賈華淇+李小環(huán)

[摘 要]隨著經(jīng)濟(jì)與城鎮(zhèn)化發(fā)展加速，人們對城市軌道交通的需求量越來越大。解決如何建設(shè)和最有效地利用這類公共設(shè)施的問題迫在眉睫。對于地鐵、公交這類公共物品，我國多年來一直是采取政府全部包辦的形式進(jìn)行建設(shè)。然而，巨額的投資會大大加劇地方政府財政負(fù)擔(dān)，可能導(dǎo)致其他建設(shè)項目的推延滯后，究其根本，還是由于投融資模式的單一。PPP（PublicPrivatePartnership）模式即公私合營模式，就是一種解決政府大包大攬出資問題的方案，這種嶄新的投融資模式在20世紀(jì)90年代在西方風(fēng)靡，并廣泛應(yīng)用于公共基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。文章采用比較研究、案例研究等方法，對PPP城市軌道交通模式進(jìn)行探討和研究，其中，選用北京地鐵4號線的融資模式為案例研究對象，從其運(yùn)行方式、與杭州地鐵1號線的比較、盈利模式、難點等方面進(jìn)行總結(jié)比較，得出可行性意見，并希望能在以后的實施中被采納和利用。

[關(guān)鍵詞]北京地鐵4號線；PPP模式；應(yīng)用及改善

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2017.32.072

1 前 言

1.1 研究背景和意義

1.1.1 研究背景

隨著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，我國城市化進(jìn)程越來越快，隨之帶來的問題也日漸增多，政府和學(xué)界不得不把眼光更多地投入在節(jié)省能源廉價利民的公共設(shè)施中。其中城市軌道交通就是很大的一個模塊，如果能將其善加利用，不僅能創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)效益，更能有效地減少和防治污染。

目前已擁有的軌道交通如地鐵等，已無法滿足人們?nèi)找嬖鲩L的生活需求，也正因如此，越來越多的城市開始投入大筆資金到軌道建設(shè)中來，對這種非營利項目的建設(shè)，在方便居民的同時，卻也給政府帶來了極大的財政壓力。

PPP（PublicPrivatePartnership）模式即公私合營模式，就是一種較好的解決方案，這個方法的特殊處在于允許企業(yè)參與投融資，與政府共同分擔(dān)風(fēng)險，享受利益，這也是PPP模式成功的關(guān)鍵。

1.1.2 現(xiàn)實意義

現(xiàn)有公共設(shè)施建設(shè)中，由于融資渠道少，社會資產(chǎn)無處注入，政府無法順利向監(jiān)督者轉(zhuǎn)變，導(dǎo)致民間投資不足的現(xiàn)象大量存在。PPP模式是一種渠道，能夠促進(jìn)軌道建設(shè)，但目前并不成熟。為了減輕政府財政壓力，推動政府角色轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)小政府理念，拓寬民間資本投資渠道，作為民營資本的出資方應(yīng)具有先進(jìn)的管理理念，這樣也可以使以4號線為代表的公共性項目建設(shè)水平有所提升。但我國目前PPP模式尚屬起步階段，理論層次缺乏完善的框架，本文力圖對此進(jìn)行探究并具有一定的借鑒意義。

1.1.3 理論意義

隨著城鎮(zhèn)化建設(shè)，共享經(jīng)濟(jì)模式下，城市軌道交通政策改革，PPP模式的應(yīng)用至關(guān)重要。自2014年底國務(wù)院，財政部等相關(guān)部門紛紛出臺文件，下發(fā)30余個PPP試點項目，如財政部于2014年就首先下發(fā)了《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》。在我國城市軌道建設(shè)中引入民間資本，因此對地鐵4號線PPP模式的應(yīng)用研究有非常重要的現(xiàn)實意義和理論意義。

1.2 研究對象和方法

1.2.1 研究對象

北京地鐵四號線PPP模式的應(yīng)用

1.2.2 研究方法

文獻(xiàn)資料法，案例分析法，經(jīng)驗總結(jié)法，比較分析法。

文獻(xiàn)資料法：在中國知網(wǎng)上搜集以PPP模式和軌道交通為關(guān)鍵詞的文章，時間范圍2007—2017年，通過檢索，共有百余篇相關(guān)文獻(xiàn)，在逐篇手工篩選的基礎(chǔ)上，找到了與本文主題相關(guān)的文獻(xiàn)30余篇，參考其中6篇，這些文獻(xiàn)資料為本文提供重要參考，其中一些是本文觀點的直接佐證材料。

案例分析法：通過對北京地鐵4號線中民營資本參與運(yùn)營的實際情況進(jìn)行案例分析，將其運(yùn)營中經(jīng)驗和存在的問題進(jìn)行總結(jié)，為我國民營資本參與城市軌道交通建設(shè)提供參考依據(jù)。

比較分析法：通過對北京地鐵4號線、杭州地鐵1號線、深圳地鐵4號線運(yùn)營模式管理狀況進(jìn)行對比，發(fā)現(xiàn)問題。

經(jīng)驗總結(jié)法：研究和總結(jié)后提出建議。

2 城市軌道交通的PPP模式的理論分析

2.1 PPP模式的定義

PPP模式的英文為PublicPrivatePartnership，中文全稱為公私合營模式。各國不同組織對PPP的定義持有不同意見，但從國際組織對PPP模式的見解來講，將其分有廣義狹義之分。本文把bot，BT，tot均歸為PPP。

2.2 城市軌道PPP模式的基本理論

政治經(jīng)濟(jì)學(xué)的基本理論包括公共產(chǎn)品理論，是正確處理政府與市場關(guān)系、政府職能轉(zhuǎn)變、構(gòu)建公共財政收支、公共服務(wù)市場化的基礎(chǔ)理論。其中將私人與公共產(chǎn)品進(jìn)行劃分，社會產(chǎn)品的基礎(chǔ)就是私人產(chǎn)品，為的是滿足自己的私利；社會產(chǎn)品的核心為公共產(chǎn)品，為的是服務(wù)大眾。城市軌道交通就屬于這類范疇當(dāng)中的準(zhǔn)公共產(chǎn)品。

2.2.1 引入PPP模式的理論前提

北京地鐵4號線為準(zhǔn)公共產(chǎn)品，薩米爾森的著作《公共支出的純粹理論》中，將公共產(chǎn)品定義為所有人共同享有的集體消費(fèi)，從其提供者來看，為提供更有效的配置，理論上4號線應(yīng)由政府包辦，但因為導(dǎo)致財政負(fù)擔(dān)大大加大，政府也繼續(xù)進(jìn)行職能轉(zhuǎn)變，從管理型向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變，所以引入民間資本勢在必行。

2.2.2 具有獲利的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)

經(jīng)濟(jì)學(xué)中按項目屬性將項目分為3類，分別是純經(jīng)營性項目，準(zhǔn)經(jīng)營性項目，非經(jīng)營性項目。而屬于準(zhǔn)經(jīng)營項目的地鐵，輕軌等，投資主體則為政府財政資金與社會投資，城市軌道交通有一定的資金流入，如票價、物業(yè)等收費(fèi)機(jī)制，但價格卻受政策和其本身具有公益性的特點而無法彌補(bǔ)成本支出，在這種經(jīng)營模式下，就具有實行PPP模式的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2.2.3 政府和企業(yè)利益共享，風(fēng)險共擔(dān)

PPP模式成功的關(guān)鍵就是政府和企業(yè)利益共享，風(fēng)險共擔(dān)。傳統(tǒng)政府投資模式中政府須承擔(dān)所有風(fēng)險。而PPP模式為政府和企業(yè)通力合作創(chuàng)造機(jī)會，社會與政府共同構(gòu)建以資本為媒介的合作伙伴關(guān)系，可以對風(fēng)險進(jìn)行更加有效的判斷，使風(fēng)險概率降到最低，讓投資損失降到最低。endprint

3 北京地鐵4號線PPP融資模式的案例分析

3.1 案例介紹

通過比對我國實行PPP模式的項目，例如杭州地鐵1號線、5號線一期工程，深圳地鐵5號線，北京地鐵4號線。本文選取最具有代表性的北京地鐵4號線進(jìn)行研究，目的在于分析其運(yùn)作模式，出資狀況和盈利狀況。

3.1.1 項目概況

為實施4號線的PPP模式北京政府投資成立了“京投公司”，項目由政府發(fā)起后，經(jīng)歷了準(zhǔn)備階段、采購階段、實施階段和移交階段，項目建設(shè)期5年，運(yùn)行期30年。在北京市交通委特許協(xié)議的監(jiān)督下，京投公司與北京京港地鐵有限公司簽訂部分資產(chǎn)租貿(mào)協(xié)議。其中風(fēng)險由香港地鐵，京投公司，首創(chuàng)集團(tuán)共同承擔(dān)，京投公司出資約占資金的2%。

3.1.2 出資模式

出資模式為政府和公司共同投資，投資主要金額分配到A，B兩部分，A部分負(fù)責(zé)土建，隧道工程。B為機(jī)電、車輛等設(shè)備部分。A部分占比較重為107億元，占總投資比重的70%；而B部分投資額相對較少，約為46億元。資金由三家公司香港地鐵有限公司，北京首都創(chuàng)業(yè)集團(tuán)有限公司，京投公司以49∶49∶2的比例進(jìn)行投資。

3.1.3 實施流程

在確定中標(biāo)單位后，進(jìn)入實施階段。政府和特許經(jīng)營公司共同組成利益共同體，一同開展PPP模式項目的具體工作。其中，又分為項目建設(shè)和項目運(yùn)營。項目建設(shè)的品質(zhì)能直接影響到后期結(jié)果的走向，所以需要工作者的嚴(yán)格把關(guān)，要絕對達(dá)到建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、安全要求，按原有計劃進(jìn)行建設(shè)。最后，還應(yīng)對承建商所完成的項目進(jìn)行驗修，需符合各項合同要求。項目運(yùn)營須在特許經(jīng)營期內(nèi)，而政府需要提供水、電等交通運(yùn)營的必要條件，若政府額外要求增加投資額，還應(yīng)對投資商進(jìn)行相應(yīng)價格補(bǔ)貼。而特許經(jīng)銷商則需受各路監(jiān)督，不得出現(xiàn)違約現(xiàn)象，若出現(xiàn)，則需承擔(dān)相應(yīng)后果和責(zé)任。

3.1.4 協(xié)議簽訂

由北京市政府授權(quán)北京市交通委員會簽署《特許經(jīng)營協(xié)議》，此協(xié)議為整個項目的核心。

3.2 北京地鐵4號線融資模式經(jīng)驗分析

北京市地鐵4號線，作為第一個大陸與香港合作經(jīng)營的應(yīng)用PPP模式的項目，取得了“開門紅”。減少了政府壓力，增加了私有企業(yè)的參與度，讓市場更富有活力，同時培養(yǎng)了我國此領(lǐng)域的新型人才，為以后項目的實施鋪路，做好墊腳石、引路燈。

3.2.1 客流預(yù)測機(jī)制與風(fēng)險

風(fēng)險主要來源為投融資風(fēng)險，項目勘察設(shè)計風(fēng)險，協(xié)調(diào)風(fēng)險采購風(fēng)險，項目施工風(fēng)險。北京地鐵4號線中PPP項目公司的2%的股份由政府所有，同杭州地鐵1號線一樣，政府和社會資本方共同承擔(dān)。至于客流量的預(yù)測，由于其受多方面如城市規(guī)模、票價水平等多方面影響，很難進(jìn)行科學(xué)準(zhǔn)確的預(yù)測，北京地鐵4號線的運(yùn)營采取了浮動的客流機(jī)制，并在《特許經(jīng)營協(xié)議》中規(guī)定了有關(guān)客流量與補(bǔ)貼的詳細(xì)規(guī)定。

3.2.2 盈利模式分析

北京地鐵4號線的收入來源主要包括站內(nèi)商業(yè)經(jīng)營收入和票價收入，其中票價收入為其主要營運(yùn)收入。由于北京地鐵人流量大，所以4號線的票價收入非?？捎^。同時政府還出臺了票價補(bǔ)給的有關(guān)規(guī)定，保障社會資本方的基本收益。4號線的具體票價，也是在經(jīng)過合理計算的基礎(chǔ)上設(shè)定的，具體來說，是先由政府制定一個實際的票價，并在測量客流量、期望報酬率的基礎(chǔ)上進(jìn)行調(diào)整，并綜合考慮北京市CPI指數(shù)，力求達(dá)到社會效益和經(jīng)濟(jì)效益的平衡。

4 城市軌道困境與解決辦法

4.1 來自多層面的困境

4.1.1 政府層面

來自政府層面的壓力主要有現(xiàn)行法律法規(guī)不完善和項目審批時間過長。以法律法規(guī)為例，我國在PPP項目特許權(quán)經(jīng)營方面的規(guī)定不統(tǒng)一，財政部、發(fā)改委各執(zhí)一詞，也給PPP項目的落地帶來不少困境；同時我國關(guān)于PPP項目的立法不完善，很多細(xì)節(jié)問題較為籠統(tǒng)，容易造成市場混亂，無法可依。同時PPP項目的審批時間太長，以地鐵4號線為例，整個談判和審批過程時間長達(dá)一年，民間資本的進(jìn)入緩慢。

4.1.2 市場層面

市場監(jiān)管機(jī)制欠缺，相關(guān)機(jī)構(gòu)監(jiān)管力度不夠強(qiáng)。由于缺乏監(jiān)管經(jīng)驗，部分政府監(jiān)管機(jī)構(gòu)職責(zé)不清、角色錯位，使項目的質(zhì)量低下，灰色利益鏈現(xiàn)象時有存在，同時由于政府兜底，很多民營企業(yè)并不能盡其所能，造成不少“爛尾工程”。

4.1.3 具體項目層面

目前在實踐層面存在收益不穩(wěn)定，盈利模式單一等問題。以北京地鐵4號線為例，其主要盈利來源僅為廣告和票價，需要政府補(bǔ)助，這與減少財政輸出的初衷相違背。將北京地鐵4號線與杭州地鐵和深圳地鐵的盈利模式對比，不難發(fā)現(xiàn)北京地鐵的盈利模式單一，深、杭地鐵通過物業(yè)模式、商業(yè)租金模式來盈利。

4.2 解決方法

4.2.1 政府層面

在司法立法方面，要完善立法，通過國家統(tǒng)一立法和單項立法相結(jié)合的方式，并針對細(xì)節(jié)進(jìn)行規(guī)范。真正明確各方的權(quán)利義務(wù)和風(fēng)險。同時要簡化審批的流程和手續(xù)，防止腐敗，實現(xiàn)政府的角色轉(zhuǎn)變。

4.2.2 市場層面

完善管理監(jiān)管機(jī)制，可以考慮引入專業(yè)的第三方監(jiān)管機(jī)構(gòu)和項目服務(wù)平臺。利用第三方的獨(dú)立性、服務(wù)平臺的透明性共同營造良好的項目氛圍。

4.2.3 具體項目層面

增強(qiáng)風(fēng)險監(jiān)控機(jī)制，拓寬項目收益來源。比如參考杭州地鐵、深圳地鐵的盈利模式，引入物業(yè)和沿線土地的開發(fā)，同時可以考慮延長合作項目的特許經(jīng)營期，給企業(yè)和民間資本成長的充分時間。

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