薛澤林孫榮

（1.上海社會科學(xué)院，上海200020；2.同濟(jì)大學(xué)，上海200092）

分層項目制：上海市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)與啟示*

薛澤林1孫榮2

（1.上海社會科學(xué)院，上海200020；2.同濟(jì)大學(xué)，上海200092）

作為我國最早推行購買公共服務(wù)的地方政府，上海市目前已在政府購買公共服務(wù)的制度建設(shè)方面取得了長足進(jìn)展。在具體實(shí)施過程中，資金來源多元化、操作流程規(guī)范化、操作方式多樣化是上海市政府購買公共服務(wù)的操作模式特征。建立起分層級執(zhí)行的操作框架、項目制運(yùn)作的執(zhí)行模式、跨部門協(xié)同的保障機(jī)制是上海市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的主要經(jīng)驗(yàn)。建立起完善的制度框架體系、全面的績效評估體系、完備的風(fēng)險管控體系是上海市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的主要啟示。

政府購買公共服務(wù)；分層項目制；上海；經(jīng)驗(yàn)與啟示

通過購買公共服務(wù)重構(gòu)我國社會治理體系并提升治理效能是我國推進(jìn)政府購買公共服務(wù)政策的首要目標(biāo)。已有研究認(rèn)為，地方政府購買公共服務(wù)是一種政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)的新型公共服務(wù)供給方式，政府購買公共服務(wù)有利于提高政府辦事效率，將政府從具體事務(wù)中解脫出來，回歸公共服務(wù)政策制定者的角色。[1]在我國，推進(jìn)地方政府購買公共服務(wù)有兩個方面的內(nèi)涵：一是從全能型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型；二是通過地方政府購買公共服務(wù)提升治理效能，并且控制治理風(fēng)險。作為全國最大的城市，同時也是經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展最為活躍和發(fā)達(dá)的地區(qū)之一，一直以來，上海在公共政策領(lǐng)域的先試先行對于其他地方政府具有重要的示范帶頭效應(yīng)。因此，本文擬在梳理上海市政府向社會力量購買公共服務(wù)發(fā)展歷程和操作模式的基礎(chǔ)上，總結(jié)上海市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)，以求為其他地方政府推進(jìn)政府購買公共服務(wù)帶來啟示。

一、上海市政府購買公共服務(wù)發(fā)展歷程

作為全國最早試水購買公共服務(wù)的地方政府，早在1995年，上海浦東新區(qū)社會發(fā)展局就將新建的羅山會館委托給上?；浇糖嗄陼M(jìn)行管理，由此拉開了我國地方政府購買公共服務(wù)實(shí)踐的序幕。經(jīng)過多年實(shí)踐，上海市政府購買公共服務(wù)已經(jīng)形成了相對成熟的運(yùn)作體系。目前，上海市政府購買公共服務(wù)的實(shí)踐已經(jīng)經(jīng)歷了三個階段。第一階段為起步探索階段（1995-1999年）。這一時期的代表性事件有：1995年，浦東新區(qū)社會發(fā)展局興建羅山會館后將其委托給上?；浇糖嗄陼芾恚?998年，浦東新區(qū)再將政府養(yǎng)老服務(wù)一并委托給上?；浇糖嗄陼芾恚纱碎_啟了我國政府購買服務(wù)實(shí)踐的先河。第二階段為整體推進(jìn)階段（2000-2010年）。這一時期的代表性事件有：2000年，上海原盧灣等六個區(qū)的12個街道在推進(jìn)社會管理體制改革中，開始依托養(yǎng)老機(jī)構(gòu)開展居家養(yǎng)老試點(diǎn)，由此開啟了政府購買公共服務(wù)的整體試點(diǎn)；2005年，浦東新區(qū)社會發(fā)展局引進(jìn)民辦非企業(yè)性質(zhì)的上海成功教育管理與咨詢中心管理新區(qū)東溝中學(xué)，并以契約方式委托新城教育事務(wù)所，按照“安全、規(guī)范、質(zhì)量”的要求，對全區(qū)23所民工子女簡易學(xué)校實(shí)行監(jiān)管，由此使得政府購買公共服務(wù)的領(lǐng)域得到極大拓展。第三階段為規(guī)范發(fā)展階段（2011年－至今）。這一時期的代表性事件有：2011年，靜安區(qū)政府發(fā)布《關(guān)于政府購買社會組織公共服務(wù)的實(shí)施意見（試行）》；2012年，市財政局正式印發(fā)《上海市市級政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算管理暫行辦法》和《上海市市級政府購買公共服務(wù)項目目錄》（2013年度），由此基本建立了比較完整的政府購買服務(wù)制度體系。此后，2014年，市政府出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》，再次強(qiáng)調(diào)要通過項目招標(biāo)、合同管理、評估兌現(xiàn)等形式完善政府購買服務(wù)機(jī)制。2015年，市政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步建立健全本市政府購買服務(wù)制度的實(shí)施意見》，對上海推進(jìn)政府購買公共服務(wù)做了遠(yuǎn)景規(guī)劃。

作為未來五年上海市政府購買公共服務(wù)的行動路線圖，《上海市人民政府關(guān)于進(jìn)一步建立健全本市政府購買服務(wù)制度的實(shí)施意見[2015]》（以下簡稱《意見》）通過制訂負(fù)面清單的方式，基本確定了未來一段時間政府向社會力量購買公共服務(wù)的范圍和實(shí)施步驟。按照規(guī)定：上海市不得向社會力量購買服務(wù)的內(nèi)容事項包括國家安全、保密事項、司法審判、行政決策、行政審批、行政處罰、行政征收、行政給付、行政強(qiáng)制、行政裁決、行政檢查、行政確認(rèn)、行政復(fù)議、行政備案、行政征用、行政調(diào)解、市場監(jiān)管，以及法律法規(guī)和政府規(guī)章另有規(guī)定不得實(shí)施政府購買服務(wù)的內(nèi)容事項等。此外，《意見》還要求：除法律法規(guī)另有規(guī)定外，基本公共服務(wù)、社會管理性服務(wù)、行業(yè)管理與協(xié)調(diào)性服務(wù)、技術(shù)性服務(wù)、政府履職所需輔助性事項、其他適宜由社會力量承擔(dān)的服務(wù)事項等應(yīng)納入政府購買服務(wù)指導(dǎo)性目錄。按照《意見》規(guī)劃，上海市繼續(xù)推進(jìn)地方政府購買公共服務(wù)包括兩個階段：第一階段是2015-2017年，這一時期政府購買服務(wù)工作將在全市逐步推開，屆時，規(guī)范統(tǒng)一、安全高效的購買服務(wù)公共管理平臺和運(yùn)行機(jī)制基本形成，相關(guān)制度體系建設(shè)取得新進(jìn)展，政府購買服務(wù)的范圍和規(guī)模不斷擴(kuò)大，購買服務(wù)將逐步成為政府提供公共服務(wù)的重要方式之一。第二階段是2017-2020年，這一時期的目標(biāo)是在全市建立起比較完善的政府購買服務(wù)制度，形成與“全國改革開放排頭兵、創(chuàng)新發(fā)展先行者”相適應(yīng)、與建設(shè)上?！八膫€中心”和具有全球影響力的科技創(chuàng)新中心相匹配的公共服務(wù)資源配置和供給體系，公共服務(wù)水平和質(zhì)量顯著提高。

二、上海市政府購買公共服務(wù)的操作模式特征

經(jīng)過二十多年的探索，上海市各級政府已經(jīng)初步建立了較為全面的政府購買公共服務(wù)操作規(guī)則，且制度化、規(guī)范化程度不斷提升，初步實(shí)現(xiàn)了滿足公眾多元化需求的目標(biāo)。上海市統(tǒng)計局有關(guān)社會服務(wù)業(yè)統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示：2015年，上海市公共管理、社會保障和社會組織總支出達(dá)1606.51億元，[2]比2011年的1180.47億元增長了36.09%，[3]而這些新增服務(wù)主要以政府購買公共服務(wù)的方式落實(shí)。在實(shí)施過程中，上海市政府購買公共服務(wù)的操作模式特征主要表現(xiàn)為三個方面：資金來源多元化、操作流程規(guī)范化和操作方式多樣化。

1.資金來源多元化

近年來，上海市政府向社會力量購買公共服務(wù)的資金來源主要有三個：（1）專項資金。如自2013年以來，閔行、虹口、松江等區(qū)（縣）相繼設(shè)立了社會組織發(fā)展專項資金；2015年，靜安區(qū)出臺《社會組織發(fā)展專項資金管理辦法》，對符合條件的社會組織予以獎勵和資助，每年支持經(jīng)費(fèi)總額達(dá)1500萬元；此外，部分街鎮(zhèn)也設(shè)立了政府購買公共服務(wù)專項資金，有些專項資金還通過政府出資、企業(yè)捐贈、基金會認(rèn)購的方式，廣泛發(fā)動和整合社會資源。（2）財政預(yù)算資金。如閔行區(qū)2012年非區(qū)本級預(yù)算安排政府購買社會組織服務(wù)經(jīng)費(fèi)約2.3億元；市政法系統(tǒng)每年用于購買社會組織服務(wù)資金達(dá)6700萬元；浦東新區(qū)塘橋街道2011年用于購買社會組織服務(wù)的資金達(dá)到1200萬元。（3）福彩公益金。以2012年為例，市、區(qū)兩級福彩公益金投入1億元用于購買社區(qū)公益服務(wù)。[4]

2.操作流程規(guī)范化

經(jīng)過多年的實(shí)踐，上海市在開展政府購買社會組織服務(wù)時，已經(jīng)形成了“政府承擔(dān)、定向委托、合同管理、評估兌現(xiàn)”相對穩(wěn)定的操作框架。以政府采購相關(guān)法律法規(guī)為參考，如圖1所示，上海市政府購買公共服務(wù)已經(jīng)建立了相對規(guī)范的操作流程。服務(wù)項目預(yù)算金額在政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以上的，屬于政府采購法適用范圍。政府購買公共服務(wù)項目達(dá)到政府采購公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，且市場條件相對成熟的，采用公開招標(biāo)方式確定承接主體；未達(dá)到公開招標(biāo)數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)的，采用邀請招標(biāo)、競爭性談判或競爭性磋商方式確定承接主體。對市場條件尚不成熟，只有一家潛在承接主體的項目，購買主體可以采取單一來源方式進(jìn)行定向委托。服務(wù)項目預(yù)算金額在政府采購限額標(biāo)準(zhǔn)以下的，不屬于政府采購法適用范圍，可參照競爭性談判、競爭性磋商、單一來源采購等政府采購非招標(biāo)方式執(zhí)行。

圖1 上海市政府購買公共服務(wù)基本操作流程

3.操作方式多樣化

目前，上海市政府購買公共服務(wù)的操作方式主要有三種：（1）定向委托。主要適用于社會組織承接政府轉(zhuǎn)移職能時，采取“費(fèi)隨事轉(zhuǎn)”的方式，政府部門把相應(yīng)預(yù)算撥付給社會組織。如上海市委宣傳部委托文化發(fā)展基金會面向社會開展公益文化項目資助；上海市民政局委托市慈善基金會等多家社會組織興辦社會福利事業(yè)。（2）公益創(chuàng)投。主要適用于專項資金支持社會組織開展公益和社會服務(wù)項目。如近年來，上海市民政局每年安排約1億元福彩資金，向社會公布資助目錄，讓社會組織自主設(shè)計項目，由專家委員會評審予以立項并簽署合同，以此為社會提供新穎多樣的公共服務(wù)項目。（3）公開招標(biāo)。主要適用于納入政府部門財政預(yù)算的公共服務(wù)項目，由政府公布項目內(nèi)容，社會組織公平競爭獲得立項。如2012年，靜安區(qū)推出了179個購買服務(wù)項目，涉及資金4500多萬元。其中，10萬-50萬元的項目采用競爭性談判方式購買，50萬元以上的項目由政府采購中心采用公開招投標(biāo)方式購買。2014年，楊浦區(qū)通過區(qū)政府購買公共服務(wù)平臺公開發(fā)布196個項目，涉及金額達(dá)3503萬元。此外，還有部分政府部門或街鎮(zhèn)根據(jù)自身需求和實(shí)際情況，以有限競爭或雙方協(xié)商的方式，直接委托有關(guān)社會組織提供公共服務(wù)。

三、上海市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的經(jīng)驗(yàn)

1.分層級執(zhí)行的操作框架

多層級的復(fù)合型操作機(jī)制有助于提升政策執(zhí)行的系統(tǒng)性。分級運(yùn)作，既不同于行政科層制下純粹的縱向權(quán)力運(yùn)作——其中的向上負(fù)責(zé)制和激勵機(jī)制使得基層官員對于來自上級的指令十分敏感；也不同于“多中心制度安排”下的權(quán)力運(yùn)作——其中每一個治理當(dāng)局既是公共品的提供單位，又可以在特定地域的權(quán)限范圍內(nèi)行使重要的獨(dú)立權(quán)力去制定和實(shí)施規(guī)則。[5]分級運(yùn)作意味著，在縱向關(guān)系方面下級政府并沒有從上級獲得資源分配的權(quán)力及自主權(quán)，在橫向上民眾也不可能獲得自主參與的權(quán)力，無法有效評估政府績效，更不可能監(jiān)督政府行為，防止濫用權(quán)力。但是，由于項目制等一系列超越行政科層制的方式為權(quán)力的運(yùn)作附加了競爭性的市場機(jī)制，下級政府便有可能對既定的集權(quán)框架和科層制邏輯有所修正，從中加入更多各自的意圖和利益，以此獲得更多的自主權(quán)力。特別是在政府購買公共服務(wù)的過程中，由于越是處于基層的政府獲取民眾公共服務(wù)需求的信息越為準(zhǔn)確，因此，在原則上的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下，形成具有差別的購買公共服務(wù)操作機(jī)制，不僅有助于提升政府購買公共服務(wù)的系統(tǒng)性，也有助于提升政府購買公共服務(wù)的績效。

多層級的政府購買公共服務(wù)操作框架，是上海市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)運(yùn)作系統(tǒng)建設(shè)的主要經(jīng)驗(yàn)之一。具體而言，上海市政府購買公共服務(wù)操作框架包含了三個層次。首先，上海成立了市級層面的領(lǐng)導(dǎo)小組。按照“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財政部門牽頭，編制、民政、工商、審計以及行業(yè)主管部門協(xié)同，職能部門履職，監(jiān)督部門保障”的原則，上海市成立了由市政府分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，市政府分管副秘書長、市財政局局長任副組長，相關(guān)部門分管領(lǐng)導(dǎo)參加的上海市政府購買服務(wù)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，并在財政局下設(shè)辦公室。其次，在區(qū)級層面，由于上海市的政府購買公共服務(wù)項目大多以區(qū)為單位進(jìn)行操作。在市級政府購買公共服務(wù)領(lǐng)導(dǎo)小組的領(lǐng)導(dǎo)下，各區(qū)也都根據(jù)自己的實(shí)際情況，成立了有差別的政策執(zhí)行結(jié)構(gòu)。如楊浦區(qū)實(shí)施的是相對松散的聯(lián)席會議制度，辦公室設(shè)在民政局；崇明區(qū)則建立了相對集權(quán)的以區(qū)政府分管領(lǐng)導(dǎo)任組長，財政局局長任副組長的政府購買公共服務(wù)推進(jìn)小組。再次，在街道層面，各個部門也擁有相應(yīng)的財政自主權(quán)，并結(jié)合本地實(shí)際，形成了多樣化的操作模式。由此構(gòu)成了政府購買公共服務(wù)的多層級操作框架體系。

2.項目制運(yùn)作的執(zhí)行模式

受資金使用規(guī)定限制，上海市政府購買公共服務(wù)多采用項目制的方式執(zhí)行。按照渠敬東的研究，項目制不單指某種項目的運(yùn)行過程，也非單指項目管理的各類制度，而更是一種能夠?qū)覐闹醒氲降胤降母鲗蛹夑P(guān)系以及社會各領(lǐng)域統(tǒng)合起來的治理模式。[6]在制度設(shè)置上，項目制的政治邏輯表現(xiàn)在兩個方面：一方面，國家（政府）通過財政轉(zhuǎn)移實(shí)現(xiàn)的再分配和公共服務(wù)“去商品化”，讓全體人民共享市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展成果，并通過財政轉(zhuǎn)移的專項化保證國家意志的實(shí)現(xiàn)[7]。另一方面，項目資金作為公共財政的一部分，在資金使用和效果發(fā)揮上，要保證公平性、公開性和普惠性，而實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的一個主要手段，即采取項目制來打破傳統(tǒng)科層制的政治機(jī)制束縛，使國家權(quán)威得以跨級、跨界繞過既定規(guī)則而產(chǎn)生影響力。[8]一般認(rèn)為，我國的項目制治理體系與我國的條塊體制、財政轉(zhuǎn)移支付政策和弱治理邏輯密切相關(guān)。即在分稅制的體制下，中央政府財政相對充裕，且越往上級的政府所掌握的財政資金越多，中央政府和上級政府可以通過項目發(fā)包及分配的方式，實(shí)現(xiàn)對下級政府的間接控制。這種自上而下的資源輸入式控制，從縱向來說有助于下級政府貫徹上級政府意圖，加強(qiáng)行政系統(tǒng)的有效性；從橫向來說也可以打破下級政府的“塊塊主義”，維護(hù)政策的統(tǒng)一與協(xié)調(diào)。

當(dāng)前，上海市政府購買公共服務(wù)也多以項目制的方式運(yùn)作。以上海市政府向社會力量購買養(yǎng)老服務(wù)為例，如表1所示，從總體來看，雖然政府購買公共服務(wù)資金在被逐步納入到財政預(yù)算的軌道，但在歷次的政策變遷中，上級政府（市政府、區(qū)政府）往往掌握著資金撥付的主導(dǎo)權(quán)，并要求下級政府（區(qū)、街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)）進(jìn)行資金配套，由此形成典型的項目分包制。同時，由于資金來源多樣化，政府購買公共服務(wù)資金并沒有完全集中到政府財政部門進(jìn)行統(tǒng)一分配，而是以各個部門的名義、以項目制的形式下放。

表1 上海市政府購買養(yǎng)老服務(wù)資金來源相關(guān)規(guī)定

3.跨部門協(xié)同的保障機(jī)制

作為改革的一項系統(tǒng)工程，地方政府向社會力量購買服務(wù)多以跨部門協(xié)同的方式運(yùn)作，并在此基礎(chǔ)上建立起政府購買公共服務(wù)的保障機(jī)制。實(shí)踐中，由于政府購買公共服務(wù)涉及財政、民政、審計等相關(guān)職能部門，建立健全“政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，財政部門牽頭，民政部門協(xié)同，職能部門參與，監(jiān)督部門保障”的工作保障機(jī)制，已經(jīng)成為上海市推動政府購買公共服務(wù)的基本經(jīng)驗(yàn)。相對于普通的部門合作，跨部門協(xié)同的優(yōu)勢主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，跨部門協(xié)同網(wǎng)絡(luò)中牽頭部門（發(fā)起部門）作用的發(fā)揮，有助于政策的前期發(fā)起和執(zhí)行推進(jìn)，在某種程度上克服公共服務(wù)供給部門間推諉、執(zhí)行碎片化的困境。另一方面，跨部門協(xié)同過程中形成的部門間網(wǎng)絡(luò)有助于各部門協(xié)同應(yīng)對復(fù)雜公共事務(wù)的挑戰(zhàn)，并以此應(yīng)對由風(fēng)險社會帶來的治理挑戰(zhàn)。[9]特別是在政府購買公共服務(wù)操作中，由于面向民眾的公共服務(wù)項目繁多、層次多樣，同一服務(wù)對象可能既是老年人心理康復(fù)的政策目標(biāo)，也是養(yǎng)老服務(wù)的政策目標(biāo)，還是老年人護(hù)理的對象，如果每個部門都投入項目則會造成項目的重復(fù)交叉，既不便于管理，也不利于提升購買公共服務(wù)的績效。因此，建立起跨部門協(xié)同的機(jī)制有助于克服類似的政策重疊問題，保障政策的執(zhí)行績效。

上海市政府購買公共服務(wù)跨部門協(xié)同保障機(jī)制包括一個領(lǐng)導(dǎo)小組和若干個協(xié)同成員。按照相關(guān)文件規(guī)定，在政府購買公共服務(wù)項目運(yùn)作中，市政府成立由市級分管領(lǐng)導(dǎo)擔(dān)任組長，市政府分管副秘書長、市財政局局長任副組長，相關(guān)部門協(xié)同參與的領(lǐng)導(dǎo)小組。其中，市財政局作為上海市政府購買服務(wù)工作的牽頭部門，會同有關(guān)部門對政府購買服務(wù)工作進(jìn)行組織協(xié)調(diào)和指導(dǎo)推進(jìn)，推動政府購買服務(wù)相關(guān)制度建設(shè)，加強(qiáng)政府購買服務(wù)預(yù)算審核；市編辦結(jié)合推進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)變，科學(xué)界定政府職能邊界，進(jìn)一步完善與深化政府購買服務(wù)改革相銜接的機(jī)構(gòu)編制管理制度，嚴(yán)格控制事業(yè)單位機(jī)構(gòu)編制總量，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)事業(yè)單位分類改革和政府購買服務(wù)改革；市民政局、市工商局及行業(yè)主管部門等按照職責(zé)分工將承接主體承接政府購買服務(wù)行為的信用記錄納入年檢（報）、評估、執(zhí)法等監(jiān)管體系，不斷健全守信激勵和失信懲戒機(jī)制；市審計局負(fù)責(zé)對政府購買服務(wù)的審計，防止和避免發(fā)生截留、挪用和滯留資金等現(xiàn)象，確保政府購買服務(wù)工作不走偏、不變樣、可持續(xù)。此外，各區(qū)縣也結(jié)合各自實(shí)際，制定具體實(shí)施辦法，并按照事權(quán)劃分原則和轉(zhuǎn)變政府職能要求，編制發(fā)布本區(qū)縣的政府購買服務(wù)實(shí)施目錄，逐步加大政府購買服務(wù)力度，不斷創(chuàng)新公共服務(wù)提供方式。可以說，各部門的協(xié)同合作構(gòu)成了上海市政府購買公共服務(wù)的跨部門協(xié)同保障網(wǎng)絡(luò)。

四、上海市推進(jìn)政府購買公共服務(wù)的啟示

1.建立完善的制度框架體系

在操作過程中，政府購買公共服務(wù)的系統(tǒng)性、可操作性和可持續(xù)性已成為其運(yùn)作的主要特征。在西方，政府購買公共服務(wù)已經(jīng)形成了一整套包括法律文本、操作機(jī)制和政府分工在內(nèi)的運(yùn)作機(jī)制和績效評價體系。而在我國，由于實(shí)踐時間較短，地方政府購買公共服務(wù)總體上仍表現(xiàn)為碎片化的局部實(shí)踐狀態(tài)，既缺乏一套完整可行的操作流程，也缺乏一套系統(tǒng)可行的績效評價體系。正如林閩鋼所言，雖然近年來各地政府在購買公共服務(wù)實(shí)踐中已進(jìn)行了卓有成效的探索，積累了許多經(jīng)驗(yàn)，同時也凸顯了存在的主要障礙和主要問題。在市場機(jī)制不夠完善，市民社會發(fā)育不健全的地區(qū)，地方政府購買公共服務(wù)“運(yùn)動式”地大干快上，不僅會導(dǎo)致政府購買公共服務(wù)節(jié)奏失控，也可能對社會造成一定損害。[10]因此，厘清我國當(dāng)前政府購買公共服務(wù)的邏輯思路，探索符合我國政治體制結(jié)構(gòu)和行政體制特征的政府購買公共服務(wù)制度框架體系，建立起行之有效的政府購買公共服務(wù)操作規(guī)范，[11]成為了當(dāng)前理論界和實(shí)務(wù)界共同關(guān)注的話題。

作為全國最早實(shí)施政府購買公共服務(wù)的地方政府，目前，上海市在政府購買公共服務(wù)的制度框架體系建設(shè)方面已經(jīng)卓有成效，并集中體現(xiàn)在市級總體規(guī)劃、市級法律法規(guī)建設(shè)和區(qū)級操作規(guī)則建設(shè)三個方面。在市級總體規(guī)劃方面，上海從2000年開始探索政府購買公共服務(wù)的整體試點(diǎn)；2012年，市財政局正式印發(fā)了《上海市市級政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算管理暫行辦法》，由此基本建立了比較完整的政府購買服務(wù)制度體系；2015年，市政府印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步建立健全本市政府購買服務(wù)制度的實(shí)施意見》，對上海推進(jìn)政府購買公共服務(wù)做了遠(yuǎn)景規(guī)劃?？傮w規(guī)劃使得上海市政府購買公共服務(wù)有序推進(jìn)。在市級法律法規(guī)建設(shè)方面，自2012年市財政局正式印發(fā)《上海市市級政府購買公共服務(wù)項目預(yù)算管理暫行辦法》之后，市財政局和市政府先后又印發(fā)了《上海市市級政府購買公共服務(wù)項目目錄》（2013年度）和《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)本市社會組織建設(shè)的指導(dǎo)意見》，初步建立起了政府購買公共服務(wù)的市級框架體系。在區(qū)級操作規(guī)則建設(shè)方面，上海將政府購買公共服務(wù)的具體執(zhí)行權(quán)放在了區(qū)級政府，在上海市級具體管理辦法出臺之前允許各區(qū)政府先試先行，在這一過程中，靜安區(qū)率先制定了政府購買公共服務(wù)的操作流程，為上海市政府購買公共服務(wù)規(guī)劃提供了經(jīng)驗(yàn)借鑒。而在上海市級政府購買公共服務(wù)規(guī)則出臺之后，黃浦、閔行和長寧等區(qū)先后都制定了具有本區(qū)特色的政府購買公共服務(wù)操作流程，確保了購買公共服務(wù)的可操作性。

2.建立全面的績效評估體系

作為一項民生工程，政府購買公共服務(wù)以提升政府組織公共物品供給績效，促進(jìn)社會力量發(fā)展，提升社會公眾滿意度為目標(biāo)。在國外，學(xué)者對政府購買公共服務(wù)績效研究已經(jīng)從“如何外包”轉(zhuǎn)移到“外包績效評價”，且多數(shù)采用定量研究方法探討政府購買公共服務(wù)的績效結(jié)果。[12]一般而言，政府購買公共服務(wù)績效評價包含績效評價指標(biāo)和績效評價流程兩個方面。但在我國，學(xué)界主要從市場競爭、公共服務(wù)性質(zhì)、政府的合同監(jiān)督管理能力入手，構(gòu)建起了包括公共性、有效性和回應(yīng)性在內(nèi)的政府購買公共服務(wù)績效價值三維度。[13]具體來說，在政府購買公共服務(wù)績效評估中，對社會公眾來說，以個人偏好為前提增加對公共服務(wù)消費(fèi)的選擇性；對于社會力量來說，以顧客為導(dǎo)向增加服務(wù)供給的多樣性；對于政府組織來說，以權(quán)責(zé)對等為基礎(chǔ)向地方政府加強(qiáng)分權(quán)；對整個操作流程來說，提升其運(yùn)作的公平性；對整個參與主體來說，確立權(quán)責(zé)對等原則。“選擇、多樣、分權(quán)、公平和責(zé)任”應(yīng)是政府購買公共服務(wù)績效評估的重要指標(biāo)。

在績效評估流程方面，上海市構(gòu)建起了包含“誰來評估，評估誰，怎么評估，以及評估結(jié)果如何處理”四個步驟的政府購買公共服務(wù)績效評估體系。在“誰來評估”方面，上海確立了政府內(nèi)部評估和第三方評估相結(jié)合的評估機(jī)制，以此實(shí)現(xiàn)評估的相互補(bǔ)充和制衡。在“評估誰”方面，上海的經(jīng)驗(yàn)是既要評估政府購買公共服務(wù)過程中的社會力量的操作規(guī)范性，也要評估社會組織的項目實(shí)施效果，由此建立起無縫隙的評估過程。在“怎么評估”方面，上海市政府落實(shí)政府內(nèi)部評估和委托第三方評估相結(jié)合的方式，如上海市建立了政府購買公共服務(wù)績效評估專家?guī)欤ㄟ^抽取專家評估的方式對項目的事前、事中和事后進(jìn)行全方位的評估，與此同時，政府也委托獨(dú)立的第三方評估機(jī)構(gòu)對政府購買公共服務(wù)項目進(jìn)行評估。但兩者的評估各有側(cè)重，政府部門組織的評估更多地側(cè)重于項目的合規(guī)性，而第三方的評估更多地側(cè)重于項目的執(zhí)行效果。在“評估結(jié)果如何處理”方面，上海市政府實(shí)施以評促建的策略，一方面將政府購買公共服務(wù)項目的評估結(jié)果作為下一年度政府購買公共服務(wù)競標(biāo)的重要依據(jù)；另一方面也給予正在成長中的社會組織必要的幫助，通過評估幫助他們找到問題，并通過社會組織評級的方式實(shí)現(xiàn)了在政府購買公共服務(wù)中培育社會組織的目標(biāo)。[14]

3.建立完備的風(fēng)險管控體系

風(fēng)險管控作為政府購買公共服務(wù)制度不可或缺的環(huán)節(jié)，能夠科學(xué)地識別和規(guī)避政府購買公共服務(wù)過程中的風(fēng)險因素，并保證這一活動的正常進(jìn)行，以此不斷完善政府購買公共服務(wù)的制度體系。政府購買公共服務(wù)風(fēng)險管控，即在識別風(fēng)險的基礎(chǔ)上控制風(fēng)險的發(fā)生，其實(shí)施在很大程度上影響了政府購買公共服務(wù)項目的績效。一般認(rèn)為，政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險主要是政策實(shí)施的經(jīng)濟(jì)效率風(fēng)險，同時也存在著參與主體缺乏競爭、操作過程機(jī)會主義、項目招投標(biāo)供應(yīng)商壟斷等風(fēng)險。[15]因此，基于風(fēng)險管控相關(guān)理論，借鑒國外政府購買公共服務(wù)風(fēng)險規(guī)避和風(fēng)險控制的經(jīng)驗(yàn)，找到我國政府購買公共服務(wù)規(guī)避和控制風(fēng)險的路徑，將風(fēng)險管控貫穿在政府購買公共服務(wù)的整個過程之中，建立起購買前的項目確立、編制預(yù)算風(fēng)險控制機(jī)制，購買過程中的合同管理和壟斷風(fēng)險控制機(jī)制，以及購買后評估階段的道德風(fēng)險和可持續(xù)風(fēng)險管控等機(jī)制，并由此構(gòu)建出符合我國實(shí)際的政府購買公共服務(wù)風(fēng)險管控體系。

在政府購買公共服務(wù)風(fēng)險管控體系建設(shè)方面，上海市自推進(jìn)政府購買公共服務(wù)項目伊始就注重相關(guān)風(fēng)險管控措施，并形成了以分層執(zhí)行分散風(fēng)險、全過程評估控制風(fēng)險和跨部門協(xié)同應(yīng)對風(fēng)險為主的三個風(fēng)險管控機(jī)制。在分層執(zhí)行分散風(fēng)險方面，上海市在政府購買公共服務(wù)的制度設(shè)計中，將項目的具體操作權(quán)限下放給區(qū)一級政府，鼓勵各個區(qū)依據(jù)本區(qū)特點(diǎn)形成符合本區(qū)實(shí)際的項目執(zhí)行方案，避免了由于權(quán)力集中和信息不對稱導(dǎo)致的項目標(biāo)準(zhǔn)一刀切、項目執(zhí)行無法落地的風(fēng)險。在全過程評估控制風(fēng)險方面，上海市一些區(qū)已經(jīng)開始實(shí)施在政府購買公共服務(wù)項目立項之時就制定相應(yīng)的項目評估方案和風(fēng)險防控方案，并要求社會力量定期向政府相關(guān)主管部門匯報業(yè)務(wù)進(jìn)展。與此同時，由政府單獨(dú)聘任的第三方評估機(jī)構(gòu)也會在項目執(zhí)行過程中對其至少進(jìn)行一次評估，并將評估結(jié)果分別報送相關(guān)政府主管部門和社會力量，由此實(shí)現(xiàn)全過程的風(fēng)險控制。在跨部門協(xié)同應(yīng)對風(fēng)險機(jī)制方面，由于上海市政府購買公共服務(wù)主要以項目制的方式運(yùn)作，在此過程中，市級層面成立由分管副市長擔(dān)任組長，市政府分管副秘書長、市財政局局長任副組長，相關(guān)部門協(xié)同參與的領(lǐng)導(dǎo)小組；區(qū)級政府層面成立由分管副區(qū)長任組長，財政局或民政局局長任副組長，相關(guān)部門協(xié)同參與的領(lǐng)導(dǎo)小組。領(lǐng)導(dǎo)小組一方面有助于政府各個部門協(xié)同合作，盡可能地避免政策縫隙以規(guī)避風(fēng)險，另一方面也有助于各個部門在風(fēng)險發(fā)生之時形成快速的反應(yīng)網(wǎng)絡(luò)以應(yīng)對風(fēng)險。

五、小結(jié)

正如西方已有研究認(rèn)為，面對愈加復(fù)雜的社會公共事務(wù)，政府購買公共服務(wù)政策本身已經(jīng)不是問題的主要方面，而如何提升組織能力，以及如何實(shí)現(xiàn)購買公共服務(wù)中的組織張力，已經(jīng)成為政府購買公共服務(wù)下一階段需要注意的問題。[16]對于我國而言，作為一項改革的系統(tǒng)工程，政府購買公共服務(wù)被認(rèn)為是提升治理效能并重構(gòu)我國國家治理體系的重要抓手。但作為一項具體的公共政策，政府購買公共服務(wù)本身的政策意涵值得我們繼續(xù)深入研究。如在具體實(shí)踐中，政府購買公共服務(wù)中國家的責(zé)任主體地位該如何發(fā)揮，政府購買公共服務(wù)的操作框架如何建立，政府購買公共服務(wù)的執(zhí)行模式應(yīng)具備何種特征，政府購買公共服務(wù)的風(fēng)險防范機(jī)制該如何建立，到底是推行政府購買公共服務(wù)還是政府回購公共服務(wù)等，這樣的問題至今仍未有定論，這些都要求我們通過不斷地總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和完善制度，將政府購買公共服務(wù)放入提升政府治理效能、推動我國服務(wù)型政府建設(shè)的總體框架之中，在制度的探索和完善中提供更具說服力的方案。

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Layered Project System:Experience and Inspiration of Promoting Government Purchase of Public Services in Shanghai

Xue Zelin/Sun Rong

As the first local government which purchase of public service in China,Shanghai has made considerable progress in institutional construction in government purchase of public services.In the process of implementation,various sources of funds,standardized of operating process,and varied of operating model are the operation model feature of government purchase of public service.Hierarchical execution operation framework,project oriented operation execution mode,and collaborative security mechanism are the main experience of government purchase of public services in Shanghai.To establish institutional framework system,comprehensive performance evaluation system,perfect risk control system are the main inspiration of promoting government procure of public services in Shanghai.

Government Purchase of Public Services;Layered Project System;Shanghai;Experience and Inspiration

C916

A

1009-3176（2017）06-050-（9）

*本文系國家社科基金重點(diǎn)項目“建立健全政府向社會力量購買公共服務(wù)機(jī)制研究”（14AZZ011）的階段性成果。

2017-4-27

薛澤林男（1989-）上海社會科學(xué)院政治與公共管理研究所助理研究員孫榮男（1953-）同濟(jì)大學(xué)經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院教授博士生導(dǎo)師

（責(zé)任編輯 王玉）