文/周慶智

論基層社會(huì)自治

文/周慶智

當(dāng)前的基層治理結(jié)構(gòu)，有自治空間，但沒(méi)有自治權(quán)，是單中心（集權(quán)）權(quán)威秩序，不是多中心（分權(quán)）自治秩序?；鶎由鐣?huì)自治的建構(gòu)，一是自治權(quán)的法律保障，即明確社會(huì)自治權(quán)以及公民與國(guó)家之間、不同層次的自治體之間的權(quán)利內(nèi)涵和邊界。二是政府、社會(huì)、市場(chǎng)等領(lǐng)域的多中心公共治理主體的型構(gòu)。三是重構(gòu)主體社會(huì)。祛除社會(huì)對(duì)國(guó)家的依附性，將自治原則建立起來(lái)。

社會(huì)自治的治理含義

社會(huì)自治是社會(huì)自治權(quán)的組織化，即社會(huì)自治權(quán)通過(guò)社群的集合體即社團(tuán)組織來(lái)實(shí)現(xiàn)。社團(tuán)組織對(duì)于社會(huì)秩序的作用，是將公民利益充分組織化，它們組成的社會(huì)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)從基層一直關(guān)聯(lián)到國(guó)家，每一個(gè)組織擁有足夠的（成員支持率）資源，用以發(fā)揮影響，與國(guó)家權(quán)力構(gòu)成分離與制衡的良性互動(dòng)關(guān)系。社會(huì)自治之于基層社會(huì)治理的意義：

第一，社會(huì)自治是民主社會(huì)運(yùn)行的結(jié)構(gòu)性條件。以往以及現(xiàn)在的研究表明，社會(huì)自治在國(guó)家和民眾之間形成一個(gè)中間結(jié)構(gòu)，這個(gè)中間結(jié)構(gòu)起到了緩沖社會(huì)危機(jī)、防止極端和暴力革命的作用。改革開(kāi)放30多年的經(jīng)驗(yàn)也表明，社會(huì)不穩(wěn)定性來(lái)源于這個(gè)中間結(jié)構(gòu)的缺失和社會(huì)組織的不發(fā)達(dá)。反過(guò)來(lái)講，社會(huì)自治組織的發(fā)展對(duì)于社會(huì)秩序的作用，是將民眾利益充分組織化，公民與國(guó)家之間、不同層次的自治體之間，有明確的權(quán)利邊界?？傊?，加深國(guó)家與社會(huì)之間的分界并且同時(shí)使這兩個(gè)領(lǐng)域民主化，通過(guò)連結(jié)國(guó)家與民眾的社會(huì)自治組織，保證權(quán)威來(lái)自于社會(huì)，使突破權(quán)利基礎(chǔ)的任何權(quán)力都沒(méi)有正當(dāng)性。事實(shí)上，社會(huì)穩(wěn)定秩序就存在于這種全體社會(huì)成員都置身于相互勾連的、制度化網(wǎng)絡(luò)之中。

第二，多中心（polycentric）自治秩序。多中心秩序是自治秩序，其正當(dāng)性在于：所有公共組織均具有有限但獨(dú)立的自治地位，沒(méi)有任何個(gè)人或群體作為最終的權(quán)威凌駕于法律之上。多中心自治秩序有三大構(gòu)成元素。（1）權(quán)威來(lái)源多樣化。政府并不是國(guó)家唯一權(quán)力中心，各種機(jī)構(gòu)（包括社會(huì)的、私人的）只要得到其成員的支持，就可以成為社會(huì)權(quán)力中心。（2）多中心治理。多中心治理包括社區(qū)治理的主體多元化，社區(qū)秩序的多中心化，治理手段的轉(zhuǎn)變，建立政府的行政權(quán)、居民的自治權(quán)、市場(chǎng)的經(jīng)營(yíng)權(quán)的協(xié)調(diào)機(jī)制等。（3）治理主體多元化。即從以政府為唯一治理主體的治理模式轉(zhuǎn)向以政府、市場(chǎng)、企業(yè)、社會(huì)組織、公民為多元主體的共同參與治理模式。總之，在一個(gè)多中心秩序中，相互獨(dú)立的各個(gè)共同體根據(jù)共同體成員的具體情況，制定符合共同體利益的公共政策，每個(gè)主體通過(guò)相互的配合達(dá)成一致性，以實(shí)現(xiàn)相互關(guān)系的整合與調(diào)整，這是一個(gè)自治型（self-governing）的治理模式，它形成的是一個(gè)由多個(gè)權(quán)力中心組成的治理網(wǎng)絡(luò)和多元社會(huì)自治秩序。

第三，社會(huì)自治是社會(huì)治理現(xiàn)代轉(zhuǎn)型的制度基礎(chǔ)和本質(zhì)要求。傳統(tǒng)的單中心（mono-centric）權(quán)威治理模式，是在政府的主導(dǎo)下，把社區(qū)主體作為治理的客體，社區(qū)治理就是政府動(dòng)員加上少數(shù)精英主動(dòng)參與，大部分民眾、群眾團(tuán)體以及社會(huì)組織等自治主體被動(dòng)參與，社區(qū)治理成為少部分人的事情，大部分社區(qū)行動(dòng)者在社區(qū)治理中缺席，這難以實(shí)現(xiàn)自治主體對(duì)社區(qū)公共事務(wù)的自覺(jué)、自愿和深度參與。同時(shí)，單中心權(quán)威治理模式造成社區(qū)主體對(duì)社區(qū)的情感認(rèn)同程度較低，不愿意積極參與社區(qū)治理。如何聚合社會(huì)成員和組織之間的沖突、以保持社會(huì)的內(nèi)聚和國(guó)家權(quán)威的合法性，這是單中心權(quán)威治理模式所面對(duì)的現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。而實(shí)現(xiàn)社會(huì)自治，從單中心（mono-centric）權(quán)威治理模式轉(zhuǎn)向多中心（polycentric）參與治理模式，從權(quán)威秩序到自治秩序，才能實(shí)現(xiàn)傳統(tǒng)社會(huì)治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型，實(shí)現(xiàn)多元民主共治和公民利益最大化。

權(quán)威秩序到自治秩序

市場(chǎng)化改革使公民擁有了一定的自主性。首先，單位制體制的改變，基層實(shí)行了村居民自治制度。這是在政社合一體制解體后，在基層實(shí)行的新的社會(huì)組織形式。其次，利益群體多元化。一方面，利益結(jié)構(gòu)發(fā)生了變化，利益階層和利益群體不斷分化；另一方面，經(jīng)濟(jì)分工、利益多元導(dǎo)致社會(huì)權(quán)力分散，權(quán)威的來(lái)源日益多樣化。再次，社會(huì)自治空間得到了一定程度的發(fā)展，自發(fā)成長(zhǎng)的公民自組織變得越來(lái)越活躍，范圍也越來(lái)越大，同時(shí)，新的社會(huì)階層的出現(xiàn)，形成了不同的社會(huì)力量參與擴(kuò)大要求。

但基層治理還沒(méi)有形成多中心自治秩序，這受制于深層的結(jié)構(gòu)性因素。第一，權(quán)力支配社會(huì)觀念。統(tǒng)治的觀念是依附性質(zhì)的權(quán)威，即讓社會(huì)置于一個(gè)強(qiáng)制性權(quán)威治理之下，它的另一面就是防范社會(huì)，社會(huì)組織的發(fā)展被視為對(duì)秩序的威脅，或者說(shuō)，體制不能吸納異己的社會(huì)力量和社會(huì)勢(shì)力。所以，限制社會(huì)權(quán)利與擴(kuò)張政府權(quán)力是國(guó)家支配社會(huì)觀念的一體兩面，它的統(tǒng)治的目標(biāo)，是讓社會(huì)依附于國(guó)家，依附于國(guó)家權(quán)力。結(jié)果是，社會(huì)主體性不能形成，社會(huì)處于易于管控的民眾原子化（atomized）狀態(tài)。第二，黨政統(tǒng)合組織結(jié)構(gòu)形式。黨政統(tǒng)合結(jié)構(gòu)是黨政一元化體系的本質(zhì)要求，它的內(nèi)在邏輯是：黨的決策即是人民的意愿，即黨執(zhí)政就是“大眾參與”并進(jìn)入行政體系當(dāng)中。因此，民眾成為治理的對(duì)象，其參與處于個(gè)體“分散的意見(jiàn)”的非組織化水平。這種體制的基本特征就在于政治控制成為完整行政機(jī)器的一部分，執(zhí)政黨意志替代了民意的表達(dá)和匯聚，行政成為“黨政”，社會(huì)整合在行政體系中達(dá)成，并且政治博弈進(jìn)入行政體系當(dāng)中。第三，代理治理模式。代理治理模式的權(quán)力來(lái)源在國(guó)家，向上級(jí)政府（國(guó)家）負(fù)責(zé)，與基層社會(huì)沒(méi)有授權(quán)關(guān)系，它通過(guò)不斷地復(fù)制新的代理關(guān)系，來(lái)積累和加強(qiáng)權(quán)威，由此形成多中心權(quán)威（機(jī)構(gòu)）治理結(jié)構(gòu)，這些權(quán)威機(jī)構(gòu)代表政府參與社會(huì)治理，實(shí)現(xiàn)政府治理任務(wù)。代理模式的治理特征：一方面是以權(quán)力集中和結(jié)構(gòu)集中，來(lái)控制和平衡權(quán)力分散和結(jié)構(gòu)多元；另一方面是集權(quán)下的分權(quán)，即以民主化為方向的分權(quán)，適應(yīng)社會(huì)多元化。強(qiáng)國(guó)家與弱社會(huì)是代理治理模式得以存續(xù)的基本社會(huì)條件，社會(huì)支配空間狹窄，基層社會(huì)自治不可能發(fā)展起來(lái)。概言之，代理治理模式需要的是代理人而不是具有獨(dú)立性與自主性的社團(tuán)法人，在沒(méi)有自治權(quán)的法律保障下，基層政府就能夠?qū)ι鐣?huì)組織包括村居民自治組織實(shí)施集權(quán)化和行政化。

基層社會(huì)要形成多中心自治秩序，涉及的是一個(gè)權(quán)利與秩序應(yīng)該建立在什么樣的原則和關(guān)系之上的問(wèn)題。在計(jì)劃體制下，實(shí)行自上而下的統(tǒng)治治理模式，沒(méi)有社會(huì)自治，社會(huì)也沒(méi)有自治能力，在單中心權(quán)威主導(dǎo)的統(tǒng)治結(jié)構(gòu)和治理形式當(dāng)中，個(gè)人權(quán)利的實(shí)現(xiàn)是由組織化的單位社會(huì)來(lái)完成，權(quán)利分配和資源分配確立在國(guó)家、集體、個(gè)人三者利益關(guān)系的調(diào)整當(dāng)中。市場(chǎng)化改革打破了原來(lái)的權(quán)利分配制度化結(jié)構(gòu)，社會(huì)分工的多元化帶來(lái)了利益群體的分化，社會(huì)體制發(fā)生了結(jié)構(gòu)性的變化。也就是說(shuō)，舊的利益組織化依存的整個(gè)社會(huì)結(jié)構(gòu)已經(jīng)發(fā)生變化，其實(shí)際運(yùn)行體制和社會(huì)變遷之間的巨大落差，必然會(huì)產(chǎn)生一系列問(wèn)題。單中心權(quán)威主導(dǎo)的多中心治理結(jié)構(gòu)不能解決權(quán)利與秩序問(wèn)題，因?yàn)?，這個(gè)權(quán)威主導(dǎo)下的多中心治理結(jié)構(gòu)只是代表各個(gè)具有控制權(quán)的單位之間的利益政治博弈，并且，這種利益政治博弈是以單位利益為核心展開(kāi)的，并不是民意匯聚的反映，當(dāng)然也就不可能達(dá)到制度整合與社會(huì)整合的效果。代理治理模式下內(nèi)生的代理關(guān)系，是體制使然，一方面，它沒(méi)有（也不可能）脫離集權(quán)體制的政治與行政控制，它是其整體政治行政體系的一部分；另一方面，通過(guò)復(fù)制新的代理單元和代理關(guān)系，是權(quán)威治理的一般邏輯，因?yàn)?，它的治理正?dāng)性不是確立在社會(huì)基礎(chǔ)上，而是在國(guó)家權(quán)力基礎(chǔ)上。在利益多元社會(huì)，如何通過(guò)個(gè)體利益組織化方式為個(gè)體權(quán)益提供保障，而組織化問(wèn)題的核心，也就是如何有效地保障個(gè)體的結(jié)社權(quán)。這涉及的是體制性問(wèn)題，而不僅僅是內(nèi)部管理機(jī)制上的問(wèn)題。但社會(huì)自治對(duì)于社會(huì)秩序的作用，是將大眾利益充分組織化，通過(guò)連結(jié)公民和國(guó)家的社會(huì)組織，全體社會(huì)成員（包括精英）都置身于相互勾連的、制度化網(wǎng)絡(luò)之中。所以，建構(gòu)一種穩(wěn)定、民主、多元的多中心自治秩序，就是當(dāng)前基層社會(huì)迫切需要闡釋的理論問(wèn)題和現(xiàn)實(shí)發(fā)展問(wèn)題。或者說(shuō)，基層社會(huì)自治具備解決權(quán)利和秩序關(guān)系的制度建構(gòu)意義。

建構(gòu)基層社會(huì)自治

建構(gòu)社會(huì)自治，保證權(quán)力擴(kuò)散，同時(shí)又不損害秩序，就必須讓社會(huì)自治組織發(fā)展壯大?；鶎庸仓卫碇刃虻倪\(yùn)行和維持，要從其權(quán)威源于國(guó)家授權(quán)的基層單中心權(quán)威秩序，過(guò)渡到其權(quán)威源于社會(huì)授權(quán)的多中心自治秩序之上。

一是自治權(quán)的法律保障。20世紀(jì)80年代以來(lái)的社會(huì)自治運(yùn)動(dòng)，并未產(chǎn)生法治意義上的社會(huì)自治權(quán)利，這對(duì)社會(huì)自治的發(fā)展帶來(lái)的直接影響，一方面是自治權(quán)的缺失使社會(huì)自治的范疇和邊界不清；另一方面是自治不能成為自治體成員的自治，而只是自治機(jī)關(guān)的自治。因此，村居民自治成為基層政府權(quán)力構(gòu)成的一部分，同時(shí)，其他社會(huì)自治主體和自治領(lǐng)域也發(fā)展不起來(lái)。也就是說(shuō)，沒(méi)有個(gè)人自治權(quán)和社會(huì)自治權(quán)，社會(huì)團(tuán)體在法律上就不可能有獨(dú)立于國(guó)家之外的存在，就不能自行處理自身的公共事務(wù)。另外，在個(gè)人權(quán)利與國(guó)家權(quán)力的關(guān)系中，個(gè)人權(quán)利既需要國(guó)家權(quán)力的保護(hù)，又極易遭到后者的侵犯。這樣，如何約束國(guó)家權(quán)力，不使其過(guò)度擴(kuò)張，或者當(dāng)其侵犯?jìng)€(gè)人權(quán)利時(shí)，能夠有一種勢(shì)力與之相抗衡，就成為一個(gè)非常重要的問(wèn)題。而能與國(guó)家權(quán)力相抗衡的勢(shì)力就是獨(dú)立的自治社會(huì)，即一個(gè)由各種獨(dú)立、自主的社團(tuán)組成的多元社會(huì)可以成為一種對(duì)權(quán)力的社會(huì)制衡。因此，自治權(quán)的法律保障涉及兩個(gè)方面：一方面是社會(huì)自治遵循法治原則，以尊重和保護(hù)社會(huì)成員的基本權(quán)利為前提，沒(méi)有公民個(gè)人的結(jié)社權(quán)，就沒(méi)有社會(huì)組織的自治權(quán)；另一方面是國(guó)家為社會(huì)自治提供制度性的法律保障，即對(duì)社會(huì)自治活動(dòng)確立人人適用的普遍法律規(guī)則。所以，法治是社會(huì)自治制度化的保障，是社會(huì)共同體存在的基本條件。

二是政府、社會(huì)、市場(chǎng)等領(lǐng)域的多中心公共治理主體的形構(gòu)。建構(gòu)多元主體的基層治理，關(guān)鍵是政府權(quán)威角色、性質(zhì)，及其與被治理者關(guān)系的變化。同時(shí)，基層治理需要來(lái)自其他系統(tǒng)如社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和文化層面諸要素的支持，社會(huì)自治是基層公共治理結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)部分。進(jìn)一步講，基層治理的多元主體建構(gòu)，首先是權(quán)威治理原則的改變，一方面，明確和限定國(guó)家和政府的有限職能，并依此來(lái)不斷調(diào)整國(guó)家與非國(guó)家組織和團(tuán)體的關(guān)系；另一方面，社會(huì)自治組織受法律、法規(guī)以及社會(huì)規(guī)范體系的限制和約束。其次，社會(huì)自己管理自己?；鶎由鐣?huì)自治是社會(huì)成員通過(guò)社群的集合體共同行使自治權(quán)利即“自己統(tǒng)治自己”的社會(huì)治理形式。社會(huì)自治體現(xiàn)了公民社會(huì)的本質(zhì)意義。一方面，公民社會(huì)在公共生活中扮演重要的角色，形成了多元社會(huì)權(quán)利對(duì)國(guó)家權(quán)力的分享和制衡，能夠遏制公共權(quán)力的專斷傾向；另一方面，公民社會(huì)由介于國(guó)家與個(gè)人之間的中介組織——社會(huì)自治組織和團(tuán)體——所組成，公民社會(huì)以及具有非營(yíng)利性、民間性、志愿性和自治性的社會(huì)組織在應(yīng)對(duì)“市場(chǎng)失靈”和“政府失靈”方面發(fā)揮著積極作用。再次，市場(chǎng)主體參與治理。市場(chǎng)自組織是形成市場(chǎng)秩序的基本因素，一方面，市場(chǎng)主體形成聯(lián)合形式，約束成員和規(guī)范市場(chǎng)行為，在政府與個(gè)體之間起到溝通和協(xié)調(diào)作用，即防止政府公權(quán)力的不當(dāng)干預(yù)行為；另一方面，也約束成員損害市場(chǎng)秩序和社會(huì)秩序的行為。但當(dāng)前的市場(chǎng)自組織存在三個(gè)發(fā)展方向。一是依附化。黨政系統(tǒng)通過(guò)政治和行政力量將市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行統(tǒng)合，使其與政府的目標(biāo)保持一致，比如在“兩新”組織（新經(jīng)濟(jì)組織和新社會(huì)組織）中，通過(guò)調(diào)動(dòng)黨政資源進(jìn)行社會(huì)動(dòng)員，使分殊的社會(huì)利益達(dá)成政治秩序。二是法團(tuán)化（Corporatism）。指地方政府即縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府直接介入經(jīng)濟(jì)，擔(dān)任管理企業(yè)的角色的過(guò)程，以及各級(jí)政府、政黨組織與所轄企業(yè)形成的一個(gè)類似大企業(yè)的利益共同體。這些利益共同體成為國(guó)家體制的一部分，即帶有某種法團(tuán)主義組織特征的市場(chǎng)組織成為公共權(quán)力正規(guī)的、組織化利益的聯(lián)合體的制度形式。三是自治化，即市場(chǎng)利益共同體成為連接國(guó)家和社會(huì)兩方的協(xié)調(diào)性經(jīng)濟(jì)組織，有了更多的自主性地位和權(quán)力，這意味著國(guó)家和社會(huì)兩邊的權(quán)力平衡發(fā)生了變化，即這類經(jīng)濟(jì)組織獲得了重要的中介地位，帶來(lái)了國(guó)家和社會(huì)關(guān)系的（“準(zhǔn)”公民社會(huì)或“半”公民社會(huì)）新變化。

三是重構(gòu)主體社會(huì)。主體社會(huì)是指一個(gè)國(guó)家或政治共同體內(nèi)的一種介于國(guó)家和個(gè)人之間的領(lǐng)域，它由相對(duì)獨(dú)立而存在的各種各樣的組織和團(tuán)體所構(gòu)成，這些組織和團(tuán)體包括家庭組織、宗教團(tuán)體、工會(huì)、商會(huì)、學(xué)會(huì)、學(xué)校團(tuán)體、社區(qū)和村社組織、各種娛樂(lè)組織和俱樂(lè)部、各種聯(lián)合會(huì)和互助協(xié)會(huì)等等。主體社會(huì)是在國(guó)家權(quán)力體系之外自發(fā)形成的一種自治社會(huì)，以其獨(dú)立性和制度化為特點(diǎn)，它按照不同的組織方式和行為規(guī)范將單個(gè)的個(gè)人組織在不同的“次級(jí)社會(huì)共同體”中。主體社會(huì)關(guān)涉兩個(gè)領(lǐng)域，一個(gè)是葛蘭西（Gramsci）提出的“公民社會(huì)”（civil society），它建立在個(gè)人從事經(jīng)濟(jì)、文化和社會(huì)活動(dòng)的基礎(chǔ)上并與國(guó)家相對(duì)應(yīng)的一個(gè)公共領(lǐng)域。各種非政府組織、志愿性社團(tuán)、慈善組織、社區(qū)組織、利益團(tuán)體構(gòu)成了公民社會(huì)的基本元素。在這個(gè)公共領(lǐng)域中，社會(huì)本著自我組織、自我規(guī)制的原則，在法治和民主協(xié)商的框架下自主運(yùn)轉(zhuǎn)，并與國(guó)家權(quán)力相制衡。另一個(gè)是波蘭尼（Polanyi）提出的“能動(dòng)社會(huì)”（active society）。它是面對(duì)市場(chǎng)的侵蝕，社會(huì)本身展開(kāi)動(dòng)員，產(chǎn)生出各種社會(huì)規(guī)范和制度安排，諸如工會(huì)、合作社、爭(zhēng)取擴(kuò)大政治權(quán)利的運(yùn)動(dòng)等，以此來(lái)抵御和規(guī)范市場(chǎng)。進(jìn)一步講，主體社會(huì)表現(xiàn)為社會(huì)當(dāng)中存在不同層次、不同類型的組織實(shí)體。哈貝馬斯指出，構(gòu)成主體社會(huì)或公民社會(huì)建制核心的，是一些非政府的、非經(jīng)濟(jì)的聯(lián)系和自愿聯(lián)合，它們使公共領(lǐng)域的交往結(jié)構(gòu)扎根于生活世界的社會(huì)成分之中。組成公民社會(huì)的是那些或多或少自發(fā)地出現(xiàn)的社團(tuán)、組織和運(yùn)動(dòng)，它們對(duì)私人生活領(lǐng)域中形成共鳴的那些問(wèn)題加以感受、選擇、濃縮，并經(jīng)過(guò)放大之后進(jìn)入公共領(lǐng)域。也就是說(shuō)，社會(huì)主體性是指社會(huì)的自治與自律，即將社會(huì)作為自組織的、獨(dú)立自主和自治的主體。社會(huì)結(jié)構(gòu)是社會(huì)主體性的基礎(chǔ)，社會(huì)組織是社會(huì)主體性的載體，而社會(huì)制度則是社會(huì)主體性的保障，其終極目標(biāo)則是形成建立在有限的政府、有邊界的市場(chǎng)與自組織的社會(huì)三者之間相互制衡與良性互動(dòng)基礎(chǔ)之上的多元社會(huì)治理模式。換言之，這樣的社會(huì)就不再是國(guó)家權(quán)力可以主宰的一個(gè)領(lǐng)域，而是一個(gè)由社會(huì)自治組織構(gòu)成的一個(gè)主體，或者說(shuō)，這樣的社會(huì)由各種公民自組織所構(gòu)成，并以有組織的聯(lián)合方式——利益凝聚機(jī)制和民意表達(dá)機(jī)制，參與到社會(huì)治理當(dāng)中。

【作者系中國(guó)社會(huì)科學(xué)院政治學(xué)研究所研究員；摘自《華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)》（人文社會(huì)科學(xué)版）2017年第1期】