， ，(.山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 66590；.青島市黃島區(qū)社會(huì)治理研究中心，山東 青島 66590)

社會(huì)治理創(chuàng)新中的政府協(xié)同機(jī)制構(gòu)建：青島市黃島區(qū)的探索

費(fèi)廣勝1，李巖1，習(xí)亞勝2
(1.山東科技大學(xué) 文法學(xué)院，山東 青島 266590；2.青島市黃島區(qū)社會(huì)治理研究中心，山東 青島 266590)

從社會(huì)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理，政府一方面仍需扮演著重要的角色，另一方面，內(nèi)部卻存在諸多“柏林墻”，使之面臨著“碎片化”困境：支離破碎的公共服務(wù)、行政低效與重復(fù)建設(shè)、相互封閉與推諉扯皮。對(duì)此，青島市黃島區(qū)政府在全國(guó)率先成立社會(huì)治理中心，在信息系統(tǒng)搭建、職能轉(zhuǎn)變與整合、協(xié)調(diào)機(jī)制構(gòu)建等方面進(jìn)行了卓有成效的探索。

社會(huì)治理；協(xié)同機(jī)制；黃島區(qū)

黨的十八屆三中全會(huì)決議，首次使用“社會(huì)治理”新概念，標(biāo)志著我們黨和政府執(zhí)政理念的深刻轉(zhuǎn)變。在新的理念下，原有社會(huì)管理體制適恰性開(kāi)始流失，政府“一家獨(dú)大”的社會(huì)管理體制需要重新設(shè)計(jì)與創(chuàng)新。盡管如此，社會(huì)治理中的政府仍扮演著重要角色。但另一方面，政府職能部門化，必然使得社會(huì)治理面臨諸多“碎片化”難題。因此，社會(huì)治理創(chuàng)新，必先解決社會(huì)治理中的碎片化問(wèn)題。青島市黃島區(qū)在全國(guó)率先成立“社會(huì)治理中心”，積極探索社會(huì)治理新模式，試圖改變政府社會(huì)治理中“九龍治水”的局面。

一、碎片化：政府社會(huì)治理中的難題

(一)政府碎片化：世界性的難題

分工和部門化是政府碎片化的根源，因此，政府碎片化是全球性的難題，且具有悠久的歷史。在西方，政府從原先由一些通才領(lǐng)導(dǎo)的小規(guī)模的行業(yè)性單位，到如今變得四分五裂以及官僚主義化的科層制，有其獨(dú)特的歷史背景。在美國(guó)，19世紀(jì)中期，政黨分肥制下的安德魯·杰克遜政府面臨最棘手的難題是文職官員利用職權(quán)謀取私利。在此之前，亞當(dāng)·斯密的勞動(dòng)分工原則、弗雷德里克·泰勒設(shè)立由“職能領(lǐng)班”組成計(jì)劃部門的主張，以及福特公司、通用公司、馬薩諸塞州鐵路公司建立起的現(xiàn)代企業(yè)組織層級(jí)制的示范效應(yīng)，對(duì)美國(guó)聯(lián)邦政府產(chǎn)生了直接影響。由此以控制為目的的制約和平衡、更加嚴(yán)密的等級(jí)制在聯(lián)邦郵政部門率先建立。此后，教育、衛(wèi)生保健和警察等部門紛紛建立起龐大的、非個(gè)人化的官僚科層制。[1]此外，政府管理事務(wù)的增加和科技的發(fā)展也部分推動(dòng)了美國(guó)政府官僚科層制的產(chǎn)生。20世紀(jì)80年代西方初掀起的新公共管理運(yùn)動(dòng)，在“政府再造”的呼聲中力圖摒棄官僚制，引入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，打造競(jìng)爭(zhēng)型政府，以提高行政效率。[2]盡管新公共管理運(yùn)動(dòng)矛頭直指官僚科層制，但過(guò)度的“管理分割”卻進(jìn)一步強(qiáng)化了政府內(nèi)部的“柏林墻”，產(chǎn)生了碎片化的政府結(jié)構(gòu)和碎片化的公共服務(wù)。[3]政府碎片化管理模式仍在延續(xù)。

在中國(guó)，政府碎片化現(xiàn)象同樣存在，但與西方有著不同的歷史背景。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，我國(guó)政府是全能的，它集中了幾乎全部社會(huì)經(jīng)濟(jì)職能，政府經(jīng)濟(jì)管理部門按照產(chǎn)品生產(chǎn)序列設(shè)計(jì)，經(jīng)濟(jì)管理機(jī)構(gòu)不斷細(xì)分和膨脹，同級(jí)的政府部門林立、上下級(jí)政府的部門上下對(duì)口、職責(zé)同構(gòu)。[4]到1956年，國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)膨脹到81個(gè)，而地方省級(jí)政府機(jī)構(gòu)數(shù)在改革開(kāi)放前夕也達(dá)到80-90個(gè)。不僅如此，部門內(nèi)部還存在著內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)膨脹、層級(jí)過(guò)多，以及設(shè)置大量非常設(shè)機(jī)構(gòu)的情況。條條塊塊之間由于存在大量職能交叉、重疊和政出多門等問(wèn)題，因此容易引起部門之間遇事或爭(zhēng)權(quán)奪利，或相互推諉的情況。我國(guó)由此形成了與西方國(guó)家不同的碎片化管理模式。改革開(kāi)放以后，分權(quán)化改革使地方政府獲得相對(duì)獨(dú)立的利益主體地位，形成中國(guó)式的財(cái)政聯(lián)邦主義。[5]在地方利益驅(qū)使下，公共利益地方化和部門化，部門利益?zhèn)€人化，造成地方主義、部門主義和本位主義盛行。另一方面，分工過(guò)細(xì)、部門高度專業(yè)化、權(quán)力分散的情況沒(méi)有得到根本性改變，兩方面問(wèn)題疊加，形成了不同于計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)期的新的政府碎片化現(xiàn)象。

(二)黃島新區(qū)社會(huì)治理中的“九龍治水”

政府碎片化必然在社會(huì)治理領(lǐng)域有所顯現(xiàn)且在公共危機(jī)管理中尤為突出。從生命周期來(lái)看，公共危機(jī)管理存在四個(gè)階段：減除、準(zhǔn)備、應(yīng)對(duì)和恢復(fù)。在我國(guó)，該流程被分部門、分行業(yè)分散型管理體系肢解的支離破碎，每個(gè)階段，涉及多達(dá)十幾個(gè)專業(yè)部門，互不隸屬，自成一體，各自為戰(zhàn)。不僅相互間協(xié)調(diào)成本高昂，更容易因?yàn)榕浜喜荒趸蛳嗷ネ普喍鴮?dǎo)致響應(yīng)危機(jī)的速度遲緩，甚至錯(cuò)失良機(jī)?！?1·22”黃島輸油管道爆炸事件給當(dāng)?shù)鼐用窳粝掠肋h(yuǎn)的痛，悲劇本可以避免，至少可以減輕受害程度，然而事與愿違。事故涉及到的管理部門有中石化管道分公司、區(qū)經(jīng)濟(jì)和信息化委員會(huì)、油區(qū)工作辦公室、開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)、區(qū)城市管理局、開(kāi)發(fā)區(qū)應(yīng)急辦、開(kāi)發(fā)區(qū)規(guī)劃局、開(kāi)發(fā)區(qū)行政執(zhí)法局等。分部門、分行業(yè)管理，既有職能交叉，也有管理縫隙。結(jié)果，事前管理中規(guī)劃不合理，建設(shè)混亂，監(jiān)督檢查不力；應(yīng)急過(guò)程中部門間信息溝通不暢，甚至隱瞞或謊報(bào)信息，“信息孤島”問(wèn)題嚴(yán)重，導(dǎo)致研判失誤；而現(xiàn)場(chǎng)協(xié)調(diào)不力，行動(dòng)遲緩，在長(zhǎng)達(dá)8小時(shí)的時(shí)間里卻未能避免事故的發(fā)生。

城市管理碎片化也比比皆是。城市古力井蓋管理最為典型。我們從黃島新區(qū)社會(huì)治理中心了解到，建成區(qū)約有15萬(wàn)個(gè)古力井蓋，涉及熱力、電力、燃?xì)狻⒔o水、污水、雨水、路燈、網(wǎng)通、移動(dòng)、電信、公安、廣電、鎮(zhèn)街、房產(chǎn)(物業(yè))等多家產(chǎn)權(quán)單位，行政主管部門有區(qū)城市建設(shè)局、區(qū)交通運(yùn)輸局、區(qū)城市管理局、區(qū)林業(yè)局、水利局、區(qū)公安分局，以及鎮(zhèn)街相關(guān)行政主管部門。我們?cè)谡{(diào)查中發(fā)現(xiàn)，古力井蓋形狀各異、材質(zhì)千差萬(wàn)別，而且井口設(shè)置雜亂無(wú)章，井蓋扎堆擺放，市區(qū)個(gè)別十字路口各種井蓋多達(dá)幾十個(gè)，車行道、人行道、綠化帶布滿各種類型的井蓋。形成此局面的根源在于古力井權(quán)屬分散、管理各自為政，決策分散化。也正因?yàn)槿绱?，產(chǎn)權(quán)單位根據(jù)自己的需要，隨意設(shè)置、重復(fù)投資，造成城市道路施工不斷，施工者今天可能是熱力公司、電力公司或移動(dòng)公司，明天可能又是燃?xì)夤净蚴亲詠?lái)水公司，等等。如此，不僅浪費(fèi)資源，而且污染不斷，影響出行，以致于市民怨聲載道。

碎片化管理引起棘手的推諉扯皮問(wèn)題。例如，黃島新區(qū)2015—2016年間，由網(wǎng)格員上報(bào)的涉及古力井蓋問(wèn)題信息的總量達(dá)到8195件，其中，1893件未能及時(shí)處理，占總數(shù)的23.16%，*黃島區(qū)社會(huì)治理中心內(nèi)部資料：《社會(huì)治理專報(bào)》第6期。多數(shù)是因?yàn)闊o(wú)主古力井或古力井權(quán)屬不清，引起的管理部門相互推諉扯皮造成的。再比如中小學(xué)生托管處于“脫管”狀態(tài)。黃島新區(qū)珠江街道辦事處有學(xué)校7所(1所中學(xué)，6所小學(xué))，有12%的學(xué)生參加托管，轄區(qū)42家托管班均未辦理任何證照。*黃島區(qū)社會(huì)治理中心內(nèi)部資料：《社會(huì)治理專報(bào)》第8期。盡管區(qū)政府早在2014年就下發(fā)了《關(guān)于學(xué)生托管班規(guī)范管理職責(zé)分工的意見(jiàn)》，就各鎮(zhèn)街及相關(guān)區(qū)直部門應(yīng)承擔(dān)的職責(zé)進(jìn)行了分解，并要求各鎮(zhèn)街、各相關(guān)單位落實(shí)監(jiān)管責(zé)任，但是日常監(jiān)管還是處于空白狀態(tài)。造成這種狀況的原因，一是托管班的定性問(wèn)題還沒(méi)解決。目前，托管班是盈利性的還是非營(yíng)利性的，法律沒(méi)有明確界定，各地政府對(duì)此也模棱兩可，說(shuō)法不一。二是，既然法律沒(méi)有明確規(guī)定，那么，誰(shuí)都不愿意主動(dòng)充當(dāng)托管班的主管部門，結(jié)果，托管班沒(méi)辦法取得法人資格，要么是無(wú)證經(jīng)營(yíng)，要么掛靠企業(yè)之下，擦法律邊球。而那些負(fù)有日常監(jiān)管責(zé)任的部門，例如，衛(wèi)生、食藥監(jiān)、公安(消防)、安監(jiān)、教育、發(fā)改、稅務(wù)等部門均以托管班沒(méi)有合法資質(zhì)為由，堅(jiān)持認(rèn)為托管班不屬于他們監(jiān)管的范圍。結(jié)果，一方面托管班存在著各種安全隱患，令人擔(dān)憂；另一方面，職能部門相互推諉，監(jiān)管職責(zé)遲遲得不到落實(shí)。

社會(huì)治理碎片化的代價(jià)不言自明的。首先，碎片化使每項(xiàng)公共服務(wù)令人沮喪地被眾多部門肢解的支離破碎。其次，碎片化帶來(lái)的決策分散化，導(dǎo)致重復(fù)建設(shè)和行政低效。第三，權(quán)力交叉引起部門大量的利益之爭(zhēng)和責(zé)任的相互推諉，而民眾得到的是劣質(zhì)的服務(wù)，他們不得不忍受拖沓延遲、低劣的質(zhì)量、諸多借口以及不負(fù)責(zé)任。[6]第四，人為的封閉和隔離，部門之間產(chǎn)生的“孤島”現(xiàn)象，導(dǎo)致部門間溝通不暢、協(xié)調(diào)困難。

二、成立社會(huì)治理中心：黃島區(qū)從“管理”走向“治理”

從社會(huì)管理轉(zhuǎn)向社會(huì)治理是一次深刻的社會(huì)變革，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，不亞于一次自我革命。理念的轉(zhuǎn)變是變革的先導(dǎo)。人本思想、多中心理念、有限政府理念、法治理念、協(xié)同理念對(duì)于傳統(tǒng)政府理念來(lái)說(shuō)是全新的理念。它需要清除官本位思想；需要破除政府中心主義和行政傲慢；[7]需要政府走下神壇，放棄對(duì)市場(chǎng)、對(duì)社會(huì)根深蒂固的不信任；需要政府少一點(diǎn)長(zhǎng)官意志，多一點(diǎn)法治觀念；需要政府放棄自恃凌駕于社會(huì)之上的心態(tài)，學(xué)會(huì)與他人分享治權(quán)。可是，對(duì)于地方政府來(lái)說(shuō)，這并不是件容易的事。長(zhǎng)期的中央集權(quán)、封建文化傳統(tǒng)、單一制的國(guó)家結(jié)構(gòu)、計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制等，使得政府習(xí)慣于以自我為中心，并熱衷于替民做主和發(fā)號(hào)施令。然而，理念是根本性的，理念決定行動(dòng)，理念落后是我國(guó)目前社會(huì)管理所有問(wèn)題的源頭。例如，缺少人本思想的經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)“見(jiàn)物不見(jiàn)人”；“以GDP為本”和“以政績(jī)?yōu)楸尽北厝辉斐少Y源浪費(fèi)和環(huán)境破壞；更為重要的是，缺少人本思想，經(jīng)濟(jì)發(fā)展就會(huì)迷失方向，弱勢(shì)群體的利益很難得到保障，社會(huì)發(fā)展成果難以惠及全體民眾，以致于社會(huì)不公導(dǎo)致政府合法性受到質(zhì)疑，干群矛盾突出。所以，解決這些問(wèn)題必須從源頭開(kāi)始。黨的十八屆三中全會(huì)開(kāi)始使用“社會(huì)治理”新概念，標(biāo)志著新理念從頂層開(kāi)始確立。地方政府社會(huì)治理理念的轉(zhuǎn)變必將隨之展開(kāi)。

與國(guó)內(nèi)其他地方相似，黃島區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)存在著社會(huì)治理理念落后和唯經(jīng)濟(jì)至上的傾向，致使全區(qū)出現(xiàn)：經(jīng)濟(jì)發(fā)展快，社會(huì)治理相對(duì)薄弱；城市建設(shè)快，城市管理工作相對(duì)薄弱；社會(huì)管理任務(wù)增長(zhǎng)快，基層基礎(chǔ)工作相對(duì)薄弱；市場(chǎng)主體增長(zhǎng)快，企業(yè)監(jiān)管相對(duì)薄弱，即“四強(qiáng)四弱”問(wèn)題。2012年9月30日，國(guó)務(wù)院正式批復(fù)同意，原青島市黃島區(qū)與縣級(jí)膠南市合并，設(shè)立新的青島市黃島區(qū)。2014年6月3日，經(jīng)國(guó)務(wù)院批復(fù)同意設(shè)立的青島西海岸新區(qū)，是全國(guó)第九個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，與黃島區(qū)“一套機(jī)構(gòu)，兩塊牌子”，包括黃島區(qū)全部行政區(qū)域。作為第九個(gè)國(guó)家級(jí)新區(qū)，青島西海岸新區(qū)承載著國(guó)家賦予的歷史使命，是全國(guó)改革創(chuàng)新的試驗(yàn)田。2014年新區(qū)獲批全國(guó)社區(qū)治理和服務(wù)創(chuàng)新實(shí)驗(yàn)區(qū)。對(duì)于新區(qū)而言無(wú)論從肩負(fù)改革創(chuàng)新使命還是落實(shí)國(guó)家治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略，推動(dòng)改革均義不容辭。

改革始于內(nèi)心，觀念轉(zhuǎn)變是改革的始點(diǎn)。黃島區(qū)政府首先致力于三個(gè)轉(zhuǎn)變：工作理念從“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變；工作指導(dǎo)思想從重發(fā)展、輕治理向經(jīng)濟(jì)發(fā)展與社會(huì)治理并重轉(zhuǎn)變；街鎮(zhèn)工作重心從抓經(jīng)濟(jì)發(fā)展向抓社會(huì)治理轉(zhuǎn)變。而成立黃島區(qū)社會(huì)治理中心是落實(shí)三個(gè)轉(zhuǎn)變的抓手。青島西海岸新區(qū)(黃島區(qū))社會(huì)治理中心成立于2014年。2015年10月，新區(qū)成立公眾投訴受理處置指揮中心，將分散于政府各部門的政務(wù)熱線、民生在線、數(shù)字化城管、區(qū)長(zhǎng)信箱、行風(fēng)熱線等職能劃歸區(qū)中心統(tǒng)一管理，與社會(huì)治理中心合署辦公，實(shí)行兩塊牌子，一套人馬，為正處級(jí)事業(yè)單位，由區(qū)委區(qū)政府主要領(lǐng)導(dǎo)分管，下設(shè)公眾熱線服務(wù)中心和7個(gè)科室。作為專司社會(huì)治理部門，社會(huì)治理中心在黃島區(qū)社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)中起著重要橋梁和紐帶作用(如圖1所示)，負(fù)責(zé)貫徹落實(shí)區(qū)委區(qū)政府關(guān)于社會(huì)治理工作的各項(xiàng)部署，制定全區(qū)社會(huì)治理工作規(guī)劃，并組織落實(shí)；負(fù)責(zé)統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、指導(dǎo)、監(jiān)督和考核部門鎮(zhèn)街社會(huì)治理工作；負(fù)責(zé)公眾投訴事項(xiàng)、巡查上報(bào)事項(xiàng)受理、轉(zhuǎn)辦和指揮調(diào)度，對(duì)處置事項(xiàng)的跟蹤、督查和考核；負(fù)責(zé)大數(shù)據(jù)的分析研判，為區(qū)委區(qū)政府決策提供參考；負(fù)責(zé)社會(huì)治理宣傳推廣，引導(dǎo)群團(tuán)、社會(huì)組織、公眾參與社會(huì)治理等工作。

圖1 黃島區(qū)社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)

黃島區(qū)成立社會(huì)治理中心將“管理”向“治理”轉(zhuǎn)變落到實(shí)處。改革開(kāi)放以來(lái)的很長(zhǎng)一段時(shí)間，我國(guó)政府經(jīng)濟(jì)職能淹沒(méi)了社會(huì)職能，或者說(shuō)社會(huì)管理只是經(jīng)濟(jì)職能的附屬品，然而，企圖以經(jīng)濟(jì)的高速增長(zhǎng)來(lái)掩蓋社會(huì)問(wèn)題必將事與愿違，社會(huì)問(wèn)題和社會(huì)矛盾終將井噴式爆發(fā)。社會(huì)公共事務(wù)多樣性和復(fù)雜性日益增加，使之逐漸超越了政府經(jīng)濟(jì)職能所及的范圍，社會(huì)管理職能遲早會(huì)從中分離出來(lái)。從趨勢(shì)上看，重視和加強(qiáng)社會(huì)管理是順應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的客觀要求，但是，加強(qiáng)社會(huì)管理與加強(qiáng)政府社會(huì)管理并不是一回事，如果將加強(qiáng)社會(huì)管理等同于加強(qiáng)政府社會(huì)管理，那么一定會(huì)出現(xiàn)問(wèn)題。實(shí)踐中，恰恰就存在著這樣誤區(qū)，認(rèn)為加強(qiáng)社會(huì)管理就是加強(qiáng)政府社會(huì)管理職能，結(jié)果是，社會(huì)管理變成了政府一家的事，于是政府越管越多，但社會(huì)問(wèn)題卻剪不斷、理還亂。究其原因，政府包攬了太多的社會(huì)管理事務(wù)。從社會(huì)管理到社會(huì)治理，除理念變化外，明顯的變化在于治理主體、途徑、方式等方面的重大變化。在社會(huì)治理中，應(yīng)對(duì)公共問(wèn)題和處理公共事務(wù)不再是政府一家的事；而治理途徑主要依賴參與和合作共治；協(xié)商、談判和伙伴關(guān)系是解決公共問(wèn)題和處理公共事務(wù)的主要方式。黃島區(qū)社會(huì)治理中心作為社會(huì)治理的中樞和重要節(jié)點(diǎn)，使得“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與”的多元共治的社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)得以形成。社會(huì)治理的整個(gè)流程，從信息收集、事項(xiàng)受理、轉(zhuǎn)辦、處置，到督查和考核，通過(guò)治理中心這個(gè)平臺(tái)，將部門鎮(zhèn)街、企事業(yè)單位、社會(huì)組織、社區(qū)(管區(qū))和公眾結(jié)成一張有機(jī)網(wǎng)絡(luò)，同時(shí)借助于互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，真正實(shí)現(xiàn)了從單向管理轉(zhuǎn)向雙向互動(dòng)，從線下轉(zhuǎn)向線上線下融合，從單純的政府監(jiān)管向更加注重社會(huì)協(xié)同治理轉(zhuǎn)變。

成立社會(huì)治理中心，還引致了政府社會(huì)治理角色的重新定位。在多元社會(huì)治理體系中，政府首要的角色變化是由管控者變?yōu)閰⑴c者，這不僅意味著，地方政府在社會(huì)治理體系中不再是唯一的治理主體，除政府之外，還包括社會(huì)組織、企業(yè)和公民個(gè)人等治理主體；更為重要的是，參與者角色還意味著，地方政府在社會(huì)治理體系中的地位發(fā)生了根本性的變化，政府不再是治理體系中唯一的主宰者和權(quán)威中心，在整個(gè)社會(huì)治理過(guò)程中不再是自上而下地發(fā)號(hào)施令，而是隨處可見(jiàn)的多元主體間的協(xié)商共事。

此外，成立社會(huì)治理中心，使得黃島區(qū)社會(huì)治理整合機(jī)制得以形成，通過(guò)對(duì)政府內(nèi)部的整合，以及各治理主體間的整合，一定程度上解決了社會(huì)治理的碎片化問(wèn)題。

三、部門整合：黃島區(qū)社會(huì)治理政府協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新

十八屆三中全會(huì)以后，全國(guó)各地選起了社會(huì)治理創(chuàng)新熱潮。黃島新區(qū)政府針對(duì)社會(huì)治理政府部門碎片化問(wèn)題，率先以治理中心為平臺(tái)推動(dòng)協(xié)同機(jī)制創(chuàng)新。

(一)構(gòu)建大信息系統(tǒng)

信息采集、分析研判和處理是社會(huì)治理的前提。而此前，黃島新區(qū)此項(xiàng)工作是在區(qū)、鎮(zhèn)街、社(管)區(qū)，以及相關(guān)職能部門分散進(jìn)行，彼此封閉、溝通不暢，“信息孤島”問(wèn)題突出。對(duì)此，黃島新區(qū)政府首先整合區(qū)級(jí)治安、城管、安監(jiān)和信訪信息平臺(tái)，打破內(nèi)部“柏林墻”，實(shí)現(xiàn)四家信息互通、共享。在此基礎(chǔ)上設(shè)立區(qū)社會(huì)治理綜合信息指揮中心。同時(shí)在區(qū)、鎮(zhèn)街和管區(qū)建立三級(jí)互聯(lián)互通的社會(huì)治理綜合信息平臺(tái)，構(gòu)建起“社區(qū)報(bào)信息、街鎮(zhèn)管處置、區(qū)里總調(diào)度”的社會(huì)治理框架。其次，將分散在旅游、環(huán)保、城建、城管、規(guī)劃、民政、交通、海漁、文化、衛(wèi)生計(jì)生、國(guó)土房管等18個(gè)部門的投訴熱線歸并成一號(hào)通“67712345”，成立公眾投訴受理處置指揮中心，并與黃島新區(qū)社會(huì)治理中心合署辦公，24小時(shí)接受群眾咨詢、投訴、建議、求助、舉報(bào)，第一時(shí)間知曉社情民意。第三，在全區(qū)范圍內(nèi)構(gòu)筑無(wú)縫隙人工信息“地網(wǎng)”。新區(qū)按照“街巷定界、規(guī)模適度、無(wú)縫拼接、相對(duì)穩(wěn)定”的原則，將全區(qū)精細(xì)劃分161個(gè)管區(qū)、1333個(gè)網(wǎng)格。在每個(gè)網(wǎng)格至少配備5名網(wǎng)格員，全面負(fù)責(zé)網(wǎng)格內(nèi)矛盾隱患排查、基本信息搜集、問(wèn)題處置核實(shí)等工作，實(shí)現(xiàn)了“網(wǎng)中有格、格中有人、人在格上、事在網(wǎng)中”的全天候、無(wú)縫隙巡查和上報(bào)。第四，建設(shè)智能巡查的“天網(wǎng)”。黃島新區(qū)依托智慧城市技術(shù)，借助視頻監(jiān)控、遙感航拍、大數(shù)據(jù)分析等信息化手段，整合了社會(huì)治安、安全生產(chǎn)、森林防火、城市防汛等4000多路視頻監(jiān)控資源，搭建全覆蓋“天網(wǎng)”工程，實(shí)時(shí)獲取、處理各類信息。此外，新區(qū)還通過(guò)網(wǎng)絡(luò)輿情、市民手機(jī)客戶端、微信公眾號(hào)等方式采集社會(huì)治理信息。

(二)職能轉(zhuǎn)變與職能整合并舉

鎮(zhèn)街是政府社會(huì)治理的前沿，從管理到治理，必須轉(zhuǎn)變街鎮(zhèn)政府職能。新區(qū)批復(fù)之前，黃島區(qū)鎮(zhèn)街政府承擔(dān)著繁重的招商引資的任務(wù)，僅2010年，原黃島區(qū)實(shí)際利用外資5.63億美元，其中街道完成3.66億，占65%。[8]自2014年經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)成立新區(qū)后，新區(qū)將原有15個(gè)功能區(qū)整合為現(xiàn)有的9大功能區(qū)，將全區(qū)12個(gè)街道、10個(gè)鎮(zhèn)、5個(gè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)調(diào)整優(yōu)化為12個(gè)街道、10個(gè)鎮(zhèn)、4個(gè)經(jīng)濟(jì)園區(qū)(其中兩個(gè)園區(qū)參照街道管理)，同時(shí)對(duì)功能區(qū)和鎮(zhèn)街角色進(jìn)行重新定位，并進(jìn)行了事權(quán)劃分，初步形成功能區(qū)管“吃飯”(招商引資與經(jīng)濟(jì)發(fā)展)，鎮(zhèn)街管“睡覺(jué)”(社會(huì)治理與公共服務(wù))的格局。另一方面，將鎮(zhèn)街區(qū)分為城市街道和城鄉(xiāng)街道兩種類型，并在功能定位上和績(jī)效考核上區(qū)別對(duì)待，取消城市街道招商引資職能及經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)，使其承擔(dān)基層建設(shè)、社會(huì)治理、公共服務(wù)、發(fā)展保障四項(xiàng)職能，初步實(shí)現(xiàn)城市街道職能從管理向治理轉(zhuǎn)變；而城鄉(xiāng)街道仍保留部分發(fā)展經(jīng)濟(jì)的職能。

部門職能整合是社會(huì)治理的必然要求，為此，黃島新區(qū)政府進(jìn)行了積極的探索。首先整合的是區(qū)直職能部門的信息管理職能，成立社會(huì)治理信息中心，尤其是歸并區(qū)18家部門投訴熱線，成立區(qū)公眾投訴受理處置指揮中心，統(tǒng)籌處置全區(qū)社會(huì)治理信息。通過(guò)信息管理職能整合，較大程度上根治了部門間“信息孤島”問(wèn)題。其次整合的是區(qū)直職能部門社會(huì)治理決策、監(jiān)督和考核職能。之前，區(qū)直社會(huì)治理部門，由于集社會(huì)治理決策、執(zhí)行、監(jiān)督、考核等職能于一身，因而難免出現(xiàn)各自為戰(zhàn)、協(xié)調(diào)困難和推諉扯皮等問(wèn)題。成立社會(huì)治理中心之后，實(shí)現(xiàn)了決策、監(jiān)督和考核與執(zhí)行相分離，由治理中心統(tǒng)一履行社會(huì)治理決策、監(jiān)督和考核職能，統(tǒng)籌指揮、調(diào)度和督辦社會(huì)治理事項(xiàng)，而職能部門保留執(zhí)行權(quán)。由此在一定程度上解決了社會(huì)治理面臨的種種問(wèn)題。

街道職能轉(zhuǎn)變后的機(jī)構(gòu)重組也是黃島新區(qū)政府創(chuàng)新的重要舉措。街道作為區(qū)政府的派出機(jī)關(guān)，職能轉(zhuǎn)變之前基本是按“四辦一所八中心”來(lái)設(shè)置，即行政科室4個(gè)、事業(yè)科室9個(gè)，其中，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦公室、投資服務(wù)中心、經(jīng)管統(tǒng)計(jì)審計(jì)中心等經(jīng)濟(jì)管理科室承擔(dān)著招商引資的任務(wù)，職能轉(zhuǎn)變之后，這些科室便失去了存在的必要，而城市管理、公共服務(wù)和公共安全等職能需要相應(yīng)的科室來(lái)承擔(dān)。通過(guò)改革，黃島新區(qū)街道設(shè)置“四辦八中心”，新設(shè)立基層組織建設(shè)辦公室和社會(huì)治理辦公室，撤銷經(jīng)濟(jì)貿(mào)易辦公室、投資服務(wù)中心、農(nóng)業(yè)服務(wù)中心三個(gè)科室，整合設(shè)置安全監(jiān)管中心、城市管理中心、公共服務(wù)中心、發(fā)展保障中心、平安建設(shè)中心等八家事業(yè)單位。機(jī)構(gòu)重組之后，由社會(huì)治理辦公室負(fù)責(zé)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)街道社會(huì)治理體系運(yùn)行，指揮、調(diào)度、督辦有關(guān)社會(huì)治理事項(xiàng)，由八中心具體執(zhí)行。通過(guò)事權(quán)劃分和職能整合，理順了四站八中心間的關(guān)系，明確了各自的職責(zé)范圍，為街道順利開(kāi)展社會(huì)治理工作提供了體制保障。

(三)構(gòu)建首單負(fù)責(zé)制和監(jiān)督考核的部門協(xié)調(diào)機(jī)制

職能轉(zhuǎn)變與整合之后，便是協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新，以解決區(qū)直部門之間、區(qū)直部門與街道之間協(xié)調(diào)配合的問(wèn)題。首單負(fù)責(zé)制是解決區(qū)直部門協(xié)調(diào)的重要機(jī)制。基層社會(huì)治理千頭萬(wàn)緒，治理事項(xiàng)經(jīng)常會(huì)牽涉到多部門，為了避免推諉和扯皮問(wèn)題，由區(qū)指揮中心先就可能牽涉多部門的具體治理事項(xiàng)進(jìn)行初步研判，之后，指定事項(xiàng)處置牽頭和協(xié)辦部門，接單后的部門不得以任何理由推諉扯皮，必須在第一時(shí)間處置。建立嚴(yán)格的監(jiān)督考核和責(zé)任追究機(jī)制。指揮中心對(duì)自己指定的社會(huì)治理事項(xiàng)全程跟蹤、督查、考核，并與部門績(jī)效和領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)升遷掛鉤，對(duì)不服從調(diào)度、互相推諉扯皮，以及處置過(guò)程中弄虛作假、敷衍塞責(zé)，導(dǎo)致公眾合理訴求無(wú)法第一時(shí)間解決的，將按照有關(guān)規(guī)定，由區(qū)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)介入進(jìn)行嚴(yán)格的責(zé)任追究，并報(bào)組織人事部門備案。首單負(fù)責(zé)制大大降低了區(qū)直部門協(xié)調(diào)成本。

區(qū)直部門與街道之間的協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新，包括區(qū)直職能部門派駐街道機(jī)構(gòu)與街道的協(xié)調(diào)機(jī)制、區(qū)直部門與街道的責(zé)任與協(xié)調(diào)機(jī)制兩方面內(nèi)容。前者，經(jīng)過(guò)一段試點(diǎn)，對(duì)職能部門派駐街道的機(jī)構(gòu)，例如，綜合執(zhí)法中隊(duì)，實(shí)行“區(qū)屬、街管、街用”的管理模式；后者，包括責(zé)任機(jī)制和協(xié)調(diào)機(jī)制兩塊內(nèi)容。責(zé)任機(jī)制方面，實(shí)行職能部門職責(zé)下沉街道準(zhǔn)入制度，杜絕職能部門隨意向街道轉(zhuǎn)移法定職責(zé)的做法，如果確實(shí)需要，經(jīng)區(qū)委同意，并堅(jiān)持人、財(cái)、物同步劃轉(zhuǎn)的原則，確保權(quán)責(zé)對(duì)等。協(xié)調(diào)機(jī)制方面，建立職能部門與街道干部交流機(jī)制，加大區(qū)直職能部門中層干部下沉街道的力度，并對(duì)下沉人員實(shí)行雙重管理，街道擁有對(duì)雙重管理人員的考核權(quán)和干部使用建議權(quán)。通過(guò)協(xié)調(diào)機(jī)制創(chuàng)新，一定程度上降低了雙方協(xié)調(diào)的難度，提高了社會(huì)治理效率。

四、懸而未決的問(wèn)題：未來(lái)的挑戰(zhàn)

縱觀黃島新區(qū)社會(huì)治理創(chuàng)新，始終離不開(kāi)社會(huì)會(huì)治理中心這個(gè)平臺(tái)，社會(huì)治理中心在此過(guò)程中發(fā)揮著重要作用。黃島新區(qū)社會(huì)治理中心是由區(qū)委區(qū)政府決定成立，由區(qū)政法委常務(wù)副書(shū)記兼任中心主任的正處級(jí)事業(yè)單位。從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，社會(huì)治理中心的法律地位問(wèn)題將會(huì)成為未來(lái)社會(huì)治理創(chuàng)新的最大挑戰(zhàn)。成立社會(huì)治理中心依據(jù)的是黨的十八屆三中全會(huì)《決定》的要求，“堅(jiān)持源頭治理，標(biāo)本兼治、重在治本，以網(wǎng)格化管理、社會(huì)化服務(wù)為方向，健全基層綜合服務(wù)管理平臺(tái)，及時(shí)反映和協(xié)調(diào)人民群眾各方面各層次利益訴求?！蹦壳斑€沒(méi)有憲法和法律依據(jù)，社會(huì)治理中心的性質(zhì)、地位、權(quán)力、責(zé)任范圍沒(méi)有明確規(guī)定。受地方組織法和編制的限制，社會(huì)治理中心按事業(yè)單位設(shè)置，并非政府部門。從法理上說(shuō)，治理中心不擁有法定的行政職權(quán)，只能依靠授權(quán)取得某項(xiàng)行政職權(quán)。通過(guò)平級(jí)的事業(yè)單位推動(dòng)政府部門協(xié)同治理，顯然權(quán)威性十分有限?，F(xiàn)在之所以能夠正常開(kāi)展工作，主要靠的是區(qū)委區(qū)政府的重視和中心主要負(fù)責(zé)人的“面子”和個(gè)人魅力，因而，可持續(xù)性存在不確定性，存在“人‘亡’政息”的風(fēng)險(xiǎn)。

作為專司社會(huì)治理的部門，黃島新區(qū)社會(huì)治理中心在實(shí)際運(yùn)作過(guò)程中，面臨一些現(xiàn)實(shí)難題。對(duì)上，上級(jí)政府機(jī)關(guān)并沒(méi)有設(shè)置社會(huì)治理中心對(duì)口部門，因而缺少來(lái)自上級(jí)的專業(yè)指導(dǎo)；對(duì)下，社會(huì)治理中心在街道缺少落地的“腿”，目前在街道設(shè)置的社會(huì)治理辦公室，屬于行政科室，與治理中心沒(méi)有隸屬關(guān)系，治理中心在開(kāi)展工作中常因體制不暢而導(dǎo)致困難重重。此外，社會(huì)治理內(nèi)容龐雜，千頭萬(wàn)緒，治理中心由于缺少制度化的事權(quán)范圍，結(jié)果大包大攬，不堪重負(fù)，不利于專業(yè)化管理。

到目前為止，政府仍延續(xù)著傳統(tǒng)官僚制結(jié)構(gòu)，社會(huì)治理盡管強(qiáng)調(diào)協(xié)同共治，但在政府部門之間的自愿合作的情形很難自動(dòng)發(fā)生，權(quán)威主義、級(jí)別觀念根深蒂固，再加上長(zhǎng)期職能部門化產(chǎn)生的利益部門化，僅從部門利益出發(fā)，會(huì)更加大部門合作的難度。就目前的情況來(lái)看，推動(dòng)部門間協(xié)同合作，權(quán)威仍起著最重要作用。就黃島新區(qū)社會(huì)治理中心此而言，未來(lái)一段時(shí)間內(nèi)，提升社會(huì)治理中心的權(quán)威性，是發(fā)揮社會(huì)會(huì)治理中心整合功能的關(guān)鍵。首先，從級(jí)別來(lái)看，由正處級(jí)事業(yè)單位來(lái)推動(dòng)同級(jí)別的政府部門協(xié)同合作，權(quán)威性顯然是不夠的，可行的辦法是不改變中心事業(yè)單位性質(zhì)的情況下，提高治理中心級(jí)別，至少要提高半個(gè)或一個(gè)級(jí)別，治理中心主任應(yīng)由區(qū)委常委的副廳或正廳級(jí)政府官員兼任。同時(shí)，為了更好地促進(jìn)職能部門參與社會(huì)治理和部門之間的協(xié)同合作，可嘗試設(shè)立社會(huì)治理中心委員會(huì)，成員由中心主任、副主任、相關(guān)職能部門主要負(fù)責(zé)人(處長(zhǎng))組成。 其次，通過(guò)增加由社會(huì)治理中心支配的社會(huì)治理專項(xiàng)資金規(guī)模來(lái)提高社會(huì)治理中心的權(quán)威性。由社會(huì)治理中心根據(jù)各職能部門參與社會(huì)治理的情況，撥付專項(xiàng)資金，以激勵(lì)部門參與社會(huì)治理的積極性。 此外，還可以通過(guò)增加社會(huì)治理中心在部門績(jī)效考核和人事任免過(guò)程中的話語(yǔ)權(quán)和權(quán)重，來(lái)提升治理中心的權(quán)威性。

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ConstructionofGovernmentCoordinationMechanisminSocialGovernanceInnovation:ExperiencesofHuangdaoDistrict

FEI Guang sheng1，LI Yan1,XI Yasheng2

(1.CollegeofHumanitiesandLaw,ShandongUniversityofScienceandTechnology,Qingdao266590,China; 2.SocialGovernanceResearchCenterofHuangdaoDistrict,Qingdao266590,China)

From social management to social governance, the government still needs to play an important role. On the other hand, there are many “Berlin walls”, making it to face the“ fragmentation” dilemma, e.g. fragmented public service, administrative inefficiency and repeated construction, mutual seal and prevarication. In this regard, Huangdao district government of Qingdao takes the lead in establishing the social governance center，and has made fruitful exploration in the aspects of information system building, function transformation and integration, coordination mechanism construction.

social governance; coordination mechanism；Huangdao district

D630

A

1008-7699(2017)06-0092-08

2017-09-02

黃島區(qū)社會(huì)治理中心委托項(xiàng)目“黃島區(qū)社會(huì)治理現(xiàn)代化體系構(gòu)建與創(chuàng)新研究”

費(fèi)廣勝(1965—)，男，安微肥西人，山東科技大學(xué)文法學(xué)院副教授，碩士生導(dǎo)師，博士.

(責(zé)任編輯：魏霄)