W校主管機關為審議學校法人及所設私立學校之設立、改制、合并、停辦、解散及其他重大事項，應遴聘學者專家、社會人士、私立學校教師代表、學校法人代表及有關機關代表十五人至二十五人組成私立學校咨詢會，提供咨詢意見。私立大學院校的退場主要由私立學校咨詢會負責，咨詢會屬于獨立于政府的第三方機構(gòu)，且成員構(gòu)成相對多元化，能夠代表各方的利益。為了保證教師、學校法人等核心利益相關者的權益，實際操作中要求私立學校教師代表以及學校法人代表的人數(shù)不能少于全體委員總數(shù)的五分之二。同時，《私立學校法》第4條的補充條款說明“第一項私立學校咨詢會委員之遴聘、咨詢會之組織及運作辦法，由教育部定之”。由此可見，最終的決定權是在臺灣教育部，這與《大學法》第4條規(guī)定的“國立大學及私立大學之設立、變更或停辦，由教育部依照教育政策，并審查各地實際情形核定或調(diào)整之”是相呼應的。

臺灣教育部2013年9月頒布了《教育部輔導私立大專院校改善及停辦實施原則》，第2條規(guī)定“私立大學有下列情形之一者，命其限期改善，并進行項目輔導”，第3條規(guī)定“前點項目輔導，由本部部長指派督學召集組成項目輔導小組為之”，第6條規(guī)定“經(jīng)命限期改善之學，屆期仍未改善之學校，本部得依本法第五十五條規(guī)定經(jīng)征詢私立高等教育咨詢委員會意見后，視情節(jié)輕重停止部分或全部班級之招生，及部分或全部獎勵、補助”。從以上政策文本可以進一步分析，臺灣教育部在私立大學院校停辦過程中會委派項目輔導小組進行改善，項目輔導小組由教育部長指派，代表臺灣教育部的立場。臺灣教育部對私立大學的退場是有終極決策權的，只是在具體操作過程中將權力讓渡給項目輔導小組。再從項目輔導小組與私立高等教育咨詢委員會的關系來看，咨詢委員會僅是一個征詢機構(gòu)，項目輔導小組在征求私立高等教育咨詢委員會后行使獎懲權。由此，私立大學退場制度形成了一個“教育部—項目輔導小組—私立高等教育咨詢委員會”的金字塔結(jié)構(gòu)，退場權力控制在金字塔的頂端，臺灣私立大學退場制度從某種程度上說屬于“政府主導型”。endprint

（二）執(zhí)行：退場類別與程序

1.合并

臺灣私立大學院校的合并分為學校法人與其他學校法人的合并以及私立學校與其他私立學校之間的合并兩種類型。在合并程序上兩者之間沒有差別，遵循以下程序：學校法人就合并事宜，擬定合并計劃、合并契約，在15日之內(nèi)制作合并之財務報表和財產(chǎn)目錄，征詢私立高等教育咨詢委員會后，檢具會計師查核簽證之資產(chǎn)目錄，報經(jīng)法人主管機關核定后辦理。如債權人對造具的有關合并之財務報表和目錄有異議，在公告后兩個月內(nèi)以書面形式提出異議，已屆債務清償期的學校法人需償清債務，未屆清償期的，需提供擔保。

私校合并時需依法辦理法人變更登記，因合并而移轉(zhuǎn)之不動產(chǎn)、應登記之動產(chǎn)以及各項擔保物權之變更登記時，免繳規(guī)稅、印花稅以及契稅；因合并轉(zhuǎn)移之有價證券，免征證券交易稅；轉(zhuǎn)移的貨物和勞務也不在營業(yè)稅的納稅范圍。學校法人所有之土地因合并而轉(zhuǎn)移時，土地增值稅經(jīng)申報核定后可以記存，由承受土地之學校法人與該土地再轉(zhuǎn)移時一并繳納。

2.改制

私立學校擬改制為其他類型學校時，學校法人要制定改制計劃書，征詢私立高等教育咨詢委員會后報經(jīng)學校主管機構(gòu)審核。私立大學院校改制規(guī)則見于臺灣教育部2014年1月頒布的《教育部許可學校財團法人改辦其他教育文化或社會福利事業(yè)作業(yè)原則》，申請改辦其他教育、文化或社會福利事業(yè)，應向教育部提交改辦計劃書、董事會改辦決議、最新一期會計師查核報告、財務報表以及財產(chǎn)清冊等文件，并提供變更單位主管機關證明文件。變更為社會公益單位以后，印花稅、契稅、土地稅、證券稅等均依上述合并之私立高校標準執(zhí)行。

3.停辦

學校遭遇重大困難不能繼續(xù)辦理，或經(jīng)教育部項目輔導小組勒令處置改善而屆期未處置改善或處置改善無效果的私立大學院校，其學校法人應報經(jīng)學校主管機關核定后停辦。學校法人未申請停辦的，學校主管機構(gòu)在必要時征詢私立高等教育咨詢委員會意見后命其停辦。

法人主管機構(gòu)斟酌捐助人的意思，征得變更后的事業(yè)主管機關同意以及征詢私立高等教育咨詢委員會意見后許可變更，變更的程序以及所享受的稅收、土地優(yōu)惠等參照前文合并之私立高校標準執(zhí)行。

4.解散

私立大學院校解散主要有以下兩種類型：一是學校主動報經(jīng)法人主管機構(gòu)核定后解散，二是法人主管機關經(jīng)征詢私立高等教育咨詢委員會后命其解散。第一種類型有以下四個誘因：一是私立大學院校依照《私立學校法》第70條規(guī)定停辦的，停辦期限屆滿時仍未恢復辦理或未能整頓改善的；二是符合捐助章程之解散事由；三是將學校財產(chǎn)捐贈政府或其他學校法人；四是依規(guī)定進行合并而解散。第二種類型包括三個誘因：一是有前文所列四種誘因而未依規(guī)定報法人主管機構(gòu)核定解散的；二是未報經(jīng)核準擅自停辦所設立的私立學校或停止招生；三是命令私立學校停辦而未停辦的。

解散主要遵循以下程序：首先，學校法人于解散、清算開始前首先要付清所欠教職員薪金、資遣費；然后，以全體董事為清算人開始清算，清算人要在法人主管機構(gòu)解散通知到達15日之內(nèi)向法院提交法人解散登記，法院有權清算全部或一部分不愿或不能就任的清算人，但必須征詢私立高等教育咨詢委員會意見；第三，清算人就任30日內(nèi)將就任日期報地方法院，清算完結(jié)時，清算人在15日之內(nèi)造具清算期內(nèi)財務報表遞交監(jiān)察人審查并提交董事會，董事會承認后15日內(nèi)報地方法院。

（三） 善后：利益相關者權益保護

1.維護學生受教權

現(xiàn)有學生的安置：原學校應發(fā)給在校學生證明書轉(zhuǎn)學他校，必要時由臺灣教育部分發(fā)至其他學校，承接的學校要接受原來所在學校的學分抵免、學校課程盤點和專題制作等，教育部負責維護學生的生活照顧等，包括弱勢助學、轉(zhuǎn)校后交通車及住宿協(xié)助、身障生安置、學費差額以及發(fā)放工讀津貼等。已畢業(yè)學生的安置：若私立學校停辦后不再恢復，將由接受停辦學校轉(zhuǎn)學學生最多的學校負責承接學生學籍資料。

2.保障教職員權益

教師的安置主要有四條渠道：一是保障教職員之退休及資遣權益，依《學校法人及其所屬私立學校教職員退休撫恤離職條例》第15條第2項規(guī)定辦理退休發(fā)放退休金，未符合退休條件的，依據(jù)此法第22條和23條發(fā)放資遣金；二是保障教職員之公保養(yǎng)老給付請領權益，依《公教人員保險法》交付公保費15年且年滿55歲以上人員退休、資遣時發(fā)放養(yǎng)老金；三是建立大專教師人才網(wǎng)，提供教師咨詢信息，臺灣教育部2014年4月建立全國大專教師人才網(wǎng)，為資遣教師搭建工作平臺；四是在私立大學院校退場時要優(yōu)先處理教職員工權益保障問題，要求大學院校在提交停辦計劃時，按照《教育部輔導私立大專院校改善與停辦實施原則》提交資遣方案，停辦學校要求合并或轉(zhuǎn)制的，在學校法人對教職員工離退處理形成成效以后，再評估是否同意改辦或合并。

行政人員的安置主要有兩條途徑：一是對于停辦的學校，應依據(jù)《就業(yè)服務法》第33條第1項，于員工離開之前10日將員工個人信息列冊通報當?shù)刂鞴軝C關及公立就業(yè)服務機構(gòu)；二是對于合并和轉(zhuǎn)制學校，要優(yōu)先處理行政員工的權益問題，列冊追蹤員工就業(yè)安置情形上報教育主管部門。

3.促進校產(chǎn)之活化再利用

校產(chǎn)的活化再利用主要依據(jù)《教育部促進學校財團法人辦理不動產(chǎn)活化實施原則》第49條和71條以及《私立學校法》第49條和74條辦理。資產(chǎn)處理有兩種途徑：一是停辦學校剩余資產(chǎn)的處理上，政府基于公共性和非營利性的原則，限制歸屬對象，無其他用途或歸屬時，歸地方自治團體所有。如捐助給其他教育、文化、社會福利事業(yè)單位；有的歸屬地方政府，如臺灣長庚大學、濟慈大學、靜宜大學在捐助章程中明確說明 “學校清算后剩余財產(chǎn)歸學校所在地政府所有”[10]。二是轉(zhuǎn)制的學校要及時做土地性質(zhì)變更，變更時依據(jù)《都市計劃法》和《非都市土地使用管制規(guī)則及非都市土地變更編定執(zhí)行要點》執(zhí)行。

四、臺灣私立大學院校退場制度的反思與展望endprint

（一）反思

1.私立大學院校退場標準爭議較大

2016年9月28日臺灣教育部頒布修正后的《教育部輔導私立大專院校改善及停辦實施原則》第2條規(guī)定：全校學生數(shù)未達三千人且最近二年新生注冊率未達百分之六十、最近一次技專評鑒未通過或大學校務評鑒三分之二以上項目未通過或系所評鑒三分之二系未通過、學校積欠教職員薪金累計達三個月以上或未經(jīng)協(xié)議任意減薪、以及其他學校董事會違法行為（第四到七款列出具體的違法行為）這幾項條件作為啟動退場機制的標準。這幾項標準受到教育界和廣大學者的批評?！暗谝活惏褜W生低于三千人納入，會把小型學校污名化，小型學校若有足夠的財務支持，辦學精致而有競爭力，應予以鼓勵，而不是把他消減”[11]，“光看數(shù)字手法太過粗糙，而且只用簡單的數(shù)據(jù)來評判學校的好壞是絕對不對的”[12]。第三項和第四項立法本意無需置疑，但缺乏可操作性，“從近10年教育部主管私立學校主要違法情形看來，學校財團法人的董事會實際上將其身份當成營利性公司法人的董事一般，造成我們所見到的各種私校經(jīng)營的弊端，實際上就是私校創(chuàng)辦者或董事進出利潤的通道”[13]。“幾十年來不肖私校董事會對校長就行五鬼搬運不計其數(shù)，主管機關束手無策，社會各界如何相信這一次錢放在董事會不會被污走？”[14]

2.私立大學院校退場制度安排動力不足

臺灣教育部給予私立大學院校退場以緩沖，建立了預警機制—項目輔導—強制退場三個環(huán)節(jié)，并在退場過程中設置了合并、轉(zhuǎn)制、停辦與解散四條路徑，在合并與轉(zhuǎn)制以及輔導改善走不通的情況下才會選擇停辦或解散。但從實際操作來看，私立大學之間的合并機會并不高?！坝捎谒搅⒋髮W在董事會成員背景互異下，單靠目前法條授予各學校法人進行合作計劃，困難度頗高，只能朝向停辦、解散兩方面進行”[15]，再加上缺乏退場誘因，停辦和解散后學校資產(chǎn)歸地方自治團體或地方政府所有，董事會拿不到任何資金。因此，“大家仍在觀望每一年的發(fā)展，看看誰先會被退場……哪個學?；蛳邓韧＾k，其他學校就有利，大家很難坐在一起仔細商討退場細節(jié)問題”[16]。長此以往，退場制度究竟是否能提升私立大學品質(zhì)還值得深思。

3.臺灣政府在私立大學退場中的定位不明晰

私立大學退場過程中政府干預較多，無論退場權力機構(gòu)的設置和相關退場條件標準等均由臺灣教育部確定，私立高等教育咨詢委員會在私立學校退場中影響較大，但在法律效力上只有建議的性質(zhì)，易造成法律上對臺灣教育部并無約束力的結(jié)果。這種情況引起了諸多私校的不滿，“多數(shù)大學認為招不到學生不是因為學校不好或不努力，而是教育部設限太多”[17]，“在這種不自由的環(huán)境下要自宮退場，學校如何心服”[18]。也有學者認為，“不宜用公布注冊率的外力方式加速學校倒閉”[19]?！罢鲗汀钡乃搅⒋髮W院校退場模式的另一個弊端在于政府介入時機不到位，有學者批評“系所評鑒要到三分之二未通過才要輔導，這類學校已爛的無可救藥，對學生受教權怎么交待”[20]。2014年屏東高鳳數(shù)位內(nèi)容學院和永達技術學院退場的案例操作也因“教育部介入處理時間太晚，使得學校情形惡化”[21]，“政府在學校積欠教職員薪水八個月后才介入，導致學校欠教職員工薪水達一億元之多”[22]。

（二）展望

1.減少政府干預，退場與大學評鑒脫鉤

從政府與高等教育機構(gòu)的關系來看，世界各國的轉(zhuǎn)變方向是從“政府控制模式”轉(zhuǎn)向“政府監(jiān)督模式”，再進一步發(fā)展到“市場競爭模式”，但遺憾的是“臺灣教育部將大學評鑒與退場結(jié)合，讓評鑒成為政府控制下的政策工具，以強勢介入代替市場機能，這是違背世界發(fā)展趨勢的”[23]。大學評鑒也扭曲了“認可制”的初衷，“與退場制度掛鉤，迫使許多學校把評鑒當成第一件事”[24]。當下臺灣教育部正在重新檢討退場政策與總量規(guī)定，高等教育永續(xù)發(fā)展委員會也在討論相關措施，高教司負責人不止一次表明“希望能朝評鑒與退場脫鉤的方向規(guī)劃”[25]，更有學者直言“‘評鑒與退場掛鉤政策必須被評鑒才不會讓政策失去焦點產(chǎn)生價值偏離”[26]。由此可見，評鑒與退場脫鉤未來會成為臺灣教育部改革的主流觀點，即使不能進行激進改革，也會在評鑒標準設置上以及后設評鑒上逐步完善相關政策。

2.協(xié)助教師安置，高級人力流向產(chǎn)業(yè)

臺灣教育部“吳思華部長預計未來將有一萬名大學教師離開學校，而要安排高級人才進入產(chǎn)業(yè)市場，這確實有可行之處”[27]。教育部于2014年開始提出一連串退場轉(zhuǎn)型政策方案。2016年頒布的《高等教育創(chuàng)新轉(zhuǎn)型方案》明確提出“高階人才躍升計劃”，并設置兩條渠道轉(zhuǎn)介私立大學教師。一是建立高階人才媒合轉(zhuǎn)介平臺，專責辦理高階人才轉(zhuǎn)介服務作業(yè)。二是針對不同類型之高等教育人才，建議可能媒合之模式和管道，并進行轉(zhuǎn)介服務與后續(xù)輔導。將高級人力移動至產(chǎn)業(yè)界是一個很好的理想，但一方面學校教授不見得想要進入產(chǎn)業(yè)，另一方面即便教師有意愿，也要看其能力符不符合產(chǎn)業(yè)之需要，而這之間需要媒合，值得教育部投入。再者，人文社會領域并沒有可以直接對應的產(chǎn)業(yè)，文史哲的老師們屆時該往哪里去，也不能單從產(chǎn)業(yè)的角度考慮。[28]“臺灣教育部正設法與經(jīng)濟部、科技部等其他部會合作，從社會需求面創(chuàng)造各種可能，促成整個高階人力分布的重新調(diào)整?！盵29]“高階人才躍升計劃”僅僅表明了未來改革的走向，在具體操作中還會遇到各種問題，加快相關配套措施的出臺和調(diào)整是未來努力的方向。

3.探索退場誘因，引導私校主動退場

私立大學的合并，由于學校本是財團法人的性質(zhì)，公益性的特征需要透過有效的誘因，董事為學校法人合并與否之決策者和執(zhí)行者，合并時將面臨職務所有權的喪失或是捐資資產(chǎn)的轉(zhuǎn)移，使其意愿降低。[30]再加上目前退場后剩余財產(chǎn)的處理“依捐助章程規(guī)定和捐資，并無誘因退場機制，愿意主動提出退場學校并不多”[31]。最近臺灣教育部和相關部會研商私校退場機制，內(nèi)政部原則同意讓校地變更為商業(yè)用地，校地增值處分后，董事會領回六到八成，回饋二至四成給政府。[32]這個構(gòu)想一經(jīng)報道，群情嘩然，紛紛批判此方案涉及利益輸送，“內(nèi)政部回應這只是初步構(gòu)想，希望集思廣益，參考外部意見，不讓增值的錢交到校董私人口袋”[33]。最終內(nèi)政部與民眾意見沒有達成統(tǒng)一，但這僅僅是臺灣教育部對私立學校退場誘因探索的開始，未來將會加大研究力度逐步完善相關政策法規(guī)。endprint

注釋：

①數(shù)據(jù)來源：臺灣教育部全球資訊網(wǎng)，http：//www.edu.tw/。

②③④⑤臺灣教育部.高等教育創(chuàng)新轉(zhuǎn)型方案[R].臺灣教育部全球資訊網(wǎng)，http：//www.edu.tw/。

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（責任編輯陳志萍）endprint