王賓

摘 要 開展環(huán)境監(jiān)察稽查工作是當(dāng)前環(huán)保工作形勢與任務(wù)的需要，是維護(hù)環(huán)境執(zhí)法剛性、規(guī)范執(zhí)法行為的有效途徑，也是環(huán)境監(jiān)管體系的最后一道屏障?；閷ΡO(jiān)察工作起到規(guī)范和促進(jìn)作用，通過稽查可以及時糾正下級環(huán)保部門環(huán)境監(jiān)察人員執(zhí)法過程中存在的不合法、不規(guī)范、不到位的問題，彌補環(huán)境監(jiān)察工作中存在的漏洞，規(guī)范執(zhí)法行為、提高執(zhí)法水平。筆者基于基層環(huán)境監(jiān)察稽查工作實際，分析當(dāng)前環(huán)境監(jiān)察稽查工作面臨的形勢與存在的問題，探索切實有效的稽查新模式，提出通過聚焦主業(yè)、創(chuàng)新方式、帶好隊伍，進(jìn)而充分發(fā)揮稽查職能，有效推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察稽查工作。

關(guān)鍵詞 監(jiān)察稽查 環(huán)境執(zhí)法 建章立制 規(guī)范 監(jiān)督

目前，環(huán)境監(jiān)察稽查在環(huán)境保護(hù)工作中的重要地位未能得到充分體現(xiàn)、稽查模式尚不成熟，并且實施不到位、稽查內(nèi)部運行機制不夠完善、稽查人員的綜合素質(zhì)亟待提高、稽查方式手段單一、威懾力不強等諸多問題，制約著我國環(huán)境監(jiān)察稽查體系的發(fā)展，上述問題極大地影響了環(huán)境監(jiān)察稽查工作的有序開展。嚴(yán)峻的形勢要求我們強化環(huán)境監(jiān)察稽查工作，改進(jìn)稽查的方式方法，加大執(zhí)法力度，積極探討稽查新模式，有效推動蚌埠市環(huán)境監(jiān)察稽查工作勢在必行。

一、強化環(huán)境監(jiān)察稽查工作的必要性

（一）環(huán)境問題突出，環(huán)保形勢嚴(yán)峻

隨著城市化和工業(yè)化進(jìn)程的不斷加快，我國的環(huán)境保護(hù)形勢越來越嚴(yán)峻，環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的矛盾越來越尖銳，環(huán)境問題對社會和諧的負(fù)面影響越來越突出，已成為經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的制約因素，我國的環(huán)境管理也面臨著前所未有的挑戰(zhàn)。

（二）執(zhí)法不嚴(yán)、監(jiān)督不力的現(xiàn)象依然存在

部分環(huán)保部門甚至充當(dāng)企業(yè)保護(hù)傘，違規(guī)審批或草率審批以及重審批、輕監(jiān)管等問題長期存在，特別是一線執(zhí)法缺乏有效的監(jiān)督機制和相應(yīng)的責(zé)任追究制度。有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)、違法不究的現(xiàn)象時有發(fā)生，部分地區(qū)仍存在行政不作為的現(xiàn)象。

全國環(huán)保系統(tǒng)被追究責(zé)任的案件比例呈逐年上升趨勢，根據(jù)駐部紀(jì)檢監(jiān)察局調(diào)查統(tǒng)計，2012～2016年，全國環(huán)保系統(tǒng)先后有2000余人因違紀(jì)違法分別受到黨紀(jì)、政紀(jì)或法律處理。

（三）執(zhí)法不規(guī)范現(xiàn)象較為突出

環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法不規(guī)范主要體現(xiàn)在現(xiàn)場檢查、調(diào)查取證、執(zhí)法文書制作和法律適用等幾個方面。大力推進(jìn)環(huán)境執(zhí)法規(guī)范化、精細(xì)化、效能化、智能化的管理，勢在必行。

二、現(xiàn)行蚌埠市環(huán)境監(jiān)察稽查工作中存在的主要問題

在當(dāng)前嚴(yán)峻的環(huán)保形勢下，基層環(huán)境監(jiān)察稽查工作中存在的問題也日益突出，對推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察稽查工作形成了無形的掣肘。以蚌埠市為例，雖然近年來環(huán)境監(jiān)察稽查工作取得了一定的成績，但同時也暴露出不少問題，依然不容忽視。

（一）基礎(chǔ)薄弱，成效不顯

2010～2011年，蚌埠市開展環(huán)境監(jiān)察稽查工作試點；2012～2014年，環(huán)境監(jiān)察專項稽查工作在全國全面展開。由于稽查工作起步較晚，可供借鑒的經(jīng)驗不多，稽查人員對稽查工作理解程度參差不齊，且缺乏專業(yè)素質(zhì)較高的稽查隊伍，環(huán)境監(jiān)察稽查工作成效不顯。

（二）壓力巨大，形式單一

處于環(huán)境執(zhí)法第一線的環(huán)境監(jiān)察隊伍面臨著空前的監(jiān)管壓力。特別是新修訂《環(huán)境保護(hù)法》明確的9種情形將予以追責(zé)，加重了行政監(jiān)管部門的責(zé)任，這也正是考驗環(huán)境監(jiān)察隊伍執(zhí)行力的時刻。新修訂的《環(huán)境保護(hù)監(jiān)管職責(zé)和行政責(zé)任追究暫行規(guī)定》（意見征求稿）對做出了違法不當(dāng)行政行為或未履行法定職責(zé)的工作人員也將進(jìn)一步加大責(zé)任追究力度。但目前稽查程序尚顯生硬，雖然有詳細(xì)的評分標(biāo)準(zhǔn)，但稽查人員在實際工作中難以準(zhǔn)確把握尺度，造成評分偏差，影響了公平性，并且方式和手段單一，稽查工作實行起來尚勢單力薄。

（三）偏于任務(wù)導(dǎo)向，稽查威懾力不強

目前，稽查偏向于以任務(wù)為導(dǎo)向，導(dǎo)致只片面注重完成工作目標(biāo)，稽查中發(fā)現(xiàn)了很多問題，各單位基本上能做到積極整改，但是稽查結(jié)果的運用反饋機制還不完善，還存在為稽查而稽查，不重視增強稽查威懾力的情況。

三、探索環(huán)境監(jiān)察稽查新模式

做好環(huán)境監(jiān)察稽查工作，要與日新月異的環(huán)保新形勢、新要求相適應(yīng)，必須保持“逆水行舟，不進(jìn)則退”的緊迫感，堅持不懈地推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察稽查，增強環(huán)境監(jiān)管能力。

（一）部門聯(lián)動，形成合力

在過去專項稽查執(zhí)法的基礎(chǔ)上，變稽查科室單一執(zhí)法為由稽查科室和各業(yè)務(wù)監(jiān)察大隊之間相互配合、多管齊下、多措并舉、攻堅克難，各自負(fù)責(zé)職能范圍內(nèi)的案件查處，明確責(zé)任到人。通過內(nèi)部聯(lián)動形成執(zhí)法合力的新型執(zhí)法方式，有助于加強部門溝通，廣泛聽取業(yè)務(wù)部門的意見，在稽查過程中遇到政策、法規(guī)等疑難問題，及時提請有關(guān)業(yè)務(wù)科室研究，掌握執(zhí)法依據(jù)，避免出現(xiàn)違規(guī)、違法操作?；楹螅皶r將檢查中發(fā)現(xiàn)的薄弱環(huán)節(jié)、存在的問題以及稽查意見反饋給有關(guān)部門，提高稽查質(zhì)量和效率。

（二）突出重點，現(xiàn)場指導(dǎo)

采取現(xiàn)場隨機抽查企業(yè)的方式，以“工業(yè)污染源現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察”和“環(huán)境行政處罰案件現(xiàn)場調(diào)查取證”兩項核心業(yè)務(wù)為重點，對環(huán)境監(jiān)察人員執(zhí)法行為監(jiān)察能力和水平的稽查，有助于稽查人員了解稽查對象所在區(qū)域污染源（尤其是重點污染源）污染防治設(shè)施、污染物排放、排污費征收、建設(shè)項目監(jiān)管、突出的環(huán)境問題等企業(yè)情況，了解被稽查單位和有關(guān)環(huán)境監(jiān)察人員實際的現(xiàn)場執(zhí)法水平，并且也能通過稽查發(fā)現(xiàn)企業(yè)存在的環(huán)境違法行為，實現(xiàn)執(zhí)法和稽查的相互促進(jìn)，改變了事后稽查、現(xiàn)場驗證的單一工作方式，從源頭發(fā)現(xiàn)問題、在現(xiàn)場解決問題，將事后稽查變?yōu)楝F(xiàn)場同步稽查，也可以促進(jìn)市、區(qū)兩級環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法人員的工作交流，加強了市級對區(qū)級的業(yè)務(wù)指導(dǎo)，發(fā)揮環(huán)境監(jiān)察稽查“以查促管”的作用。

（三）創(chuàng)新形式、交叉稽查

以“工業(yè)污染源現(xiàn)場環(huán)境監(jiān)察”和“環(huán)境行政處罰案件現(xiàn)場調(diào)查取證”兩項核心業(yè)務(wù)為重點，對重點企業(yè)重視現(xiàn)場驗證環(huán)節(jié)。隨著環(huán)境監(jiān)察稽查工作內(nèi)容的增加，稽查工作的數(shù)量和難度也相應(yīng)加大。為提高稽查效率，可采取傳統(tǒng)的“上級—下級”稽查與區(qū)（縣）交叉稽查相結(jié)合的方式。從區(qū)（縣）、市環(huán)保局抽調(diào)精英人員組成兩個稽查小組，互相監(jiān)督，互相學(xué)習(xí)，交叉稽查。開展交叉稽查可使各區(qū)（縣）、市局工作人員加深對稽查工作的理解和認(rèn)識，熟悉日常監(jiān)察工作要求及應(yīng)當(dāng)遵守的制度和需要注意的細(xì)節(jié)，起到事半功倍的效果。endprint

（四）督促落實、建章立制

以建立權(quán)責(zé)明確、規(guī)范高效的環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督體系為目標(biāo)，積極探索和建立事前預(yù)防、事中監(jiān)督、事后糾正的稽查工作模式，全面構(gòu)建宏觀、微觀相結(jié)合的稽查制度體系、專兼結(jié)合的稽查組織體系及縱橫結(jié)合的稽查反饋體系，包括發(fā)布《稽查反饋意見》，要求被稽查單位切實加強整改，也包括向上級反饋稽查中存在的需要上級解決的問題。同時，將稽查發(fā)現(xiàn)的問題及時反饋給業(yè)務(wù)執(zhí)法大隊，及時調(diào)整或制定工作規(guī)范，以點帶面、深入剖析和及時糾正環(huán)境監(jiān)察工作中存在的問題，規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為，提高環(huán)境執(zhí)法水平，推動全市環(huán)境執(zhí)法工作向規(guī)范化、精細(xì)化轉(zhuǎn)變。

（五）強化監(jiān)督、信息公開

一是把環(huán)境監(jiān)察專項稽查工作與日常監(jiān)察工作結(jié)合起來，在環(huán)境執(zhí)法過程中，注重關(guān)鍵崗位權(quán)力運行的監(jiān)督制約，將涉及權(quán)力運行的關(guān)鍵部門、崗位、環(huán)節(jié)，以及與群眾利益密切相關(guān)的信息列入政府信息主動公開范圍，自覺接受社會和群眾的監(jiān)督，確保權(quán)力規(guī)范運行。二是加快建立規(guī)范統(tǒng)一、功能完善的稽查信息系統(tǒng)，可以為稽查人員提供政策法規(guī)查詢、稽查案例剖析、稽查技能培訓(xùn)等多方面的資訊服務(wù)，還可采用分類管理，將現(xiàn)場執(zhí)法中常見的環(huán)境違法行為分門別類，形成菜單式選項，統(tǒng)一固化為移動執(zhí)法平臺中的格式化模塊。同時，建立環(huán)境監(jiān)察稽查處理信息網(wǎng)上傳遞制度，確?；榻Y(jié)果，保證稽查工作的科學(xué)、規(guī)范、高效開展。

四、推進(jìn)環(huán)境監(jiān)察稽查工作的建議

（一）夯實基礎(chǔ)，加強培訓(xùn)

各級環(huán)保部門建立業(yè)務(wù)素質(zhì)高、執(zhí)行能力強的專業(yè)化稽查隊伍，由省級環(huán)境監(jiān)察機構(gòu)統(tǒng)一進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)，制定更加詳盡具體的稽查機構(gòu)規(guī)范化建設(shè)指南，構(gòu)建全省環(huán)境監(jiān)察稽查標(biāo)準(zhǔn)化的工作機制和體系。把環(huán)境監(jiān)察稽查工作納入各級環(huán)境監(jiān)察業(yè)務(wù)培訓(xùn)中，采取實戰(zhàn)式案例教學(xué)、分組討論等形式，定期組織開展工作交流和技能培訓(xùn)，提高環(huán)境稽查人員的專業(yè)素質(zhì)。

（二）拓展內(nèi)容，主次分明

環(huán)境監(jiān)察稽查不局限于“工業(yè)污染源現(xiàn)場監(jiān)察”和“環(huán)境行政處罰調(diào)查取證”的稽查，還可包括環(huán)境信訪工作稽查，如核實被稽查單位信訪答復(fù)、復(fù)查意見書是否規(guī)范，信訪信息是否全部錄入信訪管理信息系統(tǒng)，積案化解、污染矛盾糾紛排查化解和領(lǐng)導(dǎo)包案工作是否落實到位，領(lǐng)導(dǎo)干部接訪、下訪工作開展情況，重點信訪案件的辦理情況是否落實到位等。除此之外，還可對“建設(shè)項目環(huán)境監(jiān)察、危險廢物規(guī)范化管理工作、排污費征收、掛牌督辦案件落實情況”等采取單項單獨稽查。

（三）突出重點，全域稽查

每年確定2～4個區(qū)（縣）作為重點環(huán)境監(jiān)察稽查對象，同時抓好其他區(qū)（縣）稽查工作，既突出重點又覆蓋全局。將環(huán)境監(jiān)察稽查工作作為規(guī)范環(huán)境執(zhí)法行為、監(jiān)督指導(dǎo)基層環(huán)保部門、促進(jìn)環(huán)境監(jiān)察改革的有力抓手，推動環(huán)境執(zhí)法工作向規(guī)范化、精細(xì)化轉(zhuǎn)變。

（四）督促整改，鞏固成效

認(rèn)真梳理稽查工作中發(fā)現(xiàn)的問題，下發(fā)《環(huán)境監(jiān)察稽查意見書》，督促被稽查單位深入剖析、認(rèn)真整改。并對整改落實情況進(jìn)行督查，針對共性問題重點研究，出臺相應(yīng)的管理制度，完善專項稽查工作程序和工作辦法，逐步建立起規(guī)范化的環(huán)境監(jiān)察稽查工作模式，鞏固稽查工作成效。

（五）納入考核，防微杜漸

督促稽查存在問題的單位和人員落實整改意見，進(jìn)一步規(guī)范執(zhí)法主體、執(zhí)法程序、執(zhí)法行為，及時糾正和教育環(huán)境監(jiān)察人員現(xiàn)場執(zhí)法工作中存在的問題，防微杜漸，同時也能保護(hù)環(huán)境監(jiān)察人員免受行政或刑事責(zé)任追究。

五、結(jié)語

環(huán)境監(jiān)察稽查是環(huán)保部門對環(huán)境監(jiān)察工作進(jìn)行自我監(jiān)督的創(chuàng)新性制度設(shè)計，要想使環(huán)境監(jiān)察稽查充分有效地發(fā)揮規(guī)范環(huán)境監(jiān)察執(zhí)法的效用，就不能簡單流于形式、走過場，必須摒棄個人利益和人情觀念，公正執(zhí)法，保證稽查工作的客觀公正，確?；槌晒玫秸_、有效運用。要建立環(huán)境監(jiān)察稽查情況內(nèi)部通報制度，對環(huán)境監(jiān)察工作成績突出的給予表彰激勵，對好的做法和經(jīng)驗不遺余力地進(jìn)行宣傳推廣；對稽查發(fā)現(xiàn)問題嚴(yán)重、應(yīng)當(dāng)給予相應(yīng)處理的，要不徇私情，嚴(yán)格依法依規(guī)辦理，以持續(xù)地鼓勵先進(jìn)、糾正不足的方式，不斷推動環(huán)境稽查工作的深入和環(huán)境監(jiān)察工作的規(guī)范。

（作者單位為蚌埠市環(huán)境監(jiān)察支隊）

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