，(杭州師范大學 沈鈞儒法學院，浙江 杭州 311121)

“楓橋經(jīng)驗”視野下的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治良性互動研究

余釗飛，羅雪貴
(杭州師范大學 沈鈞儒法學院，浙江 杭州 311121)

“楓橋經(jīng)驗”是中國基層社會治理的成功經(jīng)驗，其核心是矛盾不上交。在處理基層社會矛盾的過程中，如何規(guī)范、提升政府管理與村民自治的方式和水平，是新時期“楓橋經(jīng)驗”的重要發(fā)展方向。當下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為我國最基層的一級政府，在指導村民自治的過程中“越位”和 “缺位”并存。村民委員會等基層組織，其自身的自治權也面臨著權責不清的困境和“行政化”趨向。如何有效厘清鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權與村委會等基層自治組織自治權的關系，是新的歷史時期鄉(xiāng)村關系的核心問題。強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委、政府對于村民自治的指導能力，規(guī)范鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政權、村委會自治權，是豐富和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”的必要之舉。

楓橋經(jīng)驗；政府管理；基層自治

改革開放以來，我國基層社會治理結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化。1984年廢除了人民公社建制之后，在原公社一級組織范圍的政權基礎之上成立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，作為基層政權組織；在大隊一級集體組織的基礎之上建立村民自治組織——村民委員會，實行村民自治；在生產(chǎn)隊一級集體組織的基礎之上建立村民小組，實行村民自治。這意味著在農(nóng)村社會開始實行國家政權與民間社會的分治，國家權力要在基層社會中適度退出。“楓橋經(jīng)驗”則是依靠人民群眾，成功開展村民自治的典范。“楓橋經(jīng)驗”誕生于20世紀60年代改造“四類分子”(地、富、反、壞分子)的社會主義教育運動中，在全國各地瘋狂推行“關一批”“判一批”“殺一批”做法的時候，諸暨市楓橋鎮(zhèn)群眾開展了“武斗好還是文斗好”的大討論，斗爭會上廣大干部群眾堅持擺事實、講道理，不打不罵，并且允許斗爭對象申辯，結(jié)果在沒有捕一個人的情況下就把四類分子說服。1963年11月，毛澤東同志批示“要各地仿效，經(jīng)過試點，推廣去做”；一年后，黨中央肯定推廣“楓橋經(jīng)驗”已大顯成效。50多年來，楓橋堅持為了群眾、依靠群眾、發(fā)動群眾、就地解決問題的基本精神，并根據(jù)形勢變化，不斷豐富和發(fā)展“楓橋經(jīng)驗”。[1]“楓橋經(jīng)驗”的成就表明，我國村民具有民主自治的優(yōu)良傳統(tǒng)，富有民主自治的智慧。在新時期，楓橋人民群眾通過民主管理村莊事務、預防糾紛、化解矛盾、自我服務、維護社會治安的方式創(chuàng)造了“矛盾少、治安好、發(fā)展快”的良好局面。[2]這些經(jīng)驗豐富了中國基層社會治理的實踐，為下一步鄉(xiāng)村改革事業(yè)打下了良好基礎。

2015年12月，中共中央、國務院印發(fā)了《法治政府建設實施綱要(2015—2020年)》(以下簡稱“《剛要》”)，《綱要》指出要加快建設法治政府，推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。在目前復雜的社會格局之下，伴隨著城鄉(xiāng)一體化快速發(fā)展，農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展與社會治理中的矛盾與問題率先凸顯。如農(nóng)村經(jīng)濟利益矛盾不斷激化，基層政府社會治理資源匱乏及管理手段單一，基層組織社會治理能力弱化等。因此，必須加快基層社會治理關鍵環(huán)節(jié)和重點領域的進一步探索，加強基層社會組織與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、村級組織等多元主體的合作與協(xié)同，努力構(gòu)建出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理與村民自治的良性互動機制，以提高社會治理科學化和法治化水平。[3]

一、基層政府管理

1982年憲法重新確定了我國農(nóng)村行政區(qū)劃分為鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)或鎮(zhèn)，恢復了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民代表大會和鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府體制。中共中央、國務院于1983年10月和1986年9月先后發(fā)布了《關于實行政社分開，建立鄉(xiāng)政府的通知》《關于加強農(nóng)村基層政權建設工作的通知》；明確提出鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權改革的具體任務和要求。諸暨從1983年開始實施政社分開、建立鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府，總共設立了89個鄉(xiāng)鎮(zhèn)。在整個80、90年代，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的工作重心是發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)、做好計劃生育工作，指導村民自治工作。進入新世紀以來，隨著農(nóng)村綜合改革的深化，鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政府職能在社會主義經(jīng)濟條件下得到了進一步規(guī)范和完善。在農(nóng)村稅費改革之后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的基本定位也逐漸明晰，即擔負經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務四大職能，其中最突出的職能就是抓好社會管理與公共服務。2006年前后，浙江省通過政策和法規(guī)基本明確了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權的8項職能。[4]隨著職能的明確，浙江的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權內(nèi)設機構(gòu)開始進行全面調(diào)整，主要是按照職能歸口設置綜合性辦公室。*當時規(guī)定，一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合性辦公室設置不得超過五個，主要是黨政辦、經(jīng)濟發(fā)展辦、社會事務辦、村鎮(zhèn)建設辦、綜治辦等。綜合性辦公室一般不作為鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的中間層次，其負責人可以由鄉(xiāng)鎮(zhèn)分管領導兼任，并根據(jù)職能設置若干職位。對于承擔社會公益事業(yè)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)單位，則按照其承擔的職能進行分類改革，將各事業(yè)單位的行政審批監(jiān)督職能回歸行政機關，將農(nóng)機推廣服務、動植物防疫、計劃生育服務、社會保障服務、文化體育服務、社區(qū)衛(wèi)生服務、村鎮(zhèn)建設服務、環(huán)境保護服務、村級會計代理等社會公益性服務職能進行整合，強化服務職能。將其他經(jīng)營性事業(yè)單位從行政系列剝離出來推向市場，鄉(xiāng)鎮(zhèn)不再設立自收自支的事業(yè)單位。鄉(xiāng)鎮(zhèn)公益性事業(yè)單位可以稱作中心，其設置與鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)的設置統(tǒng)籌考慮。每個鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以設立三個中心，如便民服務中心、駐村指導中心、綜治工作中心等。隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府管理職能的明確和內(nèi)設機構(gòu)的優(yōu)化，也為政府管理的透明化和高效能打下了堅實的基礎。

2014年10月，十八屆四中全會通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，該文件指出要深入推進依法行政，加快建設法治政府；各級政府必須堅持在黨的領導下、在法治軌道上開展工作，加快建設職能科學、權責法定、執(zhí)法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府；積極推行政府權力清單制度，堅決消除權力設租尋租空間。近年來隨著“有限政府、服務政府、法治政府”建設的進一步加快，政府的管理越發(fā)科學化，地方政府的權力越發(fā)透明化，這意味著政府的自我革新能力在不斷提升。2015年3月，中辦和國辦聯(lián)合發(fā)布《關于推行地方各級政府工作部門權力清單制度的指導意見》，要求各級政府分門別類對行政職權進行全面徹底地梳理，逐條逐項進行合法性、合理性和必要性審查；逐項列明設定依據(jù)，對沒有法定依據(jù)的行政職權，應及時取消。而浙江省早在2014年就率先完整曬出全省政府部門“權力清單”，成為首個在網(wǎng)上完整曬出省市縣三級政府部門“權力清單”的省份。作為浙江發(fā)達縣市之一，諸暨市繼續(xù)在權力清單改革的基礎上作出快速推進，堅持“放管服”結(jié)合，進一步推進簡政放權，深化權力清單和責任清單。在2015年實現(xiàn)清單覆蓋政府部門、政府派出機構(gòu)和鎮(zhèn)鄉(xiāng)(街道)的基礎上，縱深推進清單的擴面和完善工作，進一步完善鎮(zhèn)鄉(xiāng)街道公共服務事項和事中事后監(jiān)管制度。并于2016年頒布了《諸暨市人民政府部門職責管理辦法》《諸暨市政府部門權力清單管理辦法》兩個重要文件，要求對清單實行動態(tài)調(diào)整，同步做好省市縣三級行政處罰事項基本目錄的修訂完善工作；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道權力清單主要目的在于按照行政許可、行政給付、行政確認、行政征收、其他行政權力等類別厘清具體權力屬性。

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革取得了一系列進展，但基層街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)仍存在“事務大量增加，責任不斷加強”的客觀壓力。同時，公共資源向上集中的態(tài)勢亦非常明顯，行政資源的分配與行政權力直接掛鉤，行政等級越高，掌握和分配資源的權力越大；導致的結(jié)果就是，低等級城鎮(zhèn)的公共服務水平明顯不足。按照我國現(xiàn)行體制關于地方政府的權力配置來看，縣一級政府擁有完整的行政管理權限，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府則主要是執(zhí)行機構(gòu)，本身決策權極為有限。[5]在當前的發(fā)展驅(qū)動和財政體制下，為了謀求快速經(jīng)濟增長，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)出政府功能公司化趨勢；在“屬地管理”和“一票否決”機制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)出政府工作碎片化趨勢；在各項短期創(chuàng)建目標和嚴格考核壓力下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府呈現(xiàn)出政府行為運動化趨勢。這些趨向表明，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府本身因為權力有限，加上日常事務的繁雜性，使得鄉(xiāng)鎮(zhèn)自身改革空間顯得極其局促，使得基層政府陷入了封閉式的運行空間。[6]

另外，我們國家正面臨體制和結(jié)構(gòu)的雙重轉(zhuǎn)型，政府職能轉(zhuǎn)變不到位而導致的政府職能“越位”和“缺位”的弊端亦十分突出。[7]因此，我們必須認識到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革和發(fā)展必將是與基層自治體系緊密聯(lián)系、高度結(jié)合的，只有在兩者高效聯(lián)動的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府才能有效發(fā)揮一級政府的政治功能和行政功能。

二、基層自治

村民自治制度作為國家的一項基本法律制度，是中國共產(chǎn)黨領導廣大農(nóng)民群眾實現(xiàn)當家作主的基本形式之一。[8]它與人民公社制度的根本區(qū)別在于，將鄉(xiāng)村治理的主導權轉(zhuǎn)交給基層村民，它是民治而非官治。[9]《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條之規(guī)定*《中華人民共和國村民委員會組織法》第2條規(guī)定：“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會辦理本村的公共事務和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護社會治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議?！泵鞔_了村民委員會等基層自治組織的性質(zhì)定位、具體職能職責和管理方式，以法律的形式肯定了村委會在溝通村民和基層政府方面的重大意義和價值?？v觀近十年以來諸暨基層自治工作，在村民委員會等基層自治組織的主導下，諸暨大多數(shù)村莊在全面推進“三資管理”、*參見《農(nóng)業(yè)部關于進一步加強農(nóng)村集體資金資產(chǎn)資源管理指導的意見》(農(nóng)經(jīng)發(fā)[2009]4號)。農(nóng)村集體“三資”，主要是指農(nóng)村集體資金、資產(chǎn)和資源。制定以村民自治章程和村規(guī)民約為核心的自治規(guī)則體系及村級小微權力清單改革等方面取得了顯著成果。

(一)村級“三資”管理體系的推行

財務管理是村級基層社會管理的核心內(nèi)容。村級財務管理制度的推行，強化了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權對村莊自治事務的領導和監(jiān)督，加強了財會人員獨立履行職務以及村民監(jiān)督村莊財務等環(huán)節(jié)，而“三資”管理便是村級財務管理中的核心制度。

改革開放以來，隨著家庭聯(lián)產(chǎn)承包經(jīng)營制的全面推行，集體經(jīng)濟亦隨之瓦解；盡管村級經(jīng)聯(lián)社組織在形式上得到較好的保存，但村莊集體經(jīng)濟依然存在“底數(shù)不清、去向不明”的狀況。隨著新農(nóng)村建設的全面推進，如何管理好村莊的集體存量資金、資產(chǎn)資本，盤活其利用率變得極為緊迫。2009年前后，諸暨圍繞“組織網(wǎng)絡化、操作程序化、監(jiān)督多元化、運行陽光化、管理信息化、問責制度化”的發(fā)展目標，努力構(gòu)建農(nóng)村集體“三資”管理體系。為保證相關工作的順利進行，諸暨市提出“權屬不變”的工作方針，即農(nóng)村集體三資的所有權、經(jīng)營權、收益權、處置權不變，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織及其成員對三資的占有、經(jīng)營、收益和分配。在具體操作過程中，主要秉持兩個原則：第一，民主理財原則。落實農(nóng)村集體三資管理、經(jīng)營民主決策與公開制度，推進三資監(jiān)督工作規(guī)范化，常態(tài)化，保障農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員對三資的知情權、決策權、監(jiān)督權。第二，社員收益原則。提升農(nóng)村集體三資管理、經(jīng)營水平，健全三資監(jiān)管機制，確保三資安全，實現(xiàn)保值增值。通過建立農(nóng)村三資管理工作體制，全面完成清產(chǎn)核資工作、嚴格財務管理、實施村級招投標制度，基本實現(xiàn)了村集體經(jīng)濟的透明化、規(guī)范化和數(shù)字量化，為下一步村集體經(jīng)濟的發(fā)展和壯大奠定了堅實基礎。但“村財鄉(xiāng)管”的總體強化，在一定程度上束縛了村級財務的自主權，對村民自治權產(chǎn)生了事實上的限制。

(二)村民自治規(guī)則體系的構(gòu)建

“農(nóng)村興，則國家興”，農(nóng)村是我國社會治理的重點、難點，也是法治建設的薄弱點。建設現(xiàn)代化的新農(nóng)村除了良好的基礎設施之外，必須要有良好軟環(huán)境予以配套發(fā)展，而良好的法治環(huán)境正是軟環(huán)境建設的重中之重。法律和村規(guī)民約同時作為一種規(guī)范性文本在基層社會中發(fā)揮調(diào)節(jié)行為的作用，兩者在規(guī)范目的和規(guī)范內(nèi)容上具有趨同性和重合性，分別為村民自治權提供外在的制度保障及內(nèi)在的民間規(guī)范。[10]而村民自治章程和村規(guī)民約作為《憲法》和《村民委員會組織法》明確賦予村民自治的重要內(nèi)容，是農(nóng)村社會運行的主要規(guī)則，其質(zhì)量的高低、執(zhí)行的好壞將直接關系到農(nóng)村法治建設的水平。其合法性不僅關系到村民切身利益，也是貫徹落實現(xiàn)行法律的重要表現(xiàn)。其內(nèi)容也必須與國家現(xiàn)行的法律法規(guī)和黨的方針政策相符合。*比如不能違反計劃生育和國土保護等基本國策，不能與“三改一拆”“五水共治”“六大整治”等黨的政策相違背。

以往對于具體的鄉(xiāng)村事務，主要是通過村兩委會臨時性的辦法或細則來處理。而辦法、細則與規(guī)約總綱之間，在內(nèi)容上常常無法協(xié)調(diào)，充斥著各種尖銳的矛盾。比如總綱明確規(guī)定要遵守國家的法律法規(guī)，而細則中有關農(nóng)村出嫁婦女土地權益分配方案則與國家法律法規(guī)存在嚴重的背離。從內(nèi)容涵蓋的角度看，許多村莊敏感的事務沒有納入村規(guī)民約的具體內(nèi)容之中，*比如，一些村莊中村民共有舊建筑改造問題、鄰村沖突問題、公共衛(wèi)生設施建設、生態(tài)環(huán)境保護、人文素養(yǎng)提升問題，在現(xiàn)階段的村規(guī)民約中有所涉及但未深入。此外，前些年由于行政村合并后，部分大村包含多個自然村，在實際村莊建設過程中，出現(xiàn)了“大村難以領導小村，小村不關心大村、小村之間互不關心”的局面。大村統(tǒng)籌全村建設發(fā)展的能力在下降，小村自我建設的水平低下。這種“聯(lián)邦制”狀態(tài)下的村莊，小村的離心力很強；盡管形式上已經(jīng)有統(tǒng)一全村的管理機構(gòu)和財務體系，但實際工作中，小村依然沿著自我建設的邏輯進行日常管理。還有一些核心村組，依靠自身實力對于小型自然村的日常生產(chǎn)生活缺乏應有的投入和服務，也引起一些新的矛盾。即存在規(guī)范盲點，導致村規(guī)民約表現(xiàn)出極強的片面性、狹隘性。另外，實際工作中，多數(shù)村規(guī)民約條款形式上以走過場為主，主要是應付上級檢查之用，缺乏村民權益保障和權利平等的實質(zhì)性內(nèi)容和機制，村民參與程度低，認同率不高，導致村規(guī)民約很難得到有效執(zhí)行，這也是一個規(guī)則體系中的顯著缺陷。[11]再者，《村民委員會組織法》第20條規(guī)定，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應當對村委會報送的村民自治章程和村規(guī)民約進行備案，由此奠定了村規(guī)民約建設的法律基礎。但是實際操作中，大多數(shù)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒有建立村規(guī)民約備案審查機制抑或是備案審查機制缺乏細化操作和實際運行，導致村規(guī)民約的合法性審查環(huán)節(jié)嚴重缺失。綜上，有學者歸納指出，目前村民自治制度文本普遍存在三大問題：其一，對村民委員會的職能定位問題；其二，不同自治文本之間的體系化問題；其三，文本的約束力偏弱。[12]因此，新時期社會背景下，提升村民自治水平的一個重要方向就是使村民自治規(guī)則明晰化、體系化、法治化。

近年來，諸暨在城市建設方面已經(jīng)取得了長足發(fā)展，但是廣大農(nóng)村腹地發(fā)展呈現(xiàn)出多樣化和復雜化趨勢。部分農(nóng)村基礎設施建設、產(chǎn)業(yè)建設、軟環(huán)境建設滯后，市域內(nèi)部的不均衡性要求我們更加重視農(nóng)村的全面發(fā)展，特別是農(nóng)村社會的治理問題和農(nóng)村法治建設任務。2003年前后，諸暨廣泛開展“民主法治村”建設工作；2006年開展“法治諸暨”建設工作，一些基本的法治精神已經(jīng)深入到鄉(xiāng)村的各個角落；2008年前后，楓橋鎮(zhèn)陳家村與中南財經(jīng)政法大學合作進行《“楓橋經(jīng)驗”與法治型新農(nóng)村建設》課題研究，根據(jù)陳家村的實際情況，制定了1個章程、14個規(guī)約組成的《陳家村村規(guī)民約》。《村規(guī)民約》自實施以來，陳家村公共事務處理效能得到卓越提升，處理結(jié)果亦取得了良好社會效果。2014年下半年，諸暨以鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化為農(nóng)村工作的重點突破口，在大唐鎮(zhèn)、草塔鎮(zhèn)、楓橋鎮(zhèn)、江澡鎮(zhèn)選取多個村莊進行試點，努力構(gòu)建1(1套村民自治章程)+1(1套村規(guī)民約)+X(多個實施細則)的鄉(xiāng)村自治規(guī)則體系。該套村民自治規(guī)則體系的設計核心理念是村民自治法治化、透明化，做到規(guī)則的公正化；該套體系的推廣標志著諸暨鄉(xiāng)村治理制度化水平得到很大提升，但縱向深入上還是需要進一步推進。

(三)村級權力清單的實施

為進一步加強農(nóng)村“小微權力”運行監(jiān)督，深化農(nóng)村基層黨風廉政建設和民主法治建設，鞏固和發(fā)展農(nóng)村基層基礎，2015年諸暨市制定了《諸暨市村級權力清單》，全面推行農(nóng)村“小微權力”清單制度。該清單主要涉及村級重大決策、村級招投標管理、村務財務管理、黨務管理、村級工作人員任用、村集體資產(chǎn)資源處置、村民宅基地申請、村級印章管理、戶籍管理、殯葬管理、計劃生育服務以及村民救助救災款申請和其他事項等13大類權力事項，并細化制作了財務開支、報賬員現(xiàn)金支取、集體資產(chǎn)資源處置等30多項權力事項流程圖，明確每項村級權力的名稱、具體實施的責任主體、事項辦理的步驟、權力運行的操作流程及運行過程的公開公示；建立權力事項明晰、運作流程規(guī)范、過程監(jiān)管有力的權力運行體系。村級權力清單改革的實施，意味著從中央政府自上而下“權力清單”改革不僅貫穿到了各級政府，也延伸到了基層自治組織。政府管理在精細化的同時也深刻影響到了基層自治組織的具體自治行為。

縱觀當前基層自治格局，可以發(fā)現(xiàn)自上而下的政府管理行為越來越精細化和具體化。由于政府本身的科層制特征，“命令—服從”型管理方式層層傳導到自治組織，由此導致自治組織行政化傾向越來越嚴重。與此相對應的是，基層自治組織自身的能動性和群眾的主體性反而降低，自治權限萎縮和自治能力降低的情況越來越嚴重。

三、政府管理與基層自治的發(fā)展方向

(一)進一步明確基層政府指導權

中國傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權習慣于通過會議或發(fā)號施令的方式管理村莊公共事務，隨著1998年《村民委員會組織法》正式頒布實施，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村務宏觀指導職能越來越清晰。根據(jù)《村組法》的規(guī)定，村民委員會的職能可以分為兩大部分，一部分是“村民自治”的職能，另一部分的“協(xié)助政府”的職能。對于前者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府只能“指導”“支持”“幫助”，不得“干預”自治范圍內(nèi)的事情的決定和實施。對于后者，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府可以要求村民自治組織協(xié)助其在村范圍內(nèi)直接執(zhí)行有關行政行為，而“協(xié)助”之事，一定不是村民自治范圍內(nèi)的事情，一定是政府可以直接對村民和村域行使行政權范圍內(nèi)的事情。隨著中國特色社會主義法律體系的建成，村民自治組織的自治權與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的行政權開始明確分化，也基本以法律的形式確定了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層自治組織的“指導”職能。[13]

新世紀以來，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府指導村民自治的方式也發(fā)生了重大變化，通過上下級黨組織關系明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委對村黨組織的直接領導，通過行政指導、財政補助、規(guī)劃引導等方式明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對村民自治組織的宏觀指導。近年來，隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的形勢好轉(zhuǎn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)通過提供財政補助等方式支持村莊建設的力度越來越大，使得基層政權的宏觀指導能力得到顯著提升。村民自治水平越高，鄉(xiāng)村關系越好，村從鄉(xiāng)鎮(zhèn)得到的財政補助力度則越大。在這種形勢下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)指導村莊自治的能力在顯著提升，村級自治組織也更愿意接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)的指導，村莊公共事務的主導權開始回歸到村級自治組織手中。此后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權更多的是通過責任考核機制實現(xiàn)“指導”職能。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府通過對行政村自治工作的綜合性考核，調(diào)動村干部工作的主動性和積極性，為推進農(nóng)村經(jīng)濟社會各項事業(yè)又好又快發(fā)展提供組織保障。考核內(nèi)容主要是村干部在村經(jīng)濟建設、村基礎設施建設、干部自身建設以及精神文明建設等方面所取得的成績和存在的問題。在具體工作機制上，主要是通過駐村指導員制度予以落實。從2004年開始，諸暨市駐村指導員制度開始定型。經(jīng)過多年的工作積累，駐村指導員制度在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權與村自治組織之間發(fā)揮了良好的銜接作用。

盡管鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層自治的指導權越來越明晰化，但是有關指導權的具體范圍和工作機制依然缺乏法律法規(guī)的明確規(guī)定，從而使得政府“越位”的情況頻發(fā)。此外，相對于“指導”而言，“領導”關系更便于基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對基層農(nóng)村實施控制和管理，所以還存在很多“強勢鄉(xiāng)鎮(zhèn)”以各種決定和會議紀要的方式直接下達命令，決策屬于村莊自治領域的事務。此類“強勢政府”的直接干預行為不僅僅違反了具體的法律法規(guī)，也與我國現(xiàn)階段平衡鄉(xiāng)村關系的指導方針相背離，強勢行為內(nèi)中所導致的緊張關系也成為當代中國基層社會治理的一大難點。

(二)克服基層自治組織行政化趨向

近年來，根據(jù)十八屆三中全會的指示，各級政府不斷強化社會管理職能，改進社會治理方式，其中具有較高技術性和普遍性的方式就是新型“網(wǎng)格化管理”模式。通過細致劃分網(wǎng)格、全面下沉干部，做實網(wǎng)格的方式加強基層政權對鄉(xiāng)村社會的管理和控制。雖然在一定程度上起到了穩(wěn)定社會秩序的效果，但從本質(zhì)上來看，“網(wǎng)格化管理”模式更像是一張漁網(wǎng)，一旦在基層社會施展開來，基層農(nóng)民群眾就似池塘里的魚，只會越來越被壓制和束縛。其次，因為“網(wǎng)格化管理”模式具有極強的單向性、進入性和覆蓋性，這就容易使村民委員會等基層自治組織陷入從屬和被動地位，繼而成為一個“類行政化”組織，這意味著國家權力向基層社會自治領域進一步拓展。

克服基層自治組織“類行政化”的關鍵是處理好基層自治組織自治權和基層政府行政權之間的關系。近年來，“三資”管理的深化一方面有助于提升村級財務管理水平，但另一方面也限制了村級財務的相對自主權，村級財務依然面臨“一放就活，一統(tǒng)就死”的現(xiàn)實困境。由政府大力推進的鄉(xiāng)村自治規(guī)則體系建設，雖然促進了自治規(guī)則的規(guī)范化和程序化，但是群眾主體性和主動性不高的問題也隨之產(chǎn)生，規(guī)則成為墻紙的趨勢明顯。村級小微權力的清單式改革，一方面規(guī)范了村級權力，但客觀上限制了村民自治的范圍和深度；權力清單制度的核心在于限制政府權力，村民自治權的清單式改革是否科學還是有待進一步觀察。基層政府在村級事務管理上實施的一系列政策和規(guī)定，盡管有力提升了村級事務管理的科學化和精細化，但也衍生出一系列新型問題，即“干部脫產(chǎn)化”“財務鄉(xiāng)鎮(zhèn)化”“工作行政化”等問題。實際上，一系列關于村莊重大事務的決策和參與過程中，群眾主體性正在弱化。

克服基層自治組織“類行政化”趨向的唯一道路就是強化農(nóng)民群眾的主體地位。《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出要充分發(fā)揮人民團體和社會組織在法治社會建設中的積極作用，強調(diào)人民群眾的自主作用和能動作用，尊重人民群眾的集體智慧，尊重人民群眾是推動歷史前進與發(fā)展的主導力量。在鄉(xiāng)村建設中只有把農(nóng)民組織起來，通過其自力更生的勞動創(chuàng)造、互助合作，才能把國家扶持農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付工作同農(nóng)民的力量結(jié)合起來。如果只是片面強調(diào)政府的管理義務和國家對農(nóng)村的財政轉(zhuǎn)移支付責任，忽視村民的自主作用和能動作用，基層自治就難以取得良好效果。如果村民“等、靠、要”思維固化，就會成為被動跟隨者，就不是自己解決問題而是上繳一系列社會矛盾?！皸鳂蚪?jīng)驗”給我們的重要啟示就是要在鄉(xiāng)村建設和社會治理中充分發(fā)揮群眾的主體作用，這樣才能依靠群眾妥善處理各種矛盾，就地解決矛盾，不上交矛盾。這就要求農(nóng)民群眾增強現(xiàn)代公民的民主法治意識，積極行使法律賦予的民主自治權利，維護自身在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，保障村級自治權免受基層行政權力侵蝕。

(三)構(gòu)建政府管理與基層自治合作治理新模式

十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出，要“堅持系統(tǒng)治理，加強黨委領導，發(fā)揮政府主導作用，鼓勵和支持社會各方面參與，實現(xiàn)政府治理和社會自我調(diào)節(jié)、居民自治良性互動?！庇纱藰?gòu)成了一種“黨委領導下”社會治理的“鏈式”主體結(jié)構(gòu)，“鏈式”主體結(jié)構(gòu)的提出契合了當前中國政府治理能力較強而社會組織體系發(fā)育程度較低的現(xiàn)實國情，它同時關照了政府治理和村民自治，是一種創(chuàng)新社會治理模式的探索。[14]

當前的鄉(xiāng)村建設，其未來的目標是構(gòu)建新型生活共同體，基層自治屬性特征明顯，但同時也是一個政府管理與服務下沉的過程。對鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府而言，自身權能不完善的特征明顯，需要國家在頂層設計方面強化鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府職能，并賦予相對完整和獨立的行政權，特別是賦予一定的行政執(zhí)法權。當前的基層行政執(zhí)法工作中普遍存在的一個問題就是：政府部門權力上收、執(zhí)法責任下放。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府缺乏行政執(zhí)法職權，卻要承擔行政管理責任。由于行政執(zhí)法部門把大量人員放置在機關，由此造成基層執(zhí)法力量嚴重不足。所以，如何以適當方式委托或賦予鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行使安全生產(chǎn)、公共衛(wèi)生、環(huán)境保護、人口計生、規(guī)劃建設、國土資源等方面的監(jiān)督管理職能，特別是賦予必要的行政處罰權，成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府改革的一個重要方向。

對基層自治組織而言，固然要承擔好自上而下的協(xié)助政府管理的職能，但更多的應當發(fā)揮自治的主體性和主導性。農(nóng)村社會是村民的社會，村民以行政村、社區(qū)為單位實行民主自治。在完善鄉(xiāng)村治理模式中，最關鍵的是要貫徹落實村民自治，保障和落實村民的各項民主權利。村民的民主權利不僅體現(xiàn)在民主選舉中，更重要的還體現(xiàn)在選舉后的民主決策、民主管理和民主監(jiān)督等各個環(huán)節(jié)。村民委員會組織法雖然明文規(guī)定了村民的各項民主權利，但村民民主權利的實現(xiàn)程序和保障措施尚不能明確，因而村民的民主權利難以真正實現(xiàn)。所以，當前基層自治組織的一個重要發(fā)展方向就是著重完善村民行使民主權利的具體形式、程序和保障制度，將保障好農(nóng)民群眾的各項民主自治權利的工作落到實處。

當前，在諸暨市的基層社會自治能力培育方面，最為重要的依然是如何提升廣大鄉(xiāng)村的村民自治能力。隨著經(jīng)濟社會的快速發(fā)展，諸暨的村莊呈現(xiàn)出明顯的分層狀況。即城中村社區(qū)化，城郊村快速城市化，發(fā)達村快速工業(yè)化，普通農(nóng)業(yè)村清潔美麗化。村莊因發(fā)展程度的差異，呈現(xiàn)出多樣化態(tài)勢。具體表現(xiàn)在：(1)城郊村莊發(fā)展迅速、矛盾多發(fā)，管理難度較大。城郊村因為城市化進程的快速推進，其經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)變化巨大。但2006年的村莊合并后遺癥依然明顯，失去土地，搬進小區(qū)的失地農(nóng)民盡管在形式上成為市民，但是其日常思維、生活習慣依然有典型的小農(nóng)特征，也缺乏良好的經(jīng)營能力。(2)發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)部分村莊外來人口激增，管理難度加大。比如諸暨第一經(jīng)濟強鎮(zhèn)店口鎮(zhèn)，其大部分村莊工業(yè)化水平非常之高，村民生活富裕。其中外來人口與本地人口基本持平，這就意味著此類村莊的社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化，外來人口成為當?shù)卮迩f管理與服務的重要對象。大量的外來人口和村級管理服務水平的有限性決定著此類村莊的管理面臨著重大挑戰(zhàn)。(3)以農(nóng)業(yè)為主的村莊主要集中在諸暨的山區(qū)地帶，基于經(jīng)濟落后和人口穩(wěn)定的的特征，管理難度相對較小。該類村莊最大的問題就是人口老齡化現(xiàn)象嚴重、村集體經(jīng)濟薄弱，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平低下繼而導致市場競爭力弱。由于土地資源有限，農(nóng)戶宅基地審批困難；村莊合并以后村級集體資產(chǎn)融資糾紛也長期存在。此外，該村黨員干部工作被動，創(chuàng)新意識不強，發(fā)展路子不寬，帶領群眾致富本領不高?？傮w而言呈現(xiàn)出創(chuàng)新能力薄弱、因循守舊狀態(tài)明顯的特征。

以上這些問題一方面考驗村委會的自治能力，另一方面也考驗著基層政府的行政管理水平。而基于社會合作與政府有效整合的合作治理模式，即在構(gòu)建基層黨組織、基層社會自治組織、基層群眾等基層社會治理主體合作共治模式的基礎上，實現(xiàn)基層政府治理與基層社會自治有效銜接和良性互動，才是真正實現(xiàn)中國特色的基層社會治理的理性途徑。[15]

當前鄉(xiāng)村社會的發(fā)展進入了一個新的歷史階段，面對復雜多樣的基層矛盾，要求我們積極改善基層社會的治理理念和治理方式。具體要求基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府聯(lián)手基層自治組織和廣大基層群眾，在互信合作的前提之下，共同遵守一定的制度規(guī)范，在充分協(xié)商的基礎上理性地處理鄉(xiāng)村事務。[16]這就要求政府創(chuàng)新工作機制，提升村民自我治理能力，在政府管理與村民自治之間尋找良性互動的渠道，在政府行政權和村民自治權之間進行明確界定，形成合作共治的新模式。政府通過政策引導、法律規(guī)制、宏觀指導村莊；村民通過主動參與、積極治理來提升自治水平，以共同推動社會進步。

[1]周望.社會管理創(chuàng)新的地方經(jīng)驗研究[M].北京:中國法制出版社,2014:15-16.

[2]汪世榮,等.楓橋經(jīng)驗：基層社會治理的實踐[M].北京:法律出版社,2008:27.

[3]魯可榮.農(nóng)村社會組織建設與農(nóng)村基層社會治理創(chuàng)新——基于浙江實踐的研究[M].濟南:山東人民出版社,2015:171.

[4]余釗飛.社會管理創(chuàng)新的諸暨之路[M].北京:中國法制出版社,2013:92.

[5]周平.當代中國地方政府[M].北京:高等教育出版社,2010:36.

[6]趙樹凱.鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理與政府制度化[M].北京:商務印書館,2010:275.

[7]向春玲.社會治理創(chuàng)新理念與中國基層實踐——以成都市金牛區(qū)曹家巷為例[M].北京:中國人事出版社,2016:52.

[8]徐勇.現(xiàn)代國家鄉(xiāng)土社會與制度建構(gòu)[M].北京:中國物資出版社,2009:181.

[9]徐勇.村民自治的深化:權利保障與社區(qū)重建——新世紀以來中國村民自治發(fā)展的走向[J].學習與探索,2005(4):62.

[10]陳忠禹.村民自治權保障論[M].北京:知識產(chǎn)權出版社,2012:189.

[11]曹利.村民自治的困境與出路[J].廣東社會科學,2010(4):197.

[12]程瑞山,賈建友.村民自治制度研究[M].北京:中國社會科學出版社,2012:283-287.

[13]范忠信,武乾,余釗飛.楓橋經(jīng)驗與法治型新農(nóng)村建設[M].北京:中國法制出版社,2013:58.

[14]孫壯志.新型城鎮(zhèn)化與社會治理[M].北京:社會科學文獻出版社,2015:42-45.

[15]史云貴.中國基層社會治理機制創(chuàng)新研究[M].天津:天津人民出版社,2015:69-71.

[16]陳曉莉.新時期鄉(xiāng)村治理主體及其行為關系研究[M].北京:中國社會科學出版社,2012:281.

StudyontheBenignInteractionBetweenTownshipGovernmentandVillagerAutonomyintheViewof“FengqiaoExperience”

YU Zhaofei，LUO Xuegui

(ShenJunruLawSchool,HangzhouNormalUniversity,Hangzhou311121,China)

“Fengqiao Experience” is the successful experience of China’s grass-roots social governance, the core of which is that disputes among grassroots have been settled down. In the process of dealing with grass-roots social contradictions, how to regulate government administration and villagers’ autonomy and how to improve the level of government governance and the level of grassroots self-government in accordance with law is the important development direction of “Fengqiao Experience” in the new era. Now, township government as the most basic government in China, its executive power is limited. In the process of guiding the villagers’ autonomy, “offside” and “absence” coexist. The autonomy of village committees and other grass-roots organizations, also faces the difficulty of unclear power and responsibility and the tendency of administrativization. How to clarify the relationship between the administrative authority of the township government and the autonomy of the village committees, is the core issue of rural relations in the new historical period. Strengthening the village party committee and the government’s guidance ability to the villagers autonomy, regulating the administrative power of township governments and village committee autonomy, are necessary measures to enrich and develop “Fengqiao Experience”.

Fengqiao Experience; government administration; grass-roots autonomy

D922.1

A

1008-7699(2017)06-0052-08

2017-09-04

浙江省高校人文社會科學重點研究基地浙江工商大學法學基地委托項目“‘楓橋經(jīng)驗’與人民調(diào)解法治化研究”(2015C003)

余釗飛(1981—)，男，浙江諸暨人，杭州師范大學法治中國化研究中心研究員，法學博士，經(jīng)濟學博士后，碩士生導師.

(責任編輯：董興佩)