王學軍 韓志青

（蘭州大學，蘭州730000）

從測量到治理：構建公共價值創(chuàng)造的整合分析模型*

王學軍 韓志青

（蘭州大學，蘭州730000）

公共價值管理是后新公共管理時期的公共行政新范式，創(chuàng)造公共價值被視為新范式下政府工作的主要目標。近幾年，學者們主要從范式變遷的角度闡述了公共價值管理的主要觀點和范式意義，但微觀上如何測量公共價值，并回應公共價值治理和創(chuàng)造的挑戰(zhàn)尚缺系統(tǒng)研究，公共價值測量、管理、治理和創(chuàng)造的關系也并不清楚。運用文獻分析方法，在公共價值測量的哲學基礎上，本文從過程和內(nèi)容兩個層面闡釋了公共價值測量的研究，包括其理論框架、方法和體系等。本文認為，公共價值治理包含了公共價值的識別、管理以及確認等三個環(huán)節(jié)，公共價值測量貫穿于公共價值治理的全過程，公共價值事前測量為公共價值識別累積信息基礎，事中測量確保公共價值管理的效率和效益，事后測量為公共價值的確認與治理提供改進著力點。在以上研究基礎上，本文提出了公共價值領域的未來重點研究問題，包括開發(fā)設計公共價值測量量表、分析公共價值創(chuàng)造過程中跨部門合作的影響因素與結果、公共價值沖突的形成機理和解決途徑等。

公共價值；公共價值測量；公共價值治理；整合分析模型；范式

引言

20世紀七八十年代興起的新公共管理運動推崇公共部門借鑒私營組織的管理理論和方法，主張引入市場競爭機制、秉承結果導向原則、樹立顧客至上理念來促進政府效率提升和公民滿意度提高。經(jīng)濟、效率和效益導向下的公共行政具有明顯的管理主義與工具主義特征，它在幫助政府實現(xiàn)“掌舵而不是劃槳”的角色轉變、渡過因規(guī)模膨脹引發(fā)的財政危機、創(chuàng)建“少花錢、多辦事”的高績效政府等方面取得顯著成效的同時，卻也忽視了隱藏的合法性危機和可持續(xù)性缺乏等問題。當公民、非營利組織、私人部門等不同利益集團對公共政策制定、公共項目實施、公共服務供給的信任和認同逐漸降低甚至消失時，公共行政的合法性基礎就會遭遇侵蝕并且會逐漸喪失，政府陷入合法性危機[1]。

在對新公共管理運動的反思和批判中，公共價值概念在1995年被首次提出，公共價值管理和公共價值治理被視為公共行政的新范式而受到廣泛關注。在公共價值的研究中，公共價值測量是一個一直被關注，卻鮮有顯著研究進展的主題。2012年第1期《公共行政評論》（Public Administration Review,PAR）刊發(fā)了以公共價值研究為主題的專刊征稿啟示，征稿主題主要分為兩個領域，一是關于公共價值如何被創(chuàng)造（或者沒有被創(chuàng)造）的研究，二是關于識別、測量和評估公共價值的路徑及公共價值創(chuàng)造方式的研究。學界對第一個問題的回應主要集中在公共價值概念辨析、定義推演等基礎研究，對協(xié)商共議、合作生產(chǎn)等核心思想的理論和實踐梳理，近幾年學界成果較為豐富，也形成了諸多共識。然而，關于公共價值識別、測量和評估問題的研究卻鳳毛麟角，未形成邏輯化的系統(tǒng)體系。2014年第四期《公共行政評論》(PAR)上的綜述文章也進一步指出，公共價值測量是公共價值領域未來研究的重要方向[2]。本文從整合梳理公共價值測量的現(xiàn)有研究成果入手，在呈現(xiàn)公共價值測量所涉及的理論基礎、過程環(huán)節(jié)、關鍵內(nèi)容和實踐探索的同時，闡述分析了公共價值測量與公共價值創(chuàng)造、管理和治理等概念的關系。在此基礎上，本文構建了公共價值創(chuàng)造的整合分析模型，并圍繞公共價值測量問題，提出了公共價值研究領域的未來研究問題。

一、公共價值測量的路徑

1995年，摩爾提出了公共價值的概念，在這一概念提出20年后，摩爾提出要建立公共價值測量(Public Value Accounting)的哲學基礎。他認為，“行政價值的仲裁不應局限于個體評價自己所得，還應包含對他人、對社會的責任與義務”，哲學基礎是公共價值測量過程中應該遵循的邏輯，它發(fā)揮著公共價值風向標的作用，指導測量活動和行為主體的公共價值取向，引領公共價值測量朝著“利他”而非“利己”的方向進行[3]。從公共價值的公共性特征出發(fā)，公共價值測量應該以利他主義的哲學思想為標準，將自己同他人、同社會視為“公共價值共同體”，在衡量公共行為滿足個體需要和幸福的同時，衡量其對他人提供福祉惠利、對社會擔當使命和履行責任的結果。摩爾認為，個體觀點應該聯(lián)合起來形成公眾意見以表達期望政府創(chuàng)造什么樣的公共價值[4]，他從政治哲學的視角切入，提出了有助于將公共價值測量從口號轉化為行動的三大哲學思想：一是，當政府在調(diào)度使用集體資源時，公共價值最合適的仲裁者不是個體價值偏好的簡單加總，而是經(jīng)過協(xié)調(diào)的公共集體偏好，并且這一偏好的形成過程可以在治理進程中清晰、順暢地表達（如表1所示）；二是，公共價值測量可從公共價值結果和公共價值成本兩方面進行考量，公共價值成本不單指人力、物力、財力等經(jīng)濟方面的支出，還包括強制規(guī)范個體行為、減少公共價值損耗的國家權力的使用；三是，公共價值測量工作實施和落地的思想框架，既不是強調(diào)顧客滿意度、物質(zhì)利益層面的功利主義，也不是側重政府行為公正性與調(diào)節(jié)改善社會關系的道義主義，而是協(xié)調(diào)兩者關系的民主協(xié)商政治思想。

表1 公共價值的評價對象和評價主體

本文將以上述公共價值哲學思想為基本遵循，從公共價值測量的過程維度和內(nèi)容維度兩方面對現(xiàn)有公共價值測量的文獻進行述評。

1.公共價值測量的過程維度

公共價值是始于公眾需求、經(jīng)由多元主體的共同努力和聯(lián)合行動，最后增加公眾福利的價值轉移與積累的結果。公共項目、服務和政策作為公共價值的依托與載體，從計劃、準備、實施運行到結果反饋是一個連續(xù)的過程，每一階段在耗費諸如公共資產(chǎn)、國家權威等公共價值成本的同時，必然會有公共價值收益的產(chǎn)出，并隨之轉移到下一環(huán)節(jié)，每個環(huán)節(jié)都伴隨著公共價值的形成轉移與凝聚集結。與此相對應，公共價值測量也是一個循序漸進的過程，需全過程反映公共價值的產(chǎn)出水平。希爾斯主張公共價值測量可從公共服務的結果和如何達成結果的運作過程兩方面入手[5]，借鑒私營部門事前、事中、事后的全過程評估方式，他認為公共項目或公共服務所承載公共價值的測量可分解為事前準備、服務輸出、結果與影響三階段，如表2所示。事前測量主要關注公共行為是否符合集體的正當利益與需求，行政環(huán)境是否具備達成公共價值目標的運行能力與現(xiàn)實條件，公共價值成本、公共價值收益與議程設置等信息的統(tǒng)計描述；事中測量圍繞多元主體合作生產(chǎn)的問題展開，多方力量的相互牽制與共同協(xié)作才可避免公共價值創(chuàng)造過程脫離公共性的風險；事后測量則更多的從公共價值成果層面分析公共價值的實際產(chǎn)出與預期是否使社會主體滿意，行為是否具有可持續(xù)性，是否真正體現(xiàn)經(jīng)濟、民主、效率、問責等更加廣泛的公共價值。

表2 公共價值測量過程

公共價值來源于社會價值，社會價值測量的方法對公共價值測量具有啟示和借鑒意義。瑪爾根從價值測量結果對決策制定的影響和價值測量的復雜性兩方面分析了成本收益分析、偏好陳述、偏好推斷、社會影響或社會投資回報、公共價值評價、增值評價、質(zhì)量調(diào)整生命周期評價、生活滿意度評價、政府預算評價和其他領域評價等十種社會價值測量方法存在的問題與使用局限性[6]。他認為，社會價值測量結果難以指導公共政策的制定主要表現(xiàn)在兩個方面：其一，社會價值反映公眾與組織意愿的非客觀性決定了社會價值測量工具使用范圍的局限性；其二，決策者很難綜合考慮和平衡相互沖突的社會價值目標。社會領域的不可預測性、對社會結果期望的差異性、內(nèi)在不可靠性等要素都在增加社會價值測量的不確定性。在此基礎上，他提出，政府部門或公民為某項服務或結果自愿付出的“有效需求”與可實現(xiàn)的、面向公眾的“有效供給”之間的有機結合，以及供需雙方的溝通交流、協(xié)商合作是提高社會價值測量方法有效性的主要策略。

與任何測量一樣，由于其導向功能，公共價值的測量需要格外謹慎，科學合理的測量不僅可以準確地反映出公共價值的真實水平，還能在保證原有公共價值不受損害的前提下創(chuàng)造出新的公共價值。公共價值測量過程中存在的數(shù)據(jù)信息的隱瞞與操縱、目標偏離、指標不當?shù)葐栴}均會導致公共價值的破壞與損失，即測量信息的不確定與不對稱和測量方法失當所致的公共價值損失[7]。希爾斯認為，合適性、全面性、民主性、可靠性和是否有利于公共價值的產(chǎn)生是衡量公共價值測量方法適用性的標準。以公共價值測量過程和內(nèi)容為基礎，在對社會價值測量的方法進行分析研究的基礎上，對照表2所示公共價值測量過程，希爾斯提出了公共價值測量方法與公共項目或政策周期的對應關系，如表3所示。

表3 公共價值測量不同階段的適用方法

價值鏈方法是基于過程維度測量公共價值的主要應用。摩爾曾提出了一個包括投入、產(chǎn)出、用戶滿意和結果、合作伙伴參與等部分的公共價值鏈用以分析公共價值的創(chuàng)造過程，從產(chǎn)出到結果的轉換過程被視為是公共價值生成的關鍵階段[8]。鮑法德和勞夫勒提出了公共服務價值鏈的模型，并區(qū)分了其中的基本活動和支持性活動，這一模型被運用到了2009-2010英國伯明翰政府啟動的“全方位行動”計劃中，以探索利用所有公共部門可用的資源來實現(xiàn)關鍵優(yōu)先目標的路徑[9]。海茨曼則認為公眾滿意度是連接公共組織雇員忠誠度和公眾對公共機構信心的橋梁，公共價值的創(chuàng)造也主要通過雇員滿意和承諾、服務滿意和公民信任進行測量[10]。以上述研究為基礎，包國憲等學者在績效視角下研究公共價值的測量問題，他們聚焦政府績效生產(chǎn)過程中的公共價值創(chuàng)造和實現(xiàn)，認為政府績效是一種社會價值建構，行政效率的實現(xiàn)必須以公共價值為基礎，協(xié)同領導系統(tǒng)發(fā)揮著應對變化和協(xié)同沖突的功能，共同促進公共價值的創(chuàng)造[11]。以政府績效生產(chǎn)的計劃、實施、評估、反饋等環(huán)節(jié)為橫軸，社會價值建構、組織管理和協(xié)同領導等政府績效的價值要素為縱軸，王學軍構建了一個政府績效價值鏈模型，并提出了相應的測量方法[12]。在這一模型中，政府績效的生成過程本質(zhì)上就是公共價值的創(chuàng)造過程，如何治理由于偏離公共價值而引起的績效損失是這一模型中管理者的核心任務之一。

2.公共價值測量的內(nèi)容維度

摩爾提出的戰(zhàn)略三角模型是創(chuàng)造公共價值的行動指南與思考框架，后續(xù)公共價值測量的內(nèi)容大部分是在其基礎上的延續(xù)與發(fā)展。戰(zhàn)略三角模型包含公共價值、合法性和支持以及運作能力三個要素，凱利等人將戰(zhàn)略三角模型應用于公共領域服務評估的具體指向定義為信任或合法性、服務質(zhì)量和結果等三個維度[13]。布萊森等提出的公共價值治理模型認為五個因素共同影響著戰(zhàn)略三角模型三個維度的達成與實現(xiàn)，分別是：政策分析、設計和評估，領導力，對話和協(xié)商，制度和組織設計（包括設計和實施跨部門合作），正式或非正式的民主過程以及戰(zhàn)略管理（包括績效管理制度和模式）等[14]。公共價值是公共部門、非營利組織和公眾行為的標尺和坐標系原點，斯帕諾將公共價值的特征總結為：一是滿足需求的同時必然伴隨一定程度的付出；二是公共價值的創(chuàng)造離不開多元主體的合作；三是公共價值需同時滿足個體的個性化需求與集體的共同偏好[15]。從公共價值的分類視角，諸多學者對公共價值的內(nèi)容要素進行了剖析[16-24]，為測量公共價值提供了基礎，見表4。

表4 公共價值分類的文獻梳理

從表4可以看出，公共價值測量不僅關注經(jīng)濟、社會、政治、生態(tài)等價值內(nèi)容，如王冰，克里斯滕森、貝寧頓、哈里森等的研究，也關注實現(xiàn)這些價值內(nèi)容的過程中，政府、非營利組織和公眾等主體應該秉持的價值取向，如波茲曼、克納漢、安德森等的研究。這與公共價值的概念和分類是一致的，公共價值可以分為結果導向的公共價值(Public Value)和共識導向的公共價值(Public Values)[25]。希爾斯提出的“核心公共價值群”，既包含公眾生活質(zhì)量、健康和幸福、社會資本、凝聚力、安全與保障、成本、公眾參與等與結果相關的公共價值，也涉及例如民主、透明、公正和公平、授權等與共識相關的公共價值。

公共價值測量在實踐上的拓展為理解公共價值測量的內(nèi)容提供了窗口，在一定程度上也深化了對公共價值本身的理解。英國公共廣播服務的改良與治理計劃開啟了世界各地公共價值測量實踐的先河。2004年，英國BBC廣播公司率先將能使自身地位合法化的“公共價值宣言”作為指導未來實踐的行為準則和改革理念?！肮矁r值宣言”要求BBC任何一項服務的更新與改變都必須就新穎度、持久性、財務經(jīng)費等問題通過公眾監(jiān)督后，再接受公共價值測量和市場評估的雙重考驗。公共價值測量評價廣播電視公共服務的更新速度和創(chuàng)新程度，并構建了包含范圍、質(zhì)量、效果和效益四大驅(qū)動因素的RQIV公共價值評估框架。而后，挪威和德國等國家的公共機構都發(fā)布了相關政策，要求在公共服務中測量公共價值，如挪威政府推出了兩個步驟的公共服務評估計劃，第一步是從某項服務是否具有永久性、市場效應和合理的運行成本進行審批，第二步是從需要審批的服務是否符合民主社會與文化的要求，以及該服務涉及到的職權履行、對市場貢獻的公共價值和競爭潛力兩個方面進行取舍。德國要求對公共服務進行評估，評估的要素主要包括職權范圍的合適性、公共服務競爭力和獲得與成本相對應的公共價值，基于此，德國提出了公共價值測量的三要素，即確保公共服務與民主社會文化相一致、穩(wěn)固媒體競爭優(yōu)勢和控制服務支出[26]。此外，美國俄亥俄州奇利科西市從公共價值創(chuàng)造、政治管理、運營能力三方面探索公共機構表現(xiàn)突出的奧秘[27]。

隨著虛擬政府、智慧城市、電子政府等概念和實踐的深入，有學者將公共價值測量實踐研究轉向這些新興領域。奧斯勒認為智慧城市所追求的可持續(xù)發(fā)展目標與公共價值所倡導的合法性支持理念毫無二致，他選取可以反映經(jīng)濟、社會和環(huán)境三方面的關鍵績效指標來衡量公共價值的“凈效應”[28]。格里姆斯利構建了新型公共價值評估框架，將公眾良好的信息告知體驗、個人控制自我生活的感覺、個人對公共機構的影響等主觀感受作為反映電子政府公共項目中信任感與滿意度的重要因子[29]。南非政府將由運作公共價值、政治公共價值、社會公共價值和成本與風險構成的電子政府公共價值（PVEG）結構模型運用于公共財政領域，實現(xiàn)了財務管理制度的平穩(wěn)過渡[30]。也有學者認為由成本、時間、便利性、個性化、通信、信息檢索的簡易性、信任、信息透明和決策參與九要素構成的公共價值評估框架是電子政府績效測量成功的關鍵[31]，并提出由公共組織效能、公共服務供給和信任與透明三要素構成的電子政府公共價值評估框架[32]。世界各地不同領域的公共價值測量實踐是公共價值理論框架的實際應用，進一步解釋和發(fā)展了公共價值測量的理論框架，豐富了公共價值測量的內(nèi)容。

通過對公共價值測量現(xiàn)有研究的整合梳理，不難發(fā)現(xiàn)：首先，與作者對現(xiàn)有文獻研究主題的基本判斷一致，關于公共價值測量的研究主要關注“怎么測”和“測什么”兩個問題，這是公共價值測量研究的起點，也是相當長的一段時間內(nèi)研究者和實踐者需要解決的問題。其次，從文獻中可以看出，對公共價值的測量從本質(zhì)上是在回應新公共管理的“3E”導向?qū)残缘暮鲆?，從測量的過程看，事前準備、服務輸出、結果與影響等階段都是圍繞著創(chuàng)造更加廣泛的公共價值這一目標展開的，關注“公民同意”“過程科學”“公民參與”和“廣泛影響”等要素的實現(xiàn)。從測量的內(nèi)容看，無論是理論的演繹，還是實踐的發(fā)展，其框架基礎都是摩爾提出的戰(zhàn)略三角模型，研究者強調(diào)公共價值的多維屬性，認為公共項目、服務或者政策目標的實現(xiàn)必須體現(xiàn)多元公共價值，多元公共價值的背后體現(xiàn)的是民主、合作、參與、效率等價值要素。從表4所列的公共價值分類可以看出，結果導向的公共價值(PV)和共識導向的公共價值(PVs)常常交織在一起，在測量中實際需要被同時關注。最后，從文獻梳理中也可以看出，盡管公共價值的測量被廣泛呼吁，研究和實踐并沒有開發(fā)出較為普遍適應的工具或者方法來測量公共價值，無論結果導向的，還是共識導向的，抑或是公共價值作為一個整體的。這與目前公共價值的內(nèi)涵界定不清和濫用有關[33]，也與公共價值測量的所指不清有關，公共價值承載于公共項目、政策或服務，是一個管理概念，而非一個哲學概念，測量的是公共價值，而非績效，即公共價值的測量不僅要測量預期的價值內(nèi)容是否實現(xiàn)，還要測量新價值的創(chuàng)造。

二、公共價值創(chuàng)造的整合分析模型

公共價值測量的目的并非測量本身，而是采取適當?shù)臏y量方法通過識別公共價值來反映公共價值結果，并通過測量導向公共價值創(chuàng)造。本文認為，公共價值測量是公共價值創(chuàng)造的一個要素環(huán)節(jié)和有機組成部分，公共價值治理中每個環(huán)節(jié)的價值測量發(fā)揮著不同的作用，并且整體上貢獻于公共價值的創(chuàng)造。公共價值測量與公共價值創(chuàng)造、管理和治理等概念是緊密聯(lián)系的。

1.公共價值創(chuàng)造、管理與治理

自公共價值概念進入公共行政領域，到公共價值管理發(fā)展成為新的公共行政模式，再到新近提出的公共價值治理理論，公共價值一直是公共行政領域的熱點研究主題[34]。自20世紀末起，學術界與實踐部門對公共價值創(chuàng)造的探討從未停止，發(fā)現(xiàn)、定義并創(chuàng)造公共價值成為政治家和管理者工作的根本出發(fā)點與最終落腳點。公共管理者被要求不斷調(diào)整自身管理職能，動態(tài)定位管理者角色，以探索者與戰(zhàn)略家的身份，通過整合組織內(nèi)外部資源，聯(lián)合不同利益組織，拓展公共參與等方式最大程度地滿足集體需求與公眾利益。

公共價值管理作為公共行政領域的新范式，在21世紀初期受到研究者的廣泛關注，它的產(chǎn)生既是對資源浪費、道德瓦解、生態(tài)破壞和信任缺失等全球性棘手公共問題的回應，也是對以往公共行政范式的繼承與創(chuàng)新。公共價值管理范式試圖整合傳統(tǒng)公共行政的“效率”、新公共行政的“公平”、新公共管理的“結果”以及新公共服務的“服務”等公共行政發(fā)展過程中不同范式所恪守的單一價值觀，注重經(jīng)濟、效率、效果等任務性價值和公平、透明、公民發(fā)展等非任務性價值的結合[35]，實現(xiàn)工具理性與價值理性的有機融合[36]。

公共價值治理概念的產(chǎn)生則是公共價值理論和治理理論的有機交融。近年來，隨著網(wǎng)絡治理、協(xié)同治理、合作治理等新型社會治理方式的引進，治理已成為公共行政領域的流行話語[37][38]。公共價值治理將公共價值與治理的核心思想合二為一，強調(diào)合作生產(chǎn)、協(xié)同領導與網(wǎng)絡治理，摒棄傳統(tǒng)科層制自上而下的管理控制方式，優(yōu)化政府部門管理者和公民為主體的被管理者之間的線性從屬關系，提倡自下而上的民主參與方式，呼吁多方行為主體突破有形無形的組織邊界與思想障礙，在協(xié)商共議的基礎上共同參與到公共事務治理中，推行橫向的跨部門合作，打造趨于扁平化的全員治理網(wǎng)絡。這一新范式從更全面的視角思考公共價值創(chuàng)造過程中不同行動主體的角色、功能和關系，突破了傳統(tǒng)公共行政與新公共管理時期的行動主體單一化、管理控制模式垂直化和組織邊界清晰固化等思維，將公共行政的目標聚焦于民主、責任、透明、回應性等多元價值的實現(xiàn)。它在理論基礎、公共價值目標、核心公共價值、問責方式和不同行為主體的角色定位等方面都超越了傳統(tǒng)公共行政和新公共管理的范疇，一方面挑戰(zhàn)了公共部門改革的自由主義傾向，另一方面也順應了公共管理由“管理”到“治理”的轉變趨勢。

公共價值創(chuàng)造是公共價值管理和治理的最終目的。作為公共行政的新范式，公共價值管理和公共價值治理是一脈相承的，兩者的核心思想高度一致，但在公共價值實現(xiàn)和創(chuàng)造的方式上有著一定的不同，公共價值治理強調(diào)多元主體的共同治理，更加強調(diào)分權、合作、透明等價值理念的引入，這不同于公共價值管理中政府的核心和主導地位。但無論是公共價值管理還是公共價值治理，其公共價值實現(xiàn)和創(chuàng)造的結果則需要進行測量，這也是本文研究公共價值測量的主要承諾。

2.公共價值創(chuàng)造的整合分析模型

（1）公共價值創(chuàng)造主要階段

公共價值創(chuàng)造既可看作是將管理效率、倫理價值、集體利益、公民參與、合法性等價值要素進行整合的過程[39]，也可視為上述過程發(fā)揮的協(xié)同效應[40]。本文認為，公共價值創(chuàng)造是一個漸進式的公共價值增值過程，它包含識別、管理和確認三個階段，這三個階段形成了公共價值創(chuàng)造的閉合回路。

①公共價值識別。公共價值識別是公共價值創(chuàng)造的邏輯起點，在一定程度上，準確識別公共價值決定了公共價值的產(chǎn)出水平和公共價值創(chuàng)造的整體績效，形成于本階段的公共價值創(chuàng)造的總目標是明晰公眾的需求。公共價值識別通過結果導向公共價值需求的陳述表達和共識導向公共價值偏好的識別來確定個體的個性化偏好和集體的共同需求。個體的個性化需求可以通過個體偏好收集的形式進行，個體偏好在社會價值建構過程中通過溝通和協(xié)商等形式形成集體偏好，以表征公共需求驅(qū)動下公共價值創(chuàng)造的期望目標，用于指引公共價值創(chuàng)造的方向。

②公共價值管理。公共價值管理的目的是追求公共價值產(chǎn)出的最大化，合作生產(chǎn)和協(xié)同公共價值沖突是提高公共價值管理效率的關鍵所在。公共價值是政府部門、私營企業(yè)、志愿組織、非正式社區(qū)組織和公眾等多元主體群策群力、合作生產(chǎn)的成果。公共價值的合作生產(chǎn)方式在一定程度上促進了公共資源、公共權力的再分配，并且重申了與問責有關的重要問題[41]。

合作生產(chǎn)常用來描述存在于“常規(guī)的”生產(chǎn)者和“客戶”之間的合作伙伴關系[38]。由政府、私營企業(yè)和第三部門構建的“合作伙伴關系”具有主體多元、目標一致、資源共享、風險共擔、互惠互利、彼此協(xié)同的特征。格倫設計的三部門（Public-Private-Citizen）合作框架強調(diào)公共價值的創(chuàng)造不是政府部門實施的控制活動，每一環(huán)節(jié)的投入與產(chǎn)出均離不開政府部門、私營企業(yè)和公民的交流互動、協(xié)同合作[42]。多部門合作生產(chǎn)公共價值的方式在一定程度上重塑了公民及其他利益相關者的角色，他們不再是被動的服務接受者，而是“承擔著‘生產(chǎn)者’、‘所有者’、‘問題形成者’、‘績效評估者’等多重身份”[11]，同時參與到公共價值的創(chuàng)造、測量與治理過程中，共同承擔創(chuàng)造、實現(xiàn)公共價值的使命[43][44]。

公共價值管理的另一重要目標是協(xié)同公共價值沖突。公共價值沖突包含兩方面，一是公共價值創(chuàng)造主體價值偏好的差異；二是公共價值供給與需求的不一致。一方面，價值多元主義理念下個體價值取向的復雜多樣性會導致由利益抗爭、層次參差、溝通不暢所引發(fā)的組織、個體層面的價值沖突，在削弱多元主體聚合效應的同時，阻礙公共價值目標的達成。另一方面，政府倡導的公共價值內(nèi)容與公民需求的同步一致性是公共價值管理環(huán)節(jié)的關鍵內(nèi)容。合作生產(chǎn)模式下的公共價值是針對某一利益集團自我需求的單向度產(chǎn)出還是參與各方協(xié)商合作、指向公共需求的共同成果至關重要。構建互動機制、保障資源供給、有效協(xié)同領導是化解公共價值沖突、發(fā)揮多方聯(lián)動效應、確保公共價值實現(xiàn)和創(chuàng)造的主要方式。

③公共價值確認。本階段通過分析辨別公共價值的創(chuàng)造成果與最終產(chǎn)出，在揭示政府部門、非營利組織和公眾等參與各方公共價值創(chuàng)造結果的同時，也反映了公共價值需求得以滿足的程度。公共價值確認可從產(chǎn)出與預期的一致性水平、參與主體與受眾群體的滿意度，以及公共價值的創(chuàng)造與損失三方面著手展開。第一，產(chǎn)出與預期一致性水平主要檢驗公共價值的實際產(chǎn)出達成公共價值目標的程度和公共價值產(chǎn)出與公共需求的匹配程度。第二，集體需求驅(qū)動的公共價值創(chuàng)造直接指向受眾群體的滿意評價與認可程度，受眾群體的滿意度測評等結果是公共行為得以持續(xù)性進行的判定依據(jù)和政府部門合法性的直接來源。第三，公共價值創(chuàng)造要求政府部門不僅需要通過既定的公共政策、服務來履行公共價值承諾，還要在公共價值創(chuàng)造過程中尋求、發(fā)現(xiàn)新的公共價值，并努力實現(xiàn)。通過公共價值預期目標與公共價值實際產(chǎn)出的比較可以分析確認創(chuàng)造了何種價值、是否存在公共價值的損失與新價值的產(chǎn)生。

公共價值確認不是公共價值創(chuàng)造過程的終點，確認結果將為該項以至同類型或者相關的公共政策、服務或項目提供進一步治理和改進的著力點，從而形成從公共價值識別到公共價值管理到公共價值確認，再到公共價值識別的周而復始、不斷循環(huán)的公共價值創(chuàng)造過程。

（2）構建公共價值創(chuàng)造的整合分析模型

公共價值測量的過程維度通過事前、事中和事后的全過程測量方式測度公共價值每一階段的創(chuàng)造成果。本文認為，作為公共價值創(chuàng)造的實然反映和公共價值治理必不可少的部分，公共價值測量始終貫穿在整個公共價值創(chuàng)造過程中，為公共價值的治理與再創(chuàng)造提供了依據(jù)。公共價值的事前、事中、事后測量與公共價值創(chuàng)造的識別、管理、確認三階段一一對應，并在每一環(huán)節(jié)發(fā)揮不同的作用?；谏衔牡难芯浚疚臉嫿斯矁r值創(chuàng)造的整合分析模型（見圖1）。

圖1 公共價值創(chuàng)造的整合分析模型

①公共價值事前測量——為公共價值識別積累信息基礎

公共價值事前測量主要是受眾主體以基于自身利益和利他主義考量的訴求是否會通過公共行為得以滿足為衡量基礎，就公共政策、服務或者項目的接受認可程度和未來想要達成的公共價值目標進行測度的過程。其中，結果導向的公共價值測量以不同群體陳述某項公共政策或公共服務所能夠達成的愿景與目標為主，多表現(xiàn)為如改善環(huán)境、加速經(jīng)濟增長、控制物價等可量化的公共價值期望與目標的預測表達。共識導向的公共價值測量主要表現(xiàn)為行政過程中的共同規(guī)范。個體對公共價值的自我認識，與社會的關聯(lián)性、歸屬感，自我效能感與愉悅感，以及對預期結果的可控性等情緒態(tài)度都可作為公共價值測量的主觀依據(jù)[45]。無論是結果導向還是共識導向的公共價值的事前測量，都通過需求偏好的陳述表達體現(xiàn)公共價值訴求，這一過程明確了參與各方經(jīng)過協(xié)商討論的共同價值目標。

②公共價值事中測量——確保公共價值管理的效率和效益

公共價值事中測量是提升效率、糾正偏差的過程管理。它通過檢驗產(chǎn)出與需求的同步一致性、平衡公共價值沖突等來提高公共價值管理的有效性。第一，形成于公共價值識別階段的公共價值目標是群體需求偏好的凝練，公共價值目標的實現(xiàn)離不開參與各方的協(xié)作配合。公共價值目標的實際達成會受到多元主體共同努力的影響。因此，公共價值事中測量的一個重要任務是確定公共價值創(chuàng)造與目標期望的同步一致性水平以及公共價值的供需契合程度，從而提高公共價值管理的有效性。第二，公共價值事中測量通過衡量分析各參與主體的工作效率與實際進度，可對照階段任務和管理實際，幫助公共管理者及時發(fā)現(xiàn)顯性或隱性的公共價值沖突，并采取對話交流、溝通協(xié)商、資源再分配等方式來消解公共價值生產(chǎn)的破壞性沖突。

③公共價值事后測量——為公共價值的確認與治理提供改進著力點

公共價值事后測量采取投入產(chǎn)出比、成本效益分析、公共價值積分卡、結果與影響的衡量方式，從經(jīng)濟、效率、效益、公平、滿意度、質(zhì)量、回應性等方面呈現(xiàn)了公共價值創(chuàng)造的最終成果，為公共價值確認提供了客觀依據(jù)。公共價值目標的完成情況反映了公共價值過程管理和多部門合作生產(chǎn)的效率；各行動主體共同參與公共價值的事后測量有助于公正、民主、透明、參與等廣泛價值的實現(xiàn)；政策、服務或項目的接收者與利益相關組織的滿意度評價結果從主觀方面反映了創(chuàng)造的公共價值與特定群體需求的一致性水平；公共價值增值和公共價值損失的分析辨別為公共價值創(chuàng)造行為的可持續(xù)性和公共價值治理指明了改進方向。

結論

從公共價值創(chuàng)造概念的提出，到公共價值管理和公共價值治理范式的出現(xiàn)，再到本文所側重研究的公共價值測量，伴隨著公共價值在公共行政領域的深入發(fā)展，有關公共價值的研究成果不斷涌現(xiàn)，研究基本共識正在形成。

本文的研究從過程和內(nèi)容兩個維度綜述了公共價值測量與治理研究的前沿理論，依此提出的公共價值創(chuàng)造的整合分析模型還有待于理論與實踐層面的進一步驗證?？傮w而言，公共價值測量的研究還處在起步與探索階段，未形成成熟統(tǒng)一的話語體系和規(guī)范的方法體系，對公共價值概念內(nèi)涵的理解、公共價值測量和公共價值治理概念的操作化還比較模糊，未來研究可主要從下述方面著手展開：

1.設計開發(fā)公共價值測量工具和量表

公共價值概念的演化發(fā)展是公共價值范式內(nèi)研究焦點的轉移具化，更是公共價值從概念化理論建構向操作化實證分析的深化演進。早期（乃至現(xiàn)在的部分）學者往往認為公共價值是“不可測量”的政治概念，這種觀念阻礙了對公共價值相關命題進行實證檢驗，也因此限制了公共價值解釋力的進一步發(fā)展。然而如前文所述，公共價值測量不僅是可行的，而且是必要的。在明確測量目的和研究假設的前提下，特定公共政策、服務或項目的公共價值也可以由適當工具或量表測得。未來的一個可行研究方向是，在我國公共行政實踐的背景下，采用問卷調(diào)查、深度訪談、內(nèi)容聚合、因子分析法深度挖掘決定主觀情感認知的關鍵影響因素，設計開發(fā)具有本土適用性的公共價值測量的工具和量表，以獲取不同主體的公共價值期望或者公共價值偏好內(nèi)容。例如可以從感知成本、感知動機、感知情感、感知效應等方面開發(fā)設計共識導向的公共價值的測量量表，或者從主體對具體執(zhí)行過程、目標實現(xiàn)程度、質(zhì)量結果等客觀實體狀態(tài)所進行的衡量判斷入手開發(fā)結果導向的公共價值的測量量表。不同主體類型的量表將貢獻于紛繁復雜的公共價值實證研究，進而增長公共價值主題下的理論實踐知識。

2.分析公共價值創(chuàng)造過程中跨部門合作的影響因素與結果

隨著公共政策制定過程的復雜化和公共服務提供主體的多元化，政府、市場、非營利組織、公民個體等多主體合作生產(chǎn)公共價值的形式逐漸興起[14][46]。公共價值的創(chuàng)造與實現(xiàn)是不同部門通過資源整合、知識共享、責任共擔等方式發(fā)揮協(xié)同效應與聯(lián)動作用的結果。然而，跨部門合作的促動因素是什么？合作各方如何選擇、如何分工，合作伙伴關系建立并維系的基礎是信任還是合同契約？[38]以及多部門合作是否可以取得預期成效等問題有待于進一步探析。未來研究可嘗試以科層體制、合同外包以及多部門合作等公共價值創(chuàng)造的不同方式作對比分析，研究多部門合作生產(chǎn)的影響因素和結果效應。

3.公共價值沖突的形成機理和解決途徑

公共價值沖突的協(xié)調(diào)消解作為公共價值管理階段的關鍵內(nèi)容，影響并決定著公共價值管理的效率和效益。無論是結果導向的，還是共識導向的公共價值沖突，均在不同程度上影響著公共價值的創(chuàng)造。公共價值沖突是如何形成的？哪些策略可以化解不同類型的公共價值沖突？各策略包含何種手段與方式等問題都尚未明晰[47]。下一步研究可以將公共價值沖突的根源與形成機理和公共價值沖突的解決策略為主要方向，為公共價值管理的后續(xù)研究奠定理論基礎。

注釋：

①θ類公共價值的核心內(nèi)容為公正、公平、中立性等；λ類公共價值的核心內(nèi)容為穩(wěn)固性、適應性和可靠性，∑類公共價值以效率和產(chǎn)出為公共行為導向，最大可能的實現(xiàn)目標是公共部門組織設計的基本準則。

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From Measurement to Governance:Constructing an Integrated Analysis Model of Public Value Creation

Wang Xuejun/Han Zhiqing

Public value management is a new public administration paradigm in the post New Public Management era.Under the new paradigm,creating public value is treated as the core aim of government works.In recent years,scholars mainly illustrate the propositions and paradigmatic meanings of public value management from the macro viewpoint of paradigm evolution.However,how to measure public value and respond to the challenges of public value governance and creation at a micro level still lack of systematic studies,and the relationship between public value measurement,management,governance and creation is unclear.

Using literature review methods,this article illustrates the study of public value measurement from contents and process levels,including its theoretical frameworks,approaches and systems based on the philosophical basis of the public value measurement.This article proposes that public value governance includes three stages:public value recognition,management and confirmation.Public value measurement runs through the whole process of public value governance.The pre-measurement of public value accumulates the information foundation for the public value recognition.The ongoing-measurement of public value ensures the efficiency and effectiveness of public value management.The post-measurement of public value provides the improvement focus for the confirmation and governance of public value.

Based on the research above,this article puts forward key issues of public value research in the future,which include the development and design of public value measurement scale,the analysis of influencing factors and results of cross-sector cooperation in the process of public value creation,as well as the formation mechanism and solutions of public value conflicts.

Public Value(s);Public Value Measurement;Public Value Governance;Integrated Analysis Model;Paradigm

D035

A

1009-3176（2017）06-038-（12）

*本文系國家自然科學基金項目“基于價值鏈的政府績效損失測度及其治理：面向公眾項目的研究”(批準號：71603108)、教育部人文社會科學基金青年項目“公共價值視角下的政府績效損失測度及其影響因素：面向公眾項目的研究”(批準號：16YJC630128)和中央高?；究蒲袠I(yè)務費專項資金重點項目“公共價值測量的理論與實證路徑”(批準號：17LUJBWD009)的階段性成果。

2017-8-3

王學軍男（1986-）蘭州大學中國政府績效管理研究中心/管理學院副院長副教授碩士生導師韓志青女（1990-）蘭州大學管理學院碩士研究生

（責任編輯 方卿）