加強智庫建設推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化
——潘教峰研究員訪談

《中國科學院院刊》：2015年12月，國家高端智庫建設試點工作正式啟動，首批25家機構入選國家高端智庫建設試點單位，其中10家為黨中央、國務院、中央軍委直屬的綜合性研究機構，中科院作為“科技國家隊”位列其中，法人實體的中科院科技戰(zhàn)略咨詢院也因此應運而生?？萍紤?zhàn)略咨詢院建院伊始不但肩負著國家高端智庫試點建設的重大任務、支撐中科院率先建成國家高水平科技智庫的歷史責任，而且承擔著服務國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的偉大使命。您作為該院首任院長，如何看待“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的重大意義和內(nèi)涵？

潘教峰：治理體系和治理能力是一個國家制度狀況和制度執(zhí)行能力的集中體現(xiàn)。

2013年11月，黨的十八屆三中全會首次提出了推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，它是我們國家面向未來發(fā)展的一個新考量，是重大的理論創(chuàng)新，具有重大而深遠的意義。具體來講包含兩個方面。

（1）使我國“現(xiàn)代化”的理論內(nèi)涵更加豐富。

從發(fā)展目標來看，我國的國家目標就是要實現(xiàn)現(xiàn)代化，而“現(xiàn)代化”的內(nèi)涵也在不斷地豐富和發(fā)展。如，1954年，第一屆全國人大提出要實現(xiàn)“工業(yè)、農(nóng)業(yè)、交通運輸業(yè)和國防”的“四個現(xiàn)代化”。1964年，第三屆全國人大將其調整為“現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、現(xiàn)代工業(yè)、現(xiàn)代國防和現(xiàn)代科學技術”的“四個現(xiàn)代化”。改革開放后，中國確立了到21世紀中葉基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的“三步走”戰(zhàn)略。2012年，黨的“十八大”提出“新型工業(yè)化、信息化、城鎮(zhèn)化、農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化”的“新四化”。從內(nèi)容上來看，“四化”屢經(jīng)豐富，但主要是偏重于經(jīng)濟和社會兩方面，那么2013年11月的十八屆三中全會進而突出地將“國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”提出來，可稱之為“第五個現(xiàn)代化”。這是我國政治制度的一個重大的突破性發(fā)展，也是對“現(xiàn)代化”內(nèi)涵的更深刻的認知體現(xiàn)。

（2）為我國實現(xiàn)現(xiàn)代化提供制度保障。

“國家治理體系”，簡而言之就是國家的一系列制度安排和程序規(guī)范，十八屆三中全會圍繞國家治理體系、治理能力現(xiàn)代化所作的一系列新的安排，本身就是一種現(xiàn)代化的體現(xiàn)。而之后在這些新的安排落實過程中，還將不斷推進我國各領域、各方面的現(xiàn)代化。所以，我認為黨中央將推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化納入全面深化改革的總目標，對于中國的政治發(fā)展，乃至整個中國的社會主義現(xiàn)代化事業(yè)來說，都具有重大而深遠的理論和現(xiàn)實意義。

《中國科學院院刊》：目前，我國正在實施的國家高端智庫建設，其本身是否是“國家治理能力和治理體系現(xiàn)代化”的重要內(nèi)容和制度保障之一呢？

潘教峰：國家高端智庫建設是我國全面深化改革的迫切需求，也是國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的制度安排。

全面深化改革涉及政治、社會、經(jīng)濟、文化等各個領域，因此面臨的問題和挑戰(zhàn)是前所未有的，這導致整個決策也就變得日益復雜，要考慮的因素越來越多。因此，建立科學的決策咨詢制度是黨和國家急需的，同時也是制度體系的有機組成部分。

當前我國已具有數(shù)量相當且多元化的決策咨詢形式。各級黨委和政府的政策研究室是常設部門，其他還有專家座談會、黨外人士座談會、政協(xié)民主協(xié)商、各部門的專家咨詢等，共同為決策建言獻策。但決策咨詢工作若整體上作為一種制度性安排，目前的架構還須進一步健全。

決策問題日益復雜，而我國專業(yè)化研究力量參與決策咨詢的制度化安排尚顯不足；決策需要參考更加獨立和客觀的研究結果，而現(xiàn)有體制內(nèi)的決策咨詢部門均直接服務于決策者；再有，現(xiàn)有決策咨詢部門更多直接服務于現(xiàn)實的重大問題，還需要有長遠的、前瞻性的戰(zhàn)略思考力量。因此，2015年1月，國家提出加強中國特色新型智庫建設，有利于加快發(fā)展和培育專業(yè)化的、相對獨立客觀、具有一定前瞻性的研究力量和隊伍。

正是在這樣的背景下，2015年12月，我國公布了首批國家高端智庫建設試點單位。這25家單位各具特色，涵蓋了我國各領域的一流專業(yè)研究機構。比如中科院，是我國一流科學家薈萃之地，作為中科院發(fā)揮國家高端智庫作用的重要“出口”，中科院科技戰(zhàn)略咨詢院將主要針對科技相關的問題為國家建言獻策。其他諸如政治、經(jīng)濟、軍事等方面，在25家智庫中均有涉及?！鞍讼蛇^海，各顯神通”，國家通過這樣的制度安排，能夠多方面地聽取各領域專家學者的專業(yè)建議和深度思考，有利于促進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

《中國科學院院刊》：智庫在完善國家治理體系現(xiàn)代化、推進國家治理能力現(xiàn)代化的進程中，扮演著如此重要的角色。對于智庫建設，您有哪些思考？

潘教峰：古語說“內(nèi)圣外王”，智庫建設也包含內(nèi)、外兩個層次。

一方面，內(nèi)部應加強研究，能夠提出具有高價值的決策建議，比如中科院科技戰(zhàn)略咨詢院提出智庫研究報告應具有前瞻性、建設性、獨立性、儲備性、科學性和系統(tǒng)性。另一方面，能暢通外部渠道，包括與決策部門對接的渠道以及與其他研究單位合作互動的渠道。

智庫建設作為一種制度性安排，怎樣通過制度厘清與其他相關部門的關系，即暢通外部渠道，我有3方面的建議。

（1）推進國家決策咨詢制度的建立。首先應當把決策咨詢制度真正地建立起來，并將其納入到國家治理的程序和規(guī)范中去。2017年2月6日，中央全面深化改革領導小組第32次會議審議通過了《國家科技決策咨詢制度建設方案》，決定建立直接服務于中央重大決策的“國家科技決策咨詢委員會”。這將是對現(xiàn)有科技決策咨詢機制的又一次層次升級，將科技決策咨詢納入到國家決策程序之中。這是科技服務決策的重大突破，其他領域也應當逐漸建立起這樣的咨詢制度。

（2）與決策部門密切對接，保持“既有效支撐，又客觀獨立”的“智庫特質”。密切對接，才能準確把握決策需求，從全局和戰(zhàn)略高度選準重大問題，充分掌握研究所需要的信息資料，與需求方有機互動，咨詢研究才能有針對性，提出的咨詢建議才有用和具操作性，研究成果才能及時被決策部門所了解、參考、采納。同時，智庫不同于決策部門直屬的政策研究室，要保持智庫研究的獨立和“第三方”屬性，才能拿出更具獨立客觀性、長遠前瞻性、儲備性的研究成果。

（3）與決策部門直屬的政策研究室等部門密切合作，保持“互通互補，梯次接續(xù)”的“智庫關系”。高端智庫和政府直屬的政策研究部門都是輔助決策的重要咨詢部門，我認為二者應保持“互通互補，梯次接續(xù)”的良好關系，共同服務中央和各級政府的決策。

政府直屬政策研究部門的決策支撐作用突出體現(xiàn)在及時性、針對性，對政府交予的急需解決的問題給出及時且針對性強的對策參考。

而智庫的決策支撐突出體現(xiàn)在前瞻性、獨立性、儲備性、專業(yè)性方面。政府針對某專業(yè)問題咨詢相應的專業(yè)智庫，比如科學問題咨詢中科院，專業(yè)智庫給出獨立的、專業(yè)的研究結果以支撐決策，這是獨立性和專業(yè)性。當然，其作為該領域的權威機構還應在政府未咨詢時給出前瞻思考、深度分析、全面把握領域重大問題，這是前瞻性。最后，如果說政府直屬政策研究部門更偏向于做好“今天”的事，那么專業(yè)智庫應作好各自領域“今天”和“明天”的深度思考，做好“明天”或“后天”的事。這是智庫的“儲備性”。

所以，智庫與政府直屬政策研究部門是互補的，因為互補所以二者還要互通，互通有無、梯次接續(xù)，以共同滿足政府不同時間尺度問題的咨詢需求，共同支撐政府近、中、遠期目標及其決策。

《中國科學院院刊》：在智庫建設理論領域，“儲備性”是一種新的提法，您可否對此作進一步的解讀？

潘教峰：儲備性對政策研究和決策支撐是非常重要和關鍵的。當今世界正處于大變局、大調整之中，不確定性增加，面對未來問題的極端不確定性和深度復雜性，若發(fā)現(xiàn)問題之后再從頭開始研究，這是遠遠不能滿足決策需求的。所以必須要有前期研究的基礎和儲備，遇到問題才能迅速形成解決方案，這在很大程度上也是智庫的作用所在。

儲備性和前瞻性是一以貫之的，要達到儲備性，必須先有很強的前瞻性，能夠判斷未來發(fā)展趨勢和方向以及潛在的熱點和難點問題，并對此加以深入研究，為政府決策作好儲備。

智庫的儲備性不僅是理論問題，而且是現(xiàn)實問題，還包括長期持續(xù)的相關數(shù)據(jù)積累、政策模型構建和研究方法創(chuàng)新。智庫不是憑空假設問題，而是根據(jù)現(xiàn)實導向作出預判，提前研究，厚積才能薄發(fā)。比如有些問題在當下來講并不具有極端重要性，但從現(xiàn)實問題的脈絡走向看，未來可能會成為重大問題，這是智庫進行儲備性研究的著力點。智庫要前瞻研究這些問題，提供多種多樣的選項作為儲備，以更好地服務好政府決策。

《中國科學院院刊》：發(fā)揮智庫的這些作用，歸根結底是您提到的“內(nèi)圣”，即專業(yè)化、高水平的研究成果是智庫發(fā)揮重要作用以及做好一切決策支持、咨詢服務的基礎。那么智庫的這種研究與普通意義上的學術研究有什么區(qū)別？

潘教峰：智庫研究的確區(qū)別于一般的學術研究，有其特殊性。智庫研究作為一種專業(yè)化的研究，問題導向、科學導向、證據(jù)導向是智庫研究的基本原則。因為智庫是服務決策的，所有決策需求的問題，往往是戰(zhàn)略和政策問題，往往是復雜綜合的問題，跨很多學科和領域。這就需要我們把戰(zhàn)略和政策問題分解為不同領域的問題，在充分認識各學科知識的基礎上，再有效地綜合集成和歸納，最后上升為對戰(zhàn)略咨詢問題的研究，這就是它的科學性、證據(jù)性。學術研究很大程度上為智庫研究的科學性和證據(jù)性提供一種源泉和支撐，保證它要提供明確的證據(jù)，保證它是科學的。因此，這二者之間也是一種互動的關系。

我們還要認識智庫與學術研究機構的關系。無論是智庫研究要堅持的問題導向、證據(jù)導向、科學導向，還是智庫研究要堅持的思想性、建設性、科學性、前瞻性、獨立性，以及智庫對社會要發(fā)揮的重要功能，決策咨詢的制度性安排，都對傳統(tǒng)的發(fā)揮著智庫作用的學術研究機構提出了新的要求，也對我們的研究思維、管理模式提出了新的挑戰(zhàn)。因此，我們必須加快從科技研究思維向科技決策咨詢思維轉變。我們的研究方向、研究模式、智庫產(chǎn)品、評價體系都需要有重大的改變，才能夠適應新的發(fā)展要求。

《中國科學院院刊》：與國外相比，“中國特色新型智庫”的“特色”和“新型”體現(xiàn)在哪些方面？

潘教峰：在發(fā)達國家的現(xiàn)代化進程中，智庫發(fā)揮了不可或缺的作用。研究這一進程我們會發(fā)現(xiàn)，一個國家經(jīng)濟社會發(fā)展到一定階段，面對的問題也日益復雜，智庫就興起了。我國的智庫建設，將走自己的“特色”和“新型”之路。

（1）“特色”。最大的特色就是中國特色，我們要借鑒但不能照搬西方模式，而是要創(chuàng)造中國模式。每個智庫要形成自己的特色，有自己的定位，發(fā)揮優(yōu)勢特長，避免同質化、重復研究。中國特色新型智庫建設是從高端智庫建設起步的，但未來我國的智庫布局將是多層次的，非官方的民間智庫也將發(fā)揮非常重要的作用。徐匡迪院士曾在《中國科學院院刊》上指出，“需要官方數(shù)據(jù)支撐的，甚至部委聯(lián)合才能解決的問題，只有中科院、工程院等高端智庫才能做到；但是還有很多更適宜非官方身份出面解決的問題，先由民間智庫研究是非常必要的。高端智庫和民間智庫，二者互補所缺，相得益彰”。

（2）“新型”。原來的狀況是，一些機構有決策咨詢功能，但在發(fā)揮作用方面缺少法定程序和制度性安排。智庫提供的許多咨詢產(chǎn)品比較偏于學術化，對決策者來說不解渴；符合智庫規(guī)律的研究模式尚須建立，數(shù)據(jù)支撐不夠，缺少可實施的建設性方案，這是原來智庫所存在的一些問題。那么“新型”，將一方面體現(xiàn)在智庫決策咨詢逐漸納入國家決策咨詢程序；另一方面，智庫將從黨和政府的決策需求出發(fā)，及時準確地提供決策所需的專業(yè)化、科學性的產(chǎn)品和服務，比如中科院在支撐“中國特色新型智庫”建設方面，專門成立了法人實體單位中科院科技戰(zhàn)略咨詢院以更好地發(fā)揮其智庫作用。

《中國科學院院刊》：正如您所說，這樣的“新型”智庫其研究將主要為了滿足決策需求，那智庫將從哪些方面入手來“滿足”才更合適呢？

潘教峰：我想以下3個方面，應該是智庫機構首先要做好的。

（1）研究成果。首先當然是智庫應當提供高質量的研究成果，我們主張智庫研究成果要從6個方面來滿足決策需求：前瞻性、科學性、建設性、系統(tǒng)性、獨立性和儲備性。

智庫要緊密圍繞黨和國家工作大局，從決策需求出發(fā)，作好決策前的重大問題研究、決策中的方案咨詢論證和決策后的第三方評估，提供可供選擇的建設性方案，提供科學咨詢建議和評估意見，有效服務宏觀決策。要面向未來，提出一些重大問題，并進行深度理論研究，提供儲備性預備方案。智庫應有獨立的咨詢評議流程，以保障研究成果的客觀性。智庫還應不斷地發(fā)展相關的理論方法，保證決策咨詢工作的科學性、系統(tǒng)性和建設性。

（2）人才功能。智庫本身在服務決策過程中，不斷訓練一些專業(yè)化人才，這種專業(yè)化人才不是一般的學術研究人才，而是基于學術研究的戰(zhàn)略和政策人才，不僅要有學院派，還要有實踐派和具有決策經(jīng)驗的人才，這對智庫自身建設和支持決策研究都至關重要。隨著智庫成為國家的制度性安排，將真正建立起智庫人才的“旋轉門”機制，搭建起智庫和決策部門人才雙向交流的橋梁。一方面，吸收那些長期在政府決策部門工作、在某些方向有深入思考和決策經(jīng)驗的人才到智庫中來；另一方面，將智庫中培養(yǎng)出的具有戰(zhàn)略思維的人才輸送到政府決策部門中去。

（3）社會影響。影響社會、影響公眾也是智庫的重要作用和工作內(nèi)容。智庫通過它的相對獨立性，可以更好地為民眾解讀政策、促進傳播。民眾直接閱讀政府政策文件通常是有困難的，智庫參與了政策制定，相應作一些解讀，非常有利于政策的傳播。而智庫對政策出臺背后一系列考慮和安排進行的詮釋，更能影響社會公眾對政策的理解和認識。比如，我親身經(jīng)歷、參與了一些文件的起草，包括決策方案的咨詢評議。在文件發(fā)布后，國家有關主管部門提議我以專家的身份進行解讀。從智庫角度的解讀，公眾相對更容易接受，其影響力、科學性、客觀性也相對比較好，從而更有利于幫助重大決策的實施和推進。當然，另一方面，在影響社會和影響公眾的過程中智庫本身的影響也在提升。

《中國科學院院刊》：感謝您對智庫支撐國家治理體系和治理能力建設的一些列精彩闡述，我們已經(jīng)看到了智庫如果作為支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的一種制度安排，將造福國家，意義深遠。您能否再就此問題，做一小結？

潘教峰：中國的現(xiàn)代化是人類歷史上的一個大事件、大變革，它是十幾億人的現(xiàn)代化，是人類歷史上規(guī)模空前的現(xiàn)代化。這樣的現(xiàn)代化不能走傳統(tǒng)老路，老路顯然也不通，必須走新路。從本質上來說，整個中國的現(xiàn)代化，實際上是在探索中前行，開創(chuàng)人類文明發(fā)展的新的光明前景。

以科技為例，我國論文發(fā)表數(shù)量已達世界前列，在一些前沿方向已處于領跑地位。很多學術研究單位對本學科或方向有較深入的研究，但中國未來科技發(fā)展如何整體布局？這樣的問題需要中科院科技戰(zhàn)略咨詢院等科技智庫，對世界科技發(fā)展大勢進行研判，通過整體性、綜合性的戰(zhàn)略研究，給出更科學的解答。而這個“解答”對引導我國科技未來發(fā)展，無疑又是非常重要的。

國家治理要明確發(fā)展的路徑選擇和方向，就必須進行前瞻判斷，全方位、系統(tǒng)性、多角度地深入思考和研究，單從某些方向思考都不能整體性地解決問題。從這個意義上來講，高端智庫的重要性日益凸顯出來。

我曾經(jīng)講過一個觀點，中國在向現(xiàn)代化奮進的過程中，面臨4個“陷阱”。（1）經(jīng)濟上的“中等收入陷阱”。走到這個階段是歷史的規(guī)律，處理得好，才能避免陷入“陷阱”。（2）公信力缺失的“塔西佗陷阱”。隨著利益群體多元化，如何增強政府公信力和社會公信力，是我們面臨的很大挑戰(zhàn)。（3）地區(qū)差異上的“美左橋諾陷阱”。我國面臨著一個典型的二元社會，城鄉(xiāng)差距、區(qū)域差距并存，而這些問題如果解決不好，就會“拖現(xiàn)代化的后腿”。（4）國際關系上的“修昔底德陷阱”。中國作為一個崛起大國，在新的時代應處理好與當今世界強國之間的關系，在和平發(fā)展中成為世界強國，樹立和平崛起的典范。

從國際發(fā)展經(jīng)驗看來，發(fā)達國家走過的老路，正向我們展示了以上4個“陷阱”，那么應如何避免？我們的答案是，走中國特色之路。中國正是通過走自己的路，才達到了目前的現(xiàn)代化水平。所以我們有信心，建設中國特色新型智庫，支撐國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，推動國家各領域、各方面的現(xiàn)代化建設，創(chuàng)造中國價值，彰顯中國氣派，提供中國方案，塑造引領型發(fā)展。

（作者系中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢院院長、中國發(fā)展戰(zhàn)略學研究會理事長；摘自《中國科學院院刊》2017年第3期）