■ 鄒婕羽 張 凌 焦海峰

城市屋頂面規(guī)劃建設(shè)探究

■ 鄒婕羽 張 凌 焦海峰

城市屋頂面不僅具有體現(xiàn)城市個(gè)性，凸顯城市特色的功能，還能夠優(yōu)化城市生態(tài)，提高空間利用效率，為市民提供多樣化的活動(dòng)空間。在當(dāng)前城市發(fā)展步入存量更新與品質(zhì)提升的階段，屋頂面作為一個(gè)重大的潛在資源，在很多發(fā)達(dá)國(guó)家和城市已被高度重視和利用。但國(guó)內(nèi)對(duì)屋頂面的規(guī)劃利用及相關(guān)政策尚處于摸索階段。本文以寧波主城區(qū)為例，通過分析評(píng)估主城范圍內(nèi)的屋頂面利用情況，總結(jié)其在開發(fā)建設(shè)中的問題，并提出相應(yīng)的分區(qū)和分類管控思路與制度設(shè)計(jì)建議。

一、當(dāng)前城市屋頂面利用的普遍問題及復(fù)雜性

（一）當(dāng)前城市屋頂面利用的主要問題

由于屋頂面的開發(fā)利用涉及上位規(guī)劃、建筑性質(zhì)、自身荷載、產(chǎn)權(quán)方式等多因素的影響，具有高度的復(fù)雜性，因此，國(guó)內(nèi)城市尚未開始大范圍的屋頂面開發(fā)利用。以寧波主城區(qū)為例，依托相應(yīng)的建筑普查資料，并借助GIS軟件進(jìn)行量化計(jì)算。寧波主城區(qū)范圍內(nèi)共有屋頂面4518萬(wàn)平方米?，F(xiàn)已利用的屋頂面面積約69萬(wàn)平方米，占比1.5%，尚有98.5%（共計(jì)4449萬(wàn)平方米）的建筑屋頂面未得到充分利用。如果將高度24米以下，面積100平方米以上的公共建筑屋頂面，包括商業(yè)辦公、文化活動(dòng)、教育醫(yī)療、體育休閑等建筑的屋頂面均能作為可優(yōu)先更新的屋頂面，則可利用的屋頂面可達(dá)到800萬(wàn)平方米以上，空間潛力巨大。

（二）城市屋頂面低效利用的根本原因

與城市綠地、水系等獨(dú)立系統(tǒng)要素不同，城市屋頂面由于其在建筑結(jié)構(gòu)及管理權(quán)限上的從屬性特點(diǎn)，屋頂面的改造和利用往往從屬于某些特定的項(xiàng)目，缺乏整體性與系統(tǒng)性的設(shè)計(jì)與管理。從根本上看，導(dǎo)致長(zhǎng)期以來城市建設(shè)中屋頂面未得到積極利用的原因可歸結(jié)為缺乏意識(shí)和相應(yīng)的制度設(shè)計(jì)。首先，屋頂面利用尚未形成集體意識(shí)，在建筑設(shè)計(jì)、審批和建設(shè)的過程中，政府管理部門和開發(fā)者及其他利益相關(guān)者均對(duì)屋頂面利用缺乏意識(shí)。屋頂面通常被用作存放設(shè)備，或大面積空置，景觀上缺乏處理，導(dǎo)致大量的空間浪費(fèi)。其次，屋頂面利用缺乏相應(yīng)的制度支撐。多樣化的屋頂利用方式未能得到政策制度上的支持。

圖1 寧波主城區(qū)現(xiàn)有屋頂面利用情況評(píng)估

二、城市屋頂面整體規(guī)劃引導(dǎo)的技術(shù)與路徑探索

基于上述分析，為促進(jìn)城市屋頂面的景觀改善與積極利用的總體目標(biāo)，規(guī)劃應(yīng)發(fā)揮統(tǒng)籌引領(lǐng)作用，盡快制定相應(yīng)的導(dǎo)則，將屋頂面分為橫向分區(qū)與縱向分類引導(dǎo)相結(jié)合，嵌入和補(bǔ)充至現(xiàn)有的規(guī)劃體系。

（一）城市屋頂面規(guī)劃的橫向分區(qū)管控

首先，將城市的空間結(jié)構(gòu)作為橫向分區(qū)引導(dǎo)的基礎(chǔ)?；诔鞘锌臻g結(jié)構(gòu)以及城市和各片區(qū)的中心、主要的發(fā)展軸線等，可以判斷城市未來存量更新和增量拓展的區(qū)域分布。其次，結(jié)合總體城市設(shè)計(jì)劃定城市屋頂面建設(shè)的重點(diǎn)區(qū)域，以作為未來政府決策實(shí)施改造或新建管控的重點(diǎn)區(qū)域。研究認(rèn)為可以從景觀風(fēng)貌和空間利用兩個(gè)維度出發(fā)，形成六大重點(diǎn)管控區(qū)域：一是結(jié)合寧波三江片的城市景觀結(jié)構(gòu)劃定相應(yīng)的重點(diǎn)管控區(qū)域，如三江與塘河沿線、大型公園和廣場(chǎng)等公共空間節(jié)點(diǎn)周邊；二是結(jié)合城市重要的觀景點(diǎn)劃定的城市觀景區(qū)；三是高架沿線可視范圍；四是將機(jī)場(chǎng)周邊區(qū)域；五是利用可行性較高的區(qū)域，以城市中心和各片區(qū)中心為主，以集中公共建筑和商業(yè)辦公建筑為主；六是歷史街區(qū)及其周邊區(qū)域，其屋頂面的改造利用需要以保護(hù)和延續(xù)歷史信息為前提，受到一定限制。最后，疊合根據(jù)六個(gè)不同方面因素劃定的重點(diǎn)管控區(qū)，進(jìn)行分級(jí)，提出相關(guān)的改造或新建引導(dǎo)內(nèi)容。

圖2 寧波主城區(qū)屋頂面重點(diǎn)管控區(qū)分布圖

（二）城市屋頂面規(guī)劃的縱向分類引導(dǎo)

基于城市屋頂面的從屬性，每類屋頂面的特征具有相似性，利用方式選擇和相應(yīng)的規(guī)劃應(yīng)對(duì)策略也具有共通之處，因此，通過縱向分類引導(dǎo)可以很大程度上彌補(bǔ)橫向分區(qū)上無法確定每類屋頂面利用方式的不足。規(guī)劃主要考慮住宅、公共建筑、商業(yè)辦公建筑、工業(yè)建筑、市政類建筑等五大類型，從技術(shù)和制度兩個(gè)角度出發(fā)，并按照提出問題、分析問題和解決問題的路徑予以指引。

1．住宅建筑

雖然從目前的相關(guān)政策和規(guī)范來看，住宅屋頂面利用必要性不強(qiáng)，但借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家與城市推進(jìn)住宅屋頂綠化的經(jīng)驗(yàn)，有效利用住宅屋頂面可以產(chǎn)生較高的生態(tài)效益，應(yīng)予以鼓勵(lì)。當(dāng)前對(duì)于存量住宅建筑而言，普遍存在屋頂承載能力弱、雨季滲漏水、臟亂差現(xiàn)象明顯的問題。改造過程中在技術(shù)層面要以滲漏維修、設(shè)置架空磚等易操作的技術(shù)手段為主，積極嘗試實(shí)施簡(jiǎn)單屋頂綠化，以平改坡為輔。政策層面需要?jiǎng)?chuàng)建一整套完善的管理辦法，包括對(duì)設(shè)計(jì)、施工、監(jiān)理、材料等進(jìn)行招投標(biāo)管理制度，以及工程技術(shù)規(guī)程；保證資金來源，成立專項(xiàng)改造資金等。對(duì)于增量住宅建筑而言，其屋頂面利用目前存在的最大限制是制度因素，而非技術(shù)或經(jīng)濟(jì)因素。如果放開政策限制，轉(zhuǎn)而形成鼓勵(lì)機(jī)制，住宅屋頂面的有效利用完全可以實(shí)現(xiàn)。

2．行政辦公、文化設(shè)施等公共建筑

公共建筑是展示城市形象的重要節(jié)點(diǎn)；公共建筑產(chǎn)權(quán)歸政府，易于實(shí)施操作。從國(guó)內(nèi)相關(guān)城市開展的屋頂綠化改造活動(dòng)來看，公共建筑屋頂面是其中改造的首選對(duì)象和主體構(gòu)成，具有極強(qiáng)的必要性和可行性。公共建筑屋頂面改造利用普遍運(yùn)用兩大技術(shù)手段，一是屋頂綠化改造；二是改為活動(dòng)場(chǎng)地，如體育場(chǎng)。其中，屋頂綠化改造具有普適性，但需解決承重和防水兩大技術(shù)問題，荷載能力較強(qiáng)的屋頂可允許上人活動(dòng)。改為活動(dòng)場(chǎng)地則多運(yùn)用于學(xué)校建筑或文化建筑等。對(duì)于新建的公共建筑可以預(yù)先考慮屋頂利用的多樣化方式，不受現(xiàn)狀建筑荷載能力的限制，鼓勵(lì)可上人活動(dòng)的屋頂綠化，或其他更多的利用方式，會(huì)使得建筑設(shè)計(jì)更加契合生態(tài)文明理念。對(duì)此，政府應(yīng)多出臺(tái)鼓勵(lì)政策，通過放寬屋頂綠化折算配套綠地面積條件和提高折算比例的方式來實(shí)現(xiàn)鼓勵(lì)公共建筑屋頂面利用的目的。其他鼓勵(lì)政策還有直接現(xiàn)金補(bǔ)貼、減少稅收等。遠(yuǎn)期可以進(jìn)一步將新建公共建筑屋頂面的利用納入規(guī)劃強(qiáng)制性要求。

3．商業(yè)辦公建筑

商業(yè)辦公建筑的屋頂面利用方向首先可考慮由商業(yè)性質(zhì)引發(fā)的盈利性改造利用，如屋頂休閑活動(dòng)、屋頂酒吧餐廳等，鼓勵(lì)與屋頂綠化相結(jié)合，兼顧生態(tài)效益。其次為偏公益性改造利用，其方式與行政、文化類公共設(shè)施屋頂面利用發(fā)展類同。技術(shù)上實(shí)現(xiàn)新建商業(yè)辦公建筑屋頂面的積極利用完全可行，設(shè)計(jì)中預(yù)先考慮相關(guān)技術(shù)要求，并與建筑功能本身密切結(jié)合。制度層面上，因?yàn)槭袌?chǎng)力量是推動(dòng)商業(yè)辦公建筑屋頂面利用的主要?jiǎng)恿?，政府管理部門應(yīng)加以積極引導(dǎo)。對(duì)于低多層，面積超過1000平方米，且周邊聚集高層建筑的裙房建筑或大型商業(yè)建筑，其屋頂面利用必須納入強(qiáng)制性要求范圍。具體的利用方式可以結(jié)合市場(chǎng)需求進(jìn)行選擇，管理部門在方案審批和建設(shè)過程中予以監(jiān)督審核。

4．工業(yè)建筑

當(dāng)前工業(yè)建筑普遍存在藍(lán)色屋頂現(xiàn)象，對(duì)城市風(fēng)貌產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響，因而需要整治。而對(duì)于混凝土結(jié)構(gòu)且面積較大的平屋頂建筑，目前普遍缺乏有效利用。技術(shù)層面可以通過粉刷（噴涂）、覆蓋太陽(yáng)能板，或通過簡(jiǎn)單屋頂綠化、屋頂農(nóng)業(yè)兩種改造手段實(shí)現(xiàn)工業(yè)建筑屋頂面的積極利用。政策層面政府可出臺(tái)相關(guān)的鼓勵(lì)政策，如直接資金獎(jiǎng)勵(lì)、減少稅收或市政使用費(fèi)用等加以引導(dǎo)。

5．市政建筑

城市中市政設(shè)施隨處可見，但常常缺乏景觀處理，應(yīng)對(duì)于現(xiàn)狀市政設(shè)施通過涂鴉、綠化遮擋等手段進(jìn)行處理。對(duì)于新建則要求預(yù)先考慮，主要通過屋頂綠化或立體綠化的方式，消除設(shè)施本身產(chǎn)生的異味，并盡可能導(dǎo)入活動(dòng)，形成公共活動(dòng)場(chǎng)所，營(yíng)造氛圍。如上海靜安區(qū)固體廢棄物流轉(zhuǎn)中心的建設(shè)便是一個(gè)很好的案例。

（三）現(xiàn)有規(guī)劃編制體系的嵌入與補(bǔ)充

1．宏觀層面

將城市屋頂面的改造利用要求納入總體規(guī)劃，或在總體規(guī)劃編制過程中開展城市設(shè)計(jì)與風(fēng)貌專題研究，將屋頂面建設(shè)和利用與該專題結(jié)合起來，對(duì)屋頂面的規(guī)劃提出宏觀層面的指導(dǎo)。

2．中觀層面

在片區(qū)城市設(shè)計(jì)中結(jié)合片區(qū)的風(fēng)貌與建筑風(fēng)格定位，就屋頂面的色彩、形式與利用做出深化指引，為制定控制性詳細(xì)規(guī)劃形成基礎(chǔ)。在控規(guī)層面，根據(jù)重要地段的控制要求，可以探索增加“城市屋頂面利用”的章節(jié)，明確規(guī)劃范圍內(nèi)屋頂面的保留、改建或新建區(qū)域，進(jìn)一步就保留和新建屋頂面的改造與利用提出具體對(duì)策，將部分對(duì)城市景觀產(chǎn)生重要影響且利用可行性較高的屋頂面納入強(qiáng)制利用要求。

3．微觀層面

預(yù)先考慮屋頂面利用帶來的設(shè)計(jì)要求，在修建性詳細(xì)規(guī)劃中加強(qiáng)屋頂面利用的設(shè)計(jì)，結(jié)合實(shí)際發(fā)展需求，明確利用方式，為建筑設(shè)計(jì)提供直接依據(jù)。

三、基于政府與市場(chǎng)的制度設(shè)計(jì)與完善

通過綜合分析國(guó)內(nèi)外政策經(jīng)驗(yàn)，制度設(shè)計(jì)可以從兩個(gè)方面入手：一是基于政府主動(dòng)推進(jìn)的制度設(shè)計(jì)；二是基于引導(dǎo)市場(chǎng)推動(dòng)的制度設(shè)計(jì)。

（一）基于政府主動(dòng)推進(jìn)的制度設(shè)計(jì)

政府主動(dòng)推進(jìn)，主要是針對(duì)存量屋頂面的改造與利用，通過自上而下的政策推行來實(shí)現(xiàn)。這一過程需要強(qiáng)有力的行政體制保障、財(cái)政資金保障和法規(guī)規(guī)范支撐。政府推進(jìn)工作包括成立項(xiàng)目、組織實(shí)施、財(cái)政保障及法規(guī)制定等方面。其中，組織實(shí)施包括由市政府牽頭，成立涵蓋規(guī)劃、住建、綠化、城管、財(cái)政等主要部門及有關(guān)專家，成立專業(yè)委員會(huì)或?qū)ｍ?xiàng)工作小組，分區(qū)制定計(jì)劃。根據(jù)不同項(xiàng)目需要統(tǒng)籌安排部門的責(zé)任分工，統(tǒng)籌安排與推進(jìn)存量屋頂面的改造與利用。并通過宣傳使得社會(huì)各界廣泛參與。以老舊住宅屋頂面改造為例，在政府主動(dòng)推進(jìn)的同時(shí)，應(yīng)發(fā)揮街道、居委會(huì)、業(yè)委會(huì)的作用，調(diào)動(dòng)居民的積極性，共同參與。

（二）基于引導(dǎo)市場(chǎng)推動(dòng)的制度設(shè)計(jì)

引導(dǎo)市場(chǎng)推動(dòng)需要政府出臺(tái)相應(yīng)的強(qiáng)制性與鼓勵(lì)性政策，同時(shí)也需要財(cái)政資金予以保障。通過建筑面積或容積率獎(jiǎng)勵(lì)來鼓勵(lì)市場(chǎng)力量實(shí)施屋頂綠化，對(duì)屋頂綠化實(shí)行現(xiàn)金補(bǔ)貼政策或參照國(guó)外的政策經(jīng)驗(yàn)，研究出臺(tái)通過間接補(bǔ)償政策，包括減免稅收或其他費(fèi)用，如市政使用費(fèi)。相關(guān)規(guī)范亦需要嘗試修正，如屋頂綠化折算配套綠地面積、放寬屋頂樓梯計(jì)算容積率控制、允許學(xué)校建筑屋頂開辟運(yùn)動(dòng)場(chǎng)地等等。

城市屋頂面利用是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及到如何系統(tǒng)引導(dǎo)、實(shí)施落地、體制完善等一系列內(nèi)容。目前來看，國(guó)內(nèi)許多城市的屋頂建設(shè)實(shí)踐已經(jīng)取得明顯的成績(jī)，很多好的經(jīng)驗(yàn)有待進(jìn)一步推廣，需要在規(guī)劃層面進(jìn)一步加強(qiáng)引導(dǎo)，并探索研究如何從制度上予以根本保障。

（作者單位：寧波市城鄉(xiāng)規(guī)劃研究中心；寧波市規(guī)劃局鎮(zhèn)海分局；寧波市城鄉(xiāng)規(guī)劃研究中心）