辛洋

摘 要 在河北雄安新區(qū)公租房建設(shè)中推廣PPP模式，是鼓勵(lì)民營(yíng)資本參與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、緩解政府財(cái)政壓力、提高項(xiàng)目建設(shè)管理技術(shù)、提高公共資源配置效率的重要舉措。國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議在關(guān)于雄安新區(qū)的八項(xiàng)決議中明確表示，雄安沒有商品房，全部都是公租房。基于公租房建設(shè)PPP模式所具有的諸多優(yōu)勢(shì)，本文簡(jiǎn)要梳理了公租房采用PPP模式建設(shè)的基本框架設(shè)計(jì)與運(yùn)作流程，同時(shí)提出PPP模式在雄安新區(qū)公租房建設(shè)項(xiàng)目中的運(yùn)行保障措施，以期為河北雄安新區(qū)公租房建設(shè)這一國(guó)家大計(jì)建言獻(xiàn)策。

關(guān)鍵詞 雄安新區(qū) 公租房建設(shè) PPP模式

一、河北雄安新區(qū)建設(shè)對(duì)公租房的需求現(xiàn)狀

2017年4月1日，中共中央、國(guó)務(wù)院明確提出設(shè)立河北雄安新區(qū)，涉及河北省雄縣、容城、安新三縣及周邊部分區(qū)域，其主要目的是疏解北京非首都功能集中承載地。根據(jù)統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，雄縣、安新、容城三縣總?cè)丝谝?guī)模為93萬(wàn)余人，與專家推測(cè)的新區(qū)未來(lái)疏解容納的500萬(wàn)人口規(guī)模尚存在巨大的差距。由此可見，雄安新區(qū)目前的住房存量顯然無(wú)法滿足未來(lái)的百萬(wàn)級(jí)人口容量，雄安新區(qū)還需要建設(shè)大量的新住房。根據(jù)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議關(guān)于雄安新區(qū)的八項(xiàng)決議明確的指導(dǎo)思想，雄安將建設(shè)公租房，嚴(yán)禁炒房現(xiàn)象的發(fā)生。從政府高層的規(guī)劃角度看，公租房建設(shè)在雄安新區(qū)工作人員的住房方面將發(fā)揮重要的基礎(chǔ)保障性作用，因此雄安新區(qū)對(duì)公租房的需求量非常大。

二、雄安新區(qū)公租房建設(shè)引入PPP模式的必要性與可行性

（一）拓寬資金來(lái)源渠道，減輕政府財(cái)政負(fù)擔(dān)

僅依靠政府的財(cái)政支持難以滿足雄安新區(qū)的建設(shè)發(fā)展規(guī)劃，將會(huì)給政府帶來(lái)巨大的資金壓力，PPP公私合作建設(shè)模式則為公租房的建設(shè)提供了新的思路，能夠有效彌補(bǔ)政府建設(shè)資金的短缺，緩解政府的財(cái)政壓力。根據(jù)規(guī)劃要求，雄安新區(qū)以特定區(qū)域?yàn)橄刃袇^(qū)，先期開發(fā)面積約為100平方公里，中期開發(fā)面積約200平方公里，后期發(fā)展面積約為2000平方公里。如此廣闊的開發(fā)區(qū)域無(wú)疑需要政府巨額的資金投入與支持，如果全部由政府出資建設(shè)，將占用政府大量的資金，從而影響到政府在其他基礎(chǔ)設(shè)施方面的投資，而PPP融資模式可以有效減少政府在公租房方面的財(cái)政投入，減輕巨額財(cái)政壓力。

（二）提高項(xiàng)目建設(shè)管理技術(shù)，降低項(xiàng)目總成本

資本都是逐利的，運(yùn)用PPP模式，政府與私人部門合作，正好能夠有效彌補(bǔ)政府在資金、技術(shù)、管理等方面的不足，充分發(fā)揮私人部門在PPP項(xiàng)目建設(shè)、運(yùn)營(yíng)等方面的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，有效提高公租房建設(shè)的技術(shù)質(zhì)量、縮短公租房建設(shè)的施工周期，提高公租房建設(shè)的效率與質(zhì)量。政府的責(zé)任主要在于監(jiān)督與管理，參與到其不擅長(zhǎng)的建設(shè)施工領(lǐng)域則很可能產(chǎn)生一些負(fù)面影響。采用PPP公私合營(yíng)的方式建設(shè)雄安新區(qū)公租房，有利于發(fā)揮參與建設(shè)各主體的獨(dú)特優(yōu)勢(shì)，在各種資源消耗最少的情況下為社會(huì)公眾提供最優(yōu)質(zhì)的服務(wù)，有效降低項(xiàng)目的總成本。

（三）充足的民間資本為PPP項(xiàng)目的實(shí)施提供了有利條件

根據(jù)2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公告的資料數(shù)據(jù)，我國(guó)城鄉(xiāng)居民的人民幣儲(chǔ)蓄存款余額呈現(xiàn)出持續(xù)穩(wěn)步增長(zhǎng)的趨勢(shì)，2016年年末全部金融機(jī)構(gòu)本外幣各項(xiàng)存款余額為1555247億元，其中企業(yè)存款余額達(dá)530895億元，同比上年增長(zhǎng)了16.6%；人民幣儲(chǔ)蓄存款余額達(dá)597751億元，比上年增長(zhǎng)了9.5%（見圖1）。隨著經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)步發(fā)展，居民存款余額的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)揭示了我國(guó)民間資本潛藏著巨大的投資潛力，已經(jīng)積聚了足夠的實(shí)力用于發(fā)展建設(shè)，若政府能引導(dǎo)該部分資金參與到我國(guó)雄安新區(qū)公租房的PPP模式建設(shè)中來(lái)，可有效助力雄安新區(qū)的公租房建設(shè)。

三、PPP模式在雄安新區(qū)公租房建設(shè)中的運(yùn)作模式

（一）合作框架設(shè)計(jì)

PPP模式的實(shí)質(zhì)是一種公私合營(yíng)關(guān)系，其運(yùn)作原理為：首先設(shè)立雄安新區(qū)公租房PPP統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，對(duì)該項(xiàng)目的重要事項(xiàng)進(jìn)行總體規(guī)劃，其中包括為公租房建設(shè)劃撥專用土地、補(bǔ)貼一部分政策資金、提供一些基礎(chǔ)性的輔助資源等，并派出專門的政府部門組織PPP項(xiàng)目招投標(biāo)活動(dòng)，與中標(biāo)的私人部門簽訂公租房PPP協(xié)議。公私雙方聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等專業(yè)咨詢中介機(jī)構(gòu)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)、政策等問題進(jìn)行明確，并組建雄安新區(qū)公租房PPP項(xiàng)目公司。該公司負(fù)責(zé)PPP項(xiàng)目的融資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，并與金融機(jī)構(gòu)、保險(xiǎn)公司、建筑公司、監(jiān)管公司、運(yùn)營(yíng)公司、物管公司等不同的合作單位簽訂合同等文件，待運(yùn)營(yíng)期滿后將項(xiàng)目的產(chǎn)權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)移交給政府。

（二）基本運(yùn)作流程

1.項(xiàng)目決策階段。首先成立雄安新區(qū)建設(shè)國(guó)家層面PPP統(tǒng)籌機(jī)構(gòu)，結(jié)合國(guó)家對(duì)雄安新區(qū)的發(fā)展定位與整體規(guī)劃以及新區(qū)目前對(duì)房屋的實(shí)際需求狀況，調(diào)研有關(guān)雄安新區(qū)居民住房建設(shè)的重要事項(xiàng)。若調(diào)研實(shí)際結(jié)果符合PPP模式建設(shè)方式，則需進(jìn)行公租房建設(shè)PPP項(xiàng)目立項(xiàng)。由政府劃撥適宜施工建設(shè)的土地，提供部分政策資金與相關(guān)基礎(chǔ)性服務(wù)，并授權(quán)政府相關(guān)部門根據(jù)國(guó)家法律法規(guī)、雄安新區(qū)公租房建設(shè)的實(shí)際問題擬定公租房建設(shè)PPP模式招投標(biāo)文件。政府通過(guò)公開招標(biāo)的方式，選擇信譽(yù)良好的私人部門作為合作伙伴，就公私雙方的權(quán)利、義務(wù)、風(fēng)險(xiǎn)的合理分擔(dān)與分配等重要事項(xiàng)進(jìn)行談判。在會(huì)計(jì)師事務(wù)所、律師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)的參與下明確雙方的法律責(zé)任，正式確定公私合作關(guān)系。

2.項(xiàng)目實(shí)施階段。政府部門與私人機(jī)構(gòu)共同發(fā)起設(shè)立雄安新區(qū)公租房建設(shè)PPP項(xiàng)目公司，該公司作為特許權(quán)人，負(fù)責(zé)落實(shí)PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程的融資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)、移交等每一個(gè)環(huán)節(jié)，并承擔(dān)公私雙方簽訂合同所規(guī)定的所有權(quán)利與義務(wù)，確保項(xiàng)目按時(shí)、保質(zhì)保量竣工。在融資階段，私人部門需向銀行提供擁有強(qiáng)大的資金實(shí)力的證明文件，政府提供相應(yīng)的利好性政策予以扶持，為PPP項(xiàng)目公司從銀行取得穩(wěn)定的長(zhǎng)期低息優(yōu)惠貸款起到保障性作用。在項(xiàng)目建設(shè)階段，PPP項(xiàng)目公司公開組織招投標(biāo)活動(dòng)，根據(jù)新區(qū)公租房建設(shè)的實(shí)際需求標(biāo)準(zhǔn)選擇最合適的建筑公司、運(yùn)營(yíng)公司與監(jiān)管公司等，并分別與之簽訂合同文件，明確合作雙方的權(quán)利與義務(wù)。在項(xiàng)目實(shí)施的整個(gè)過(guò)程中都有保險(xiǎn)公司對(duì)不同階段的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行承保。endprint

3.項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)階段。待公租房建設(shè)項(xiàng)目完工，符合合同預(yù)定標(biāo)準(zhǔn)后，進(jìn)入運(yùn)營(yíng)階段。政府根據(jù)公租房的管理規(guī)定將其租給符合條件的租戶，并按照公平、公正、公開的原則，保障公租房切實(shí)分配給符合條件的需求者，并按照規(guī)定為其辦理相關(guān)的租住手續(xù)，提供相應(yīng)的服務(wù)。項(xiàng)目公司與中標(biāo)的物業(yè)管理公司合作，物管公司負(fù)責(zé)公租房運(yùn)營(yíng)階段的住房配套管理服務(wù)，并向租戶收取一定的物業(yè)管理費(fèi)。租戶按照合同規(guī)定按期將租金與物業(yè)管理費(fèi)交給PPP項(xiàng)目公司，項(xiàng)目公司首先將回籠的部分資金交付金融機(jī)構(gòu)，用于分期償還長(zhǎng)期貸款，剩下的部分資金按照合同規(guī)定的條款作為私人投資者的收益。在合同規(guī)定的特許經(jīng)營(yíng)期限內(nèi)，一切運(yùn)營(yíng)工作都由PPP項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)管理，履行相應(yīng)的義務(wù)。

4.項(xiàng)目移交階段。租房PPP項(xiàng)目特許經(jīng)營(yíng)期限屆滿后，按照合同約定，若租戶對(duì)相關(guān)物業(yè)服務(wù)等配套措施都很滿意，且私人部門也回籠了投資的建設(shè)資金，按時(shí)向金融機(jī)構(gòu)償還了所欠貸款，私人部門便可依照公私雙方的約定，將公租房的所有權(quán)、物業(yè)管理服務(wù)的管理權(quán)等移交給政府。待實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目移交后，PPP項(xiàng)目公司完成歷史使命隨之解散，政府接手公租房，繼續(xù)行使其服務(wù)的職能，為租戶提供配套的物業(yè)管理服務(wù)，并收取相應(yīng)的租金、物業(yè)費(fèi)等，全權(quán)負(fù)責(zé)公租房的后續(xù)管理。

四、PPP模式在雄安新區(qū)公租房項(xiàng)目中的運(yùn)行保障

（一）推進(jìn)公租房建設(shè)PPP項(xiàng)目政策制度建設(shè)，完善相關(guān)法律法規(guī)

完善法律法規(guī)是公租房PPP項(xiàng)目得以規(guī)范化、常態(tài)化運(yùn)作的基礎(chǔ)保障，目前我國(guó)在公租房PPP項(xiàng)目建設(shè)領(lǐng)域尚未進(jìn)行專門的立法，僅有國(guó)務(wù)院、財(cái)政部、中國(guó)人民銀行、國(guó)家稅務(wù)總局等部門頒布的《通知》等政策性指導(dǎo)文件，在一定程度上對(duì)我國(guó)公租房PPP項(xiàng)目建設(shè)的發(fā)展起到了鼓勵(lì)與指導(dǎo)作用，但缺乏具體的規(guī)范性法律條文。因此，國(guó)家機(jī)關(guān)有必要在法律層面出臺(tái)專門針對(duì)公租房PPP項(xiàng)目建設(shè)的具體法律，規(guī)范公私雙方的權(quán)利與義務(wù)，明確具體問題的責(zé)任歸屬，為私人投資者樹立制度自信，保護(hù)其與公共部門在項(xiàng)目合作上的地位平等，促進(jìn)公租房建設(shè)PPP項(xiàng)目的持續(xù)、穩(wěn)定、健康發(fā)展。

（二）深化金融體系改革，進(jìn)一步完善我國(guó)資本市場(chǎng)

完善的資本市場(chǎng)有利于吸引私人資本參與到公租房的建設(shè)中，有利于為資本市場(chǎng)參與者創(chuàng)造低風(fēng)險(xiǎn)、穩(wěn)收益的投資模式。由于我國(guó)金融體系不夠健全，金融機(jī)構(gòu)的收益主要來(lái)自向企業(yè)發(fā)放貸款取得的利息收益以及中間業(yè)務(wù)的收入，從證券市場(chǎng)取得的收益占比較少，且我國(guó)金融機(jī)構(gòu)缺乏金融創(chuàng)新，與國(guó)外銀行相比存在著巨大的差距。因此，銀行等金融機(jī)構(gòu)的綜合資金成本很高。而公租房PPP建設(shè)項(xiàng)目具有參與主體多、時(shí)間跨度長(zhǎng)、項(xiàng)目復(fù)雜等特點(diǎn)，這對(duì)我國(guó)目前尚待健全的金融環(huán)境提出了不小的挑戰(zhàn)，亟須建立完善、有效的金融支持系統(tǒng)。

（三）建立多層次、立體完善的監(jiān)督機(jī)制

監(jiān)督機(jī)制有利于公私雙方按照合同規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)履行各自的權(quán)利與義務(wù)。雄安新區(qū)公租房建設(shè)過(guò)程中，可以采用多層次的立體監(jiān)督機(jī)制，首先私人部門可以設(shè)立內(nèi)部監(jiān)督機(jī)構(gòu)，對(duì)工程項(xiàng)目的實(shí)施情況首先進(jìn)行自評(píng)，對(duì)建設(shè)過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問題及時(shí)改正。其次，政府部門應(yīng)成立公租房建設(shè)監(jiān)督小組，采用分階段、定期與不定期檢查等方式對(duì)工程建設(shè)進(jìn)行監(jiān)督。再次，由公私合作成立的公租房PPP項(xiàng)目公司通過(guò)招投標(biāo)方式確定的監(jiān)管公司進(jìn)行監(jiān)督。這種三層立體監(jiān)督機(jī)制從不同側(cè)面對(duì)公租房PPP項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督，更加全面、客觀，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的漏洞，有效降低項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。

（作者單位為河北師范大學(xué)商學(xué)院）

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