□吳爽

（渤海大學(xué)，遼寧 錦州 121013）

土地流轉(zhuǎn)利益分配中的農(nóng)民利益訴求

□吳爽

（渤海大學(xué)，遼寧 錦州 121013）

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵在于流轉(zhuǎn)收益的合理分配，而農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配過(guò)程中存在的主要問(wèn)題是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定模糊以及流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范。因此，應(yīng)完善農(nóng)地流轉(zhuǎn)過(guò)程中的利益分配機(jī)制，確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位，規(guī)范農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)管理，明確政府作為市場(chǎng)管理者的角色定位，充分保障農(nóng)民土地權(quán)益。

農(nóng)地流轉(zhuǎn)；土地收益；利益分配

隨著我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的加快，土地流轉(zhuǎn)使農(nóng)村土地資源的配置更加合理，有利地促進(jìn)了農(nóng)業(yè)的規(guī)?；s化經(jīng)營(yíng)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。但筆者認(rèn)為，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)能否持續(xù)健康有序地進(jìn)行，關(guān)鍵在于流轉(zhuǎn)收益在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織以及廣大農(nóng)戶之間科學(xué)合理的分配。因?yàn)橥恋亓鬓D(zhuǎn)收益的合理分配能更加有效地提升土地的經(jīng)濟(jì)效益，進(jìn)而使農(nóng)村土地得以保值增值，形成一種良性循環(huán)，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)全面可持續(xù)發(fā)展?；诖耍r(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配機(jī)制在近幾年備受關(guān)注，亦使如何做好土地流轉(zhuǎn)收益的合理分配成為擺在農(nóng)村土地所有者、承包者、經(jīng)營(yíng)者、管理者面前的首要問(wèn)題。

一、農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的理論基礎(chǔ)

（一）農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配形式及其主體

農(nóng)地流轉(zhuǎn)通常是指農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)，即在不改變農(nóng)地所有權(quán)和土地用途的前提下，承包方自愿將剩余承包期限內(nèi)的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)依法通過(guò)互換、轉(zhuǎn)包、入股、轉(zhuǎn)讓、出租等方式流轉(zhuǎn)給其他經(jīng)濟(jì)組織或農(nóng)戶。我國(guó)《農(nóng)村土地承包法》第32條規(guī)定：“通過(guò)家庭承包取得的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)可以依法轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者以其他方式流轉(zhuǎn)?！薄段餀?quán)法》第128條亦規(guī)定：“土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)人依照農(nóng)村土地承包法的規(guī)定，有權(quán)將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、互換、轉(zhuǎn)讓等方式流轉(zhuǎn)?！币灿袑W(xué)者將這種流轉(zhuǎn)稱為土地內(nèi)部流轉(zhuǎn)，即不改變土地用途的流轉(zhuǎn)。這種流轉(zhuǎn)通常發(fā)生在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，流轉(zhuǎn)成本較低，轉(zhuǎn)讓利益主體主要為農(nóng)戶與受讓者之間或農(nóng)戶、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與受讓者之間，其利益形式主要體現(xiàn)為轉(zhuǎn)讓價(jià)格、流轉(zhuǎn)收益等。

為了進(jìn)一步明確農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的主體，首先有必要對(duì)土地流轉(zhuǎn)的模式加以劃分。土地流轉(zhuǎn)模式按照主體的差異可分為直接流轉(zhuǎn)與間接流轉(zhuǎn)。直接流轉(zhuǎn)是以農(nóng)戶為主體直接進(jìn)行的流轉(zhuǎn)，主要體現(xiàn)為互換、轉(zhuǎn)讓、轉(zhuǎn)包以及出租等形式。互換模式多在農(nóng)戶間進(jìn)行，雙方一般同屬于同一集體組織，農(nóng)戶既是土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的供給者，同時(shí)也是受讓方，價(jià)格由雙方協(xié)商，有時(shí)也會(huì)是無(wú)償?shù)?。這種流轉(zhuǎn)多半是農(nóng)戶自發(fā)的，轉(zhuǎn)讓成本較低，農(nóng)村集體組織一般并不干預(yù)，流轉(zhuǎn)收益直接歸屬農(nóng)戶，這一模式有助于解決承包土地的零碎化等問(wèn)題。轉(zhuǎn)讓是指承包方將自己的土地經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)讓給第三方，第三方依據(jù)轉(zhuǎn)讓合同享有與承包土地相關(guān)的權(quán)利義務(wù)。但這種模式的土地流轉(zhuǎn)須經(jīng)集體組織的同意，受讓后的第三方與發(fā)包方也就是村集體確立新的承包關(guān)系，流轉(zhuǎn)收益歸轉(zhuǎn)讓方與第三方所有。轉(zhuǎn)包一般也是在同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部進(jìn)行，是土地承包方將承包經(jīng)營(yíng)權(quán)轉(zhuǎn)給其他農(nóng)戶進(jìn)行農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)的一種形式，原土地承包關(guān)系以及合同規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)不變。轉(zhuǎn)包根據(jù)土地狀況以及實(shí)際情況的不同收益也會(huì)有所差異，因?yàn)槠溆址譃橛袃斵D(zhuǎn)包和無(wú)償轉(zhuǎn)包，甚至個(gè)別時(shí)候還會(huì)出現(xiàn)“倒貼水”的轉(zhuǎn)包。土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的出租是指承包方將土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)租賃給其他農(nóng)戶或組織從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)，承租方按約定向承包方支付租金，原土地承包關(guān)系以及合同規(guī)定的權(quán)利義務(wù)關(guān)系不變。出租與轉(zhuǎn)包的最大區(qū)別在于出租的對(duì)象已不再局限于同一集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)部，而是擴(kuò)大到任何具有農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)能力的農(nóng)戶、企業(yè)或組織。

土地的間接流轉(zhuǎn)則多了農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織這一環(huán)節(jié)，農(nóng)戶首先與農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織簽訂協(xié)議，委托村集體將其承包地出租或轉(zhuǎn)讓，農(nóng)戶不再直接面對(duì)承租方或轉(zhuǎn)讓方，而是由村集體與對(duì)方簽訂轉(zhuǎn)讓或出租合同。利益分配主要由流轉(zhuǎn)協(xié)議約定，收益主要由農(nóng)戶所得，村集體從中也會(huì)取得一部分收益。這種方式亦稱為農(nóng)戶委托集體流轉(zhuǎn)模式，是比較典型的反租模式。相對(duì)農(nóng)戶，村集體更容易將土地集中并轉(zhuǎn)租給具備一定農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)力以及技術(shù)資金優(yōu)勢(shì)的農(nóng)業(yè)大戶或農(nóng)業(yè)企業(yè)，而原農(nóng)戶甚至也可以繼續(xù)以另外一種雇傭身份繼續(xù)在原承包土地上從事生產(chǎn)，領(lǐng)取較為固定的收益，也更有益于土地的規(guī)模化集約化經(jīng)營(yíng)。入股模式是農(nóng)戶以土地的承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為股份組成農(nóng)村土地合作社或其他經(jīng)濟(jì)組織，由村集體統(tǒng)一經(jīng)營(yíng)管理，村集體可以對(duì)外出租或者自己管理，農(nóng)戶則收取股權(quán)分紅部分，一般采取“保底收入加分紅”的分配方式，也算是一種特殊形式的間接流轉(zhuǎn)。

可見(jiàn)，不同的土地流轉(zhuǎn)模式涉及不同的利益主體，資源配置方式的改變也會(huì)導(dǎo)致利益分配關(guān)系產(chǎn)生變化。一般來(lái)看，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益分配主要是在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)戶之間展開(kāi)。而圍繞著土地流轉(zhuǎn)，上述利益分配主體也無(wú)時(shí)無(wú)刻不展開(kāi)著博棄。在直接流轉(zhuǎn)模式中，利益關(guān)系相對(duì)簡(jiǎn)單，利益最大化是農(nóng)戶進(jìn)行這一經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的最大動(dòng)力及目標(biāo)，流轉(zhuǎn)完成后一般會(huì)形成雙贏的局面。而在間接流轉(zhuǎn)模式中，涉及的主體較多，利益關(guān)系也相對(duì)復(fù)雜，其主體一般包括農(nóng)戶、村集體以及受讓人，利益關(guān)系則包括農(nóng)戶與村集體、村集體與受讓人以及農(nóng)戶與受讓人。

（二）農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格機(jī)制

在土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的各環(huán)節(jié)中，對(duì)土地的合理定價(jià)至關(guān)重要，這也是土地流轉(zhuǎn)的關(guān)鍵。因此，科學(xué)準(zhǔn)確的估價(jià)能夠進(jìn)一步明確土地的價(jià)值，也有助于推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)化。例如在以出租方式進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)中，流轉(zhuǎn)雙方往往會(huì)確定土地經(jīng)營(yíng)者的使用費(fèi)用，一般是按年收取，有的數(shù)額恒定，有的會(huì)根據(jù)收益有所波動(dòng)，這往往被稱作土地租金（也稱地租），而地租的資本化就是土地的價(jià)格。農(nóng)地流轉(zhuǎn)的價(jià)格就是不改變土地集體所有權(quán)，承包方將土地流轉(zhuǎn)給經(jīng)營(yíng)方而收取的費(fèi)用。土地價(jià)格是土地收益權(quán)的直接體現(xiàn)。一般來(lái)說(shuō)，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)作為一種特殊的物權(quán)，轉(zhuǎn)讓方以及受讓方對(duì)于其收益多半會(huì)有一個(gè)較為合理且穩(wěn)定的預(yù)期，這個(gè)預(yù)期也將會(huì)直接影響到流轉(zhuǎn)價(jià)格。

農(nóng)戶間的直接流轉(zhuǎn)因?yàn)樯婕暗闹虚g環(huán)節(jié)較少，所涉及的利益分配關(guān)系較為簡(jiǎn)單，因此流轉(zhuǎn)成本較低，流轉(zhuǎn)價(jià)格也相對(duì)較低，主要是農(nóng)地經(jīng)營(yíng)方向轉(zhuǎn)出農(nóng)戶繳納一定數(shù)額的流轉(zhuǎn)費(fèi)用，價(jià)格高低一般由雙方協(xié)商決定，這實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是土地經(jīng)營(yíng)權(quán)價(jià)格。而在有村集體參與的間接流轉(zhuǎn)中，土地流轉(zhuǎn)價(jià)格則相對(duì)較高，因?yàn)榇寮w參與土地收益分配過(guò)程會(huì)從中抽取一部分利益，這涉及了土地所有者、使用者以及管理者之間的利益分配。

二、農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配模式的實(shí)證分析

（一）個(gè)案調(diào)研與問(wèn)卷數(shù)據(jù)分析

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格參差不齊，地域以及流轉(zhuǎn)方式的差異都會(huì)影響流轉(zhuǎn)價(jià)格。筆者經(jīng)過(guò)問(wèn)卷調(diào)查數(shù)據(jù)顯示：一是地域的差異會(huì)影響土地流轉(zhuǎn)的價(jià)格。比如在經(jīng)濟(jì)較為落后的偏遠(yuǎn)山區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格較低，有的地方甚至出現(xiàn)無(wú)償?shù)牧鬓D(zhuǎn)或者低至每畝每年幾十元，甚至有的約定頭3—5年，免費(fèi)出讓試種。而在一些經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的地區(qū)土地流轉(zhuǎn)價(jià)格則相對(duì)較高，土地成塊并且交通便利的個(gè)別地區(qū)可達(dá)到每年每畝上千元。二是直接流轉(zhuǎn)價(jià)格低，間接流轉(zhuǎn)價(jià)格高。具體表現(xiàn)為農(nóng)戶間為解決土地零碎問(wèn)題而進(jìn)行的互換、轉(zhuǎn)包以及代耕等形式的流轉(zhuǎn)價(jià)格相對(duì)較低，農(nóng)民愿意流轉(zhuǎn)并能從中獲利，其收益基本全部歸轉(zhuǎn)出土地的農(nóng)戶。而委托村集體或中介組織集中流轉(zhuǎn)，每年每畝平均租金則相對(duì)較高，村委會(huì)或中介機(jī)構(gòu)要從中截留部分收益。以遼寧省錦州市黑山小東鎮(zhèn)為例，農(nóng)民自發(fā)的流轉(zhuǎn)價(jià)格平均每年每畝為300至500元左右，而間接流轉(zhuǎn)一般會(huì)在600元以上甚至更高。另外，湖北省荊州地區(qū)部分農(nóng)戶的調(diào)查問(wèn)卷顯示，在土地流轉(zhuǎn)的利益分配過(guò)程中，存在著以下農(nóng)民利益受損的事實(shí)，具體表現(xiàn)為：一是部分農(nóng)村地區(qū)流轉(zhuǎn)價(jià)格多年不變，有的土地在以每畝每年百元左右的價(jià)格流轉(zhuǎn)出去以后，多年不漲，這讓一些以轉(zhuǎn)讓土地為主要收入來(lái)源的農(nóng)戶利益受損。這樣的定價(jià)模式忽略了貨幣膨脹等因素，變相損害了農(nóng)戶利益。二是在間接流轉(zhuǎn)模式中，一些村集體或依托村集體的中介組織從中過(guò)度牟取利潤(rùn)，壓榨農(nóng)戶流轉(zhuǎn)費(fèi)用，甚至在流轉(zhuǎn)過(guò)程中出現(xiàn)為了自身利益不征求農(nóng)戶意見(jiàn)多次轉(zhuǎn)手的現(xiàn)象，使受讓方的付出與農(nóng)戶的收益不成正比。三是隨著近年來(lái)土地流轉(zhuǎn)過(guò)熱，一些地區(qū)先后成立了針對(duì)流轉(zhuǎn)的中介服務(wù)組織幫助流轉(zhuǎn)雙方提供一些服務(wù)并適當(dāng)收取費(fèi)用，但其中也不乏一些非正規(guī)組織利用農(nóng)戶法律意識(shí)淡薄，以工本費(fèi)、介紹費(fèi)手續(xù)費(fèi)為名，違背農(nóng)戶意愿收取高額中介費(fèi)用，個(gè)別還有在農(nóng)戶不知情的情況下將其土地流轉(zhuǎn)出去自己收租金的現(xiàn)象，影響了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的良性發(fā)展。

（二）政策實(shí)施與地方創(chuàng)新

2015年5月，四川省農(nóng)業(yè)廳與人民銀行成都分行等部門(mén)聯(lián)合印發(fā) 《四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱《辦法》），將農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款政策推廣并覆蓋至全省范圍。早在2013年，四川省在9個(gè)縣（市、區(qū)）就啟動(dòng)了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點(diǎn)工作，積極開(kāi)展實(shí)質(zhì)性貸款業(yè)務(wù)。截止到2015年，所有試點(diǎn)縣已全部達(dá)成土地流轉(zhuǎn)收益抵押貸款協(xié)議177個(gè)，取得貸款資金4．2億元，用于保證貸款的土地面積6萬(wàn)畝，成為探索農(nóng)村金融服務(wù)新途徑和新模式的一大重大舉措。［1］《辦法》第3條明確規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款，是指在不改變土地農(nóng)業(yè)用途的前提下，農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方（借款人），本著自愿的原則，將農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益權(quán)或農(nóng)村土地上附著的農(nóng)作物、固作物等的預(yù)期收益作為擔(dān)保或第三方保證人（擔(dān)保人）的反擔(dān)保措施，向金融機(jī)構(gòu)（貸款人）提出貸款申請(qǐng)，由金融機(jī)構(gòu)發(fā)放貸款的一種融資方式。第6條則規(guī)定農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款的對(duì)象應(yīng)當(dāng)主要用于農(nóng)業(yè)企業(yè)、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、農(nóng)民合作社、農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織等新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)主體的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)。《辦法》同時(shí)也明確了對(duì)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)收益擔(dān)保價(jià)值評(píng)估的方式、費(fèi)用和組織，并要求各地農(nóng)業(yè)部門(mén)和金融行業(yè)主管部門(mén)進(jìn)一步完善風(fēng)險(xiǎn)管理體系。

除此之外，在2012年6月，吉林省政府亦制定了 《吉林省土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點(diǎn)暫行辦法》，對(duì)金融部門(mén)服務(wù)“三農(nóng)”作出了明確規(guī)定。為落實(shí)文件精神并結(jié)合吉林省“三農(nóng)”工作實(shí)際，吉林省在梨樹(shù)縣開(kāi)展試點(diǎn)工作，成立物權(quán)融資農(nóng)業(yè)發(fā)展有限責(zé)任公司和物權(quán)融抵（質(zhì)）押登記托管交易中心，對(duì)農(nóng)戶借款提供擔(dān)保和服務(wù)，由農(nóng)業(yè)銀行、農(nóng)村信用社、吉林銀行等多家金融機(jī)構(gòu)參與，推出土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款抵押。［2］此舉以農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度為核心，成功解決了農(nóng)村貸款擔(dān)保難的問(wèn)題，在全國(guó)也可謂一個(gè)創(chuàng)新之舉。2013年以來(lái)，河北省張北縣在學(xué)習(xí)借鑒其他地區(qū)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合本地實(shí)際，在全縣18個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）相繼推進(jìn)土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款試點(diǎn)工作，也取得了初步成效。

可長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)農(nóng)業(yè)領(lǐng)域一直是金融支持的薄弱地區(qū)，比如《擔(dān)保法》等法律就規(guī)定，土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)不能抵押。這在一定程度上阻礙了現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展，也延緩了農(nóng)民增收的步伐。但四川等省市的上述舉措則具有一定的突破性與開(kāi)創(chuàng)性，有利于加快土地流轉(zhuǎn)的步伐，推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)?；l(fā)展的進(jìn)程；有利于構(gòu)建完善的三農(nóng)擔(dān)保體系，提升農(nóng)村土地的市場(chǎng)價(jià)值，加快土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成；有利于增加農(nóng)民的財(cái)產(chǎn)性收入，縮小城鄉(xiāng)差距。但目前的相關(guān)政策只偏重于經(jīng)營(yíng)權(quán)，更有利于土地流轉(zhuǎn)的受讓方，因此，今后應(yīng)將承包權(quán)也列為可抵押的范圍，這對(duì)于那些承包經(jīng)營(yíng)權(quán)合二為一的農(nóng)民來(lái)說(shuō)，無(wú)疑將會(huì)更有意義。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配不合理的根源

一是農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定模糊。明晰的產(chǎn)權(quán)是界定不同主體利益格局的關(guān)鍵，因此產(chǎn)權(quán)制度應(yīng)成為研究農(nóng)地流轉(zhuǎn)利益分配的關(guān)鍵所在。我國(guó)《憲法》第10條明確規(guī)定了農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地，除由法律規(guī)定屬于國(guó)家所有的以外，屬于集體所有?！锻恋毓芾矸ā芬约啊段餀?quán)法》對(duì)于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)也都作了相同的規(guī)定，即農(nóng)村的土地屬于“本集體成員集體所有”。但對(duì)于“集體”的界定以及“農(nóng)民集體所有”的具體形式，尚缺乏統(tǒng)一和權(quán)威的解釋?！锻恋毓芾矸ā返?0條將農(nóng)民集體分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、村集體或村委會(huì)和村內(nèi)農(nóng)民集體三級(jí)?！稗r(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)分別屬于村內(nèi)兩個(gè)以上農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的農(nóng)民集體所有的，由村內(nèi)各該農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民小組經(jīng)營(yíng)、管理；已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織經(jīng)營(yíng)、管理?！倍睹穹ㄍ▌t》農(nóng)民集體則將“農(nóng)民集體”分為鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）和村兩個(gè)級(jí)別?！凹w所有的土地依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營(yíng)、管理。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體經(jīng)濟(jì)組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）農(nóng)民集體所有?！笨梢?jiàn)，對(duì)這一問(wèn)題現(xiàn)行的法律規(guī)定也比較模糊。法律沒(méi)有對(duì)農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)主體作出清晰的界定，這就直接導(dǎo)致了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益分配缺乏可靠的法律保障。而學(xué)術(shù)上通常把農(nóng)民集體理解為一定范圍內(nèi)的全體農(nóng)民?！凹w所有是一種農(nóng)民的共同所有，由農(nóng)民共同享有所有權(quán)，但這種共同所有是不分份額而且永不分割的，即集體所有是一種特殊的共有?！保?］但對(duì)于農(nóng)民集體這種簡(jiǎn)單共有關(guān)系的理解，往往使農(nóng)民個(gè)體在行使權(quán)利的過(guò)程中處于劣勢(shì)的地位，共同行使權(quán)利操作起來(lái)也較為困難。由此可見(jiàn)，如果僅僅將農(nóng)民集體簡(jiǎn)單理解為農(nóng)民個(gè)體的集合，將會(huì)使其喪失具有法律人格的主體資格，也無(wú)法對(duì)外行使權(quán)利，權(quán)利易被虛化，這也就造成了土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中因流轉(zhuǎn)收益的責(zé)任主體不明確而導(dǎo)致農(nóng)民個(gè)體收益流失、所有權(quán)收益得不到保障及進(jìn)一步影響到農(nóng)戶更好地維護(hù)自己的權(quán)益的問(wèn)題。二是流轉(zhuǎn)程序不規(guī)范?，F(xiàn)實(shí)中，農(nóng)戶間的農(nóng)地流轉(zhuǎn)多半是口頭協(xié)議，一旦出現(xiàn)爭(zhēng)議，缺乏書(shū)面的依據(jù)。農(nóng)地流轉(zhuǎn)后不及時(shí)到有關(guān)部門(mén)備案和辦理權(quán)屬變更登記已經(jīng)成為了直接流轉(zhuǎn)的普遍現(xiàn)象，而對(duì)于雙方的利益分配則往往更容易產(chǎn)生爭(zhēng)議。有時(shí)盡管有一紙合同，但因其不夠規(guī)范，對(duì)當(dāng)事人雙方的權(quán)利義務(wù)規(guī)定不明確，個(gè)別條款過(guò)于簡(jiǎn)略，也易滋生爭(zhēng)端。而在間接流轉(zhuǎn)過(guò)程中，村集體有時(shí)對(duì)于委托代理關(guān)系的認(rèn)識(shí)也并不明確，有的私自替農(nóng)戶做主簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，有的違背農(nóng)民的意愿謀求地區(qū)利益甚至是私人利益，農(nóng)民的主體地位沒(méi)有得到充分體現(xiàn)。上述種種情況在實(shí)踐中時(shí)有發(fā)生，不同程度地侵犯了農(nóng)戶的知情權(quán)與選擇權(quán)，致使農(nóng)民權(quán)益受損。

三、合理分配農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益的對(duì)策

（一）確保農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)中的主體地位

明晰的產(chǎn)權(quán)是土地流轉(zhuǎn)交易的前提，因此在現(xiàn)有的農(nóng)村土地集體所有制的前提下，應(yīng)增強(qiáng)和落實(shí)集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)土地所有權(quán)的控制，真正有效行使土地所有者這一產(chǎn)權(quán)主體的職能，避免土地產(chǎn)權(quán)主體虛位，使村集體能夠真正代表農(nóng)戶利益訴求。同時(shí)，還應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織與農(nóng)戶之間的關(guān)系，賦予農(nóng)民完整的產(chǎn)權(quán)，讓農(nóng)民對(duì)承包土地真正享有占有、使用、收益和處分的權(quán)利。財(cái)產(chǎn)權(quán)利是土地流轉(zhuǎn)的基礎(chǔ)，目前普遍存在的農(nóng)民對(duì)土地處分權(quán)的缺失已經(jīng)成為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)一步發(fā)展的最大障礙。只有農(nóng)村土地處分權(quán)的主體是農(nóng)民本人時(shí)，農(nóng)民才能真正成為土地的實(shí)際使用者，才會(huì)更愿意在所承包的土地上增加投入，提高自身收入的同時(shí)也會(huì)帶動(dòng)土地更高效地利用。因此應(yīng)加快農(nóng)村土地確權(quán)頒證的步伐，明確農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的權(quán)利范圍和期限，使農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)制度更加清晰完整。2014年年底，中共中央辦公廳與國(guó)務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的 《關(guān)于引導(dǎo)農(nóng)村土地經(jīng)營(yíng)權(quán)有序流轉(zhuǎn)發(fā)展農(nóng)業(yè)適度規(guī)模經(jīng)營(yíng)的意見(jiàn)》，指出要用5年左右的時(shí)間完成土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)確權(quán)登記頒證工作。該項(xiàng)工作堅(jiān)持分級(jí)負(fù)責(zé)，強(qiáng)化了縣鄉(xiāng)兩級(jí)的責(zé)任，而經(jīng)費(fèi)則納入地方財(cái)政預(yù)算，中央財(cái)政給予補(bǔ)助。同時(shí)還要完善農(nóng)村土地的產(chǎn)權(quán)保障體系，以確保土地承包經(jīng)營(yíng)的長(zhǎng)期性、穩(wěn)定性和連貫性，避免短期行為對(duì)土地的破壞。2016年，中央一號(hào)文件再次強(qiáng)調(diào)深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，真正做到在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中以農(nóng)民為主體，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民的利益訴求，進(jìn)一步保障農(nóng)民的土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)和流轉(zhuǎn)收益權(quán)。

（二）為農(nóng)地流轉(zhuǎn)創(chuàng)造良好的市場(chǎng)環(huán)境

土地流轉(zhuǎn)是流轉(zhuǎn)雙方依靠合同來(lái)規(guī)定權(quán)利義務(wù)關(guān)系的交易行為，交易價(jià)格的市場(chǎng)化是影響土地流轉(zhuǎn)的重要因素。因此，在土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，應(yīng)以市場(chǎng)機(jī)制配置土地資源，凸顯土地的經(jīng)濟(jì)功能，形成真正意義上的土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)機(jī)制，公平有序地發(fā)展土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)。同時(shí)應(yīng)建立客觀公正的土地市場(chǎng)評(píng)估體系，依靠市場(chǎng)的完善實(shí)現(xiàn)土地資源的更優(yōu)配置。

首先，要規(guī)范農(nóng)地流轉(zhuǎn)程序，自下而上地以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為單位成立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)及專門(mén)的土地權(quán)利價(jià)值評(píng)估機(jī)構(gòu)，由專業(yè)部門(mén)來(lái)負(fù)責(zé)價(jià)格評(píng)估以及流轉(zhuǎn)合同的簽訂；增加規(guī)模化經(jīng)營(yíng)，有條件的地區(qū)設(shè)立農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易中心、惠農(nóng)服務(wù)中心等農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款一站式服務(wù)平臺(tái)，提供土地經(jīng)營(yíng)收益評(píng)估、土地流轉(zhuǎn)登記備案以及信息交換、糾紛調(diào)解等相關(guān)配套服務(wù)。流轉(zhuǎn)合同應(yīng)存檔備案，保證合同的嚴(yán)肅性，實(shí)行嚴(yán)格的產(chǎn)權(quán)變更登記制度。應(yīng)進(jìn)一步規(guī)范中介組織服務(wù)的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。如土地流轉(zhuǎn)過(guò)戶中的價(jià)格評(píng)估與認(rèn)證以及人員培訓(xùn)等，應(yīng)明確服務(wù)收費(fèi)項(xiàng)目、范圍和標(biāo)準(zhǔn)，杜絕非法收費(fèi)、濫收費(fèi)，實(shí)行明碼標(biāo)價(jià)的最低收費(fèi)制，對(duì)于簡(jiǎn)單的查詢以及登記等工作則應(yīng)提供免費(fèi)服務(wù)，必要時(shí)可考慮制定相應(yīng)的執(zhí)行細(xì)則，以有效地指導(dǎo)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)組織的行為，切實(shí)保障農(nóng)民土地流轉(zhuǎn)收益。其次，在市場(chǎng)大環(huán)境下流轉(zhuǎn)價(jià)格應(yīng)更加公開(kāi)透明，確保以農(nóng)戶和企業(yè)為主體，讓雙方根據(jù)自身需求來(lái)確定農(nóng)地流轉(zhuǎn)的規(guī)模和價(jià)格。具體做法包括推行土地分級(jí)定價(jià)，即土地根據(jù)所處位置、土壤肥沃和采光程度、水源條件等進(jìn)行綜合評(píng)定后進(jìn)行分級(jí)定價(jià)。分級(jí)定價(jià)可使土地價(jià)格更貼近農(nóng)村的實(shí)際情況，農(nóng)戶可以自由選擇交易與否，有利于規(guī)范交易服務(wù)和從整體上提高農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的收益。第三，鼓勵(lì)有條件的地區(qū)建立土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款風(fēng)險(xiǎn)補(bǔ)償基金、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制和涉農(nóng)務(wù)農(nóng)獎(jiǎng)補(bǔ)機(jī)制，盡快制定完善的農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益貸款管理辦法。同時(shí)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)督，規(guī)范流轉(zhuǎn)行為。根據(jù)地域不同還可建立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)保障金制度，進(jìn)一步完善土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的監(jiān)督管理體系，以便加強(qiáng)市場(chǎng)的社會(huì)服務(wù)職能，防止侵害農(nóng)民土地權(quán)益的事件發(fā)生，為農(nóng)地的有序流轉(zhuǎn)創(chuàng)造更為良好的市場(chǎng)環(huán)境。第四，明確政府角色的定位，充分發(fā)揮政府管理者的作用。在農(nóng)地流轉(zhuǎn)收益分配體系規(guī)范化和優(yōu)化的過(guò)程中，地方各級(jí)政府如果過(guò)度追求短期利益最大化則不利于土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)的形成和發(fā)展。地方政府作為社會(huì)管理者，要想完善土地收益分配制度，應(yīng)始終充分發(fā)揮積極的作用，平衡各方利益，加快培育和建設(shè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)縣市多層次土地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)，對(duì)土地市場(chǎng)的違法違規(guī)行為及時(shí)進(jìn)行監(jiān)督、糾錯(cuò)與管理。政府要減少在土地流轉(zhuǎn)收益中的獲利行為，做到不與農(nóng)民爭(zhēng)利，從根本上杜絕地方政府依靠土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)來(lái)擴(kuò)充地方財(cái)政收入的做法，避免以行政權(quán)單方面推進(jìn)土地的流轉(zhuǎn)規(guī)模與速度。此外，在土地流轉(zhuǎn)收益分配中，政府還應(yīng)通過(guò)有效的手段監(jiān)督村集體的行為，避免農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)農(nóng)戶土地流轉(zhuǎn)收益的侵犯，切實(shí)保障農(nóng)民權(quán)益。為建立完善的農(nóng)村土地收益分配體系，政府還應(yīng)綜合考量整體社會(huì)環(huán)境下各機(jī)構(gòu)之間的有序配合，做好相關(guān)的配套工作。加強(qiáng)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)管理，建立健全農(nóng)村土地資源信息系統(tǒng)以及土地經(jīng)營(yíng)權(quán)交易制度，科學(xué)合理地運(yùn)用財(cái)政補(bǔ)貼完善土地的定價(jià)，降低土地流轉(zhuǎn)的交易成本，實(shí)現(xiàn)農(nóng)地成片開(kāi)發(fā)以及專業(yè)化集中規(guī)模經(jīng)營(yíng)，內(nèi)外結(jié)合、多管齊下，真正服務(wù)農(nóng)民，促進(jìn)社會(huì)和諧與農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。

［1］四川省農(nóng)業(yè)廳．關(guān)于印發(fā)《四川省農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款暫行辦法》的通知［EB/OL］．http：//www．scxmsp．gov．cn/zwgk/tzjd/201506 /t20150625_346596．html．

［2］沙龍?jiān)疲P(guān)于“土地流轉(zhuǎn)收益保證貸款”工作的思考——以吉林省為例［J］．農(nóng)村金融研究，2013，（02）．

［3］王利明．物權(quán)法論［M］．中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003．288．

（責(zé)任編輯：徐 虹）

On the Farmers＇Demands in the Distribution of Income in the Rural Land Circulation

Wu Shuang

The key to the rural land circulation lies in the rational distribution of income．The mode of the land circulation can be divided into direct and indirect according to the different subject，different mode involves different interest subjects．The current price of the rural land circulation is uneven by the empirical research，the difference between the region and the mode will affect the price．Scientific and accurate evaluation can further clarify the value of land，but also help to promote the mercerization of the land circulation．The main problems in the process of income distribution of rural land circulation are the vague definition of farmland property rights and the non-standard circulation procedure．Therefore，it is necessary to improve the benefit distribution mechanism in the process of the rural land circulation．Including ensuring the dominant position of farmers in the land circulation，regulate the management of rural land circulation market，the price in the market environment more transparent，also defining the role of the government，play the role of government management，guarantee the land rights of farmers，improve the income distribution system of the rural land circulation．

rural land circulation；land income；income distribution

F323．6

：A

：1007-8207（2017）07-0093-06

2017-02-15

吳爽 （1974—），女，遼寧錦州人，渤海大學(xué)經(jīng)法學(xué)院副教授，碩士研究生導(dǎo)師，研究方向?yàn)檗r(nóng)村經(jīng)濟(jì)法制。

本文系遼寧省法學(xué)會(huì)項(xiàng)目 “遼寧農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)法律制度創(chuàng)新研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：LNFXH2016C029。