沈礫子

（九三學(xué)社，北京 100035）

北京發(fā)展市域（郊）鐵路的問題分析與戰(zhàn)略構(gòu)想

沈礫子

（九三學(xué)社，北京 100035）

介紹北京發(fā)展市域（郊）鐵路的必要性及優(yōu)勢；從對市域（郊）鐵路重要性認(rèn)知不足與體系缺失、既有普速鐵路線路能力不足、管理體制和商業(yè)模式不完善等方面，分析當(dāng)前北京發(fā)展市域（郊）鐵路存在的問題；從樞紐設(shè)計(jì)、制度設(shè)計(jì)、商業(yè)模式設(shè)計(jì)方面，對北京發(fā)展市域（郊）鐵路提出了總體戰(zhàn)略構(gòu)想。

市域（郊）鐵路；軌道交通；鐵路樞紐；TOT；TOD

1 北京發(fā)展市域（郊）鐵路的必要性

北京的城市人口、功能過分集聚，“攤大餅”的發(fā)展模式不可持續(xù)。交通擁堵、空氣污染、環(huán)境承載力等問題已經(jīng)嚴(yán)重影響了首都的形象、城市的基本運(yùn)行以及人民群眾的生活質(zhì)量，面向區(qū)域疏解城市功能和人口分布是正確的處理方式。

北京長期依賴地鐵作為唯一軌道交通方式的發(fā)展模式不可持續(xù)。地鐵建設(shè)成本高、建設(shè)周期長、運(yùn)營費(fèi)用高、運(yùn)力低、速度慢、可通達(dá)度低的特點(diǎn)與北京的人口規(guī)模、城市規(guī)模和財(cái)政狀況無法匹配，導(dǎo)致地鐵建成一條、飽和一條，投融資出現(xiàn)較大瓶頸。

北京長期限制地面交通規(guī)模的模式不可持續(xù)。實(shí)踐證明，無論是出行限號、購車搖號、征收擁堵費(fèi)還是公交優(yōu)先的路權(quán)政策都無法改變北京地面交通擁堵的現(xiàn)狀，調(diào)整出行結(jié)構(gòu)、改變民眾出行方式、構(gòu)建多層次交通體系才是唯一的解決辦法。

2017年5月17日，中國共產(chǎn)黨北京市第十一屆委員會第十四次全體會議召開，研究討論了《北京城市總體規(guī)劃（2016年—2030年）（送審稿）》（簡稱《總體規(guī)劃》），并一致同意將《總體規(guī)劃》按程序上報(bào)黨中央、國務(wù)院審定。為改變北京單中心聚集、“攤大餅”的發(fā)展模式，《總體規(guī)劃》要求：不斷完善北京城市體系，構(gòu)建“一核一主一副、兩軸多點(diǎn)一區(qū)”的城市空間結(jié)構(gòu)；積極推動城市功能重組，堅(jiān)定不移疏解非首都功能；建設(shè)高水平城市副中心，發(fā)揮新城多點(diǎn)支撐作用；建設(shè)一批特色小城鎮(zhèn)，構(gòu)建北京新的城市發(fā)展格局。

按照《總體規(guī)劃》的相關(guān)要求，構(gòu)建大容量、快速、高通達(dá)性的市域（郊）鐵路交通體系，實(shí)現(xiàn)核心區(qū)、主城與副中心、11座新城的高效連接是必由之路。

2 北京發(fā)展市域（郊）鐵路的優(yōu)勢

（1）北京鐵路樞紐線網(wǎng)資源豐富，結(jié)構(gòu)合理。截至2015年，北京市轄內(nèi)共有鐵路56條，長1 123.6 km，其中普速線956 km[1]。北京鐵路樞紐網(wǎng)“環(huán)+放射”的路網(wǎng)格局與城市結(jié)構(gòu)基本相符，《總體規(guī)劃》提出的城市副中心和11座新城中只有平谷沒有鐵路與城市核心區(qū)連接。

（2）既有普速鐵路運(yùn)力不斷釋放。高鐵和城際鐵路已成為中長途出行的首選，2016年北京鐵路局旅客發(fā)送量中超過60%由高鐵完成，普速鐵路客運(yùn)需求與運(yùn)量雙雙下降。隨著京津冀一體化進(jìn)程不斷深入和非首都核心功能不斷疏解，北京市產(chǎn)業(yè)與能源結(jié)構(gòu)調(diào)整日漸完成，鐵路貨運(yùn)量和運(yùn)輸需求也將雙雙下降。

（3）市域（郊）鐵路運(yùn)輸需求旺盛。由于城市土地價值特征和產(chǎn)業(yè)集群特征等影響，城市通勤客流是最穩(wěn)定、最龐大、最便于管理的交通客流。北京地鐵日均客流量達(dá)1 000萬人次，與全國鐵路春運(yùn)單日最高旅客發(fā)送量不相上下。北京核心區(qū)（東城、西城）常住人口僅220.0萬人，城市功能拓展區(qū)（海淀、朝陽、豐臺、石景山）人口為1 062.5萬人，城市發(fā)展新區(qū)（通州、大興、順義、昌平、房山）人口為696.9萬人[1]，而主要商務(wù)區(qū)均位于核心區(qū)，潮汐客流明顯，通勤需求旺盛。

（4）市域（郊）鐵路發(fā)展政策不斷豐富。2017年6月，國家發(fā)展和改革委員會、住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部、交通運(yùn)輸部、國家鐵路局、中國鐵路總公司聯(lián)合出臺《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》，明確了市域（郊）鐵路的概念、作用，其中要求優(yōu)先利用既有資源、鼓勵多種運(yùn)管方式、拓展投融資渠道等多條意見明確了市域（郊）鐵路的發(fā)展思路、方法并提供了政策保障。

3 存在的問題

3.1 重要性認(rèn)知不足與體系缺失

世界大部分國家城市通勤客流以及城區(qū)和郊區(qū)之間的交通需求基本都由市域（郊）通勤系統(tǒng)承擔(dān)，而目前北京缺乏市域（郊）通勤系統(tǒng)這個層次。以日本東京為例，軌道交通占全部公共交通出行總量的77.7%，其中市郊鐵路占公共交通出行總量的65.5%，年運(yùn)量達(dá)140億人次。北京城市軌道交通運(yùn)量僅占全部公共交通出行總量的24.4%，且全部為地鐵，年運(yùn)量僅20億人次。未來，北京規(guī)劃了1 000 km的城市軌道交通線路（主要為地鐵），卻沒有明確的市域（郊）鐵路規(guī)劃。

3.2 既有普速鐵路線路能力不足

日本東京鐵路樞紐范圍內(nèi)既有普速線共4 475.9 km，其線網(wǎng)幾乎不承擔(dān)任何長途客運(yùn)職能，全部用于市郊通勤運(yùn)輸，東京都市圈59.3%的人員出行均依靠市郊鐵路。按照發(fā)達(dá)國家經(jīng)驗(yàn)，市域（郊）鐵路應(yīng)以既有普速鐵路線網(wǎng)為運(yùn)行基礎(chǔ)。北京既有普速鐵路主要由京廣、京九、京山、京秦、豐沙5條復(fù)線鐵路，京包、京通、京承、京原4條單線鐵路以及部分環(huán)狀線、聯(lián)絡(luò)線、專用線構(gòu)成。

北京主要的3個通勤方向西南、正南、正東的國家鐵路既有線運(yùn)能非常緊張（見表1—表3，車站每小時通過5列及以上列車屬于運(yùn)能比較緊張的情況，表中表示為紅框部分），而且普速鐵路的特點(diǎn)是夕發(fā)朝至，國家鐵路與通勤的早晚高峰重疊，無法利用既有線富裕能力開行市域（郊）列車。由于我國國情與地理經(jīng)濟(jì)環(huán)境特性，短期內(nèi)我國鐵路完全取消普速長途客運(yùn)還不現(xiàn)實(shí)，北京發(fā)展市域（郊）鐵路必須創(chuàng)造出一條全新的發(fā)展道路。

表1 京廣線良鄉(xiāng)站各時段通過列車情況 列

表2 京滬線黃村站各時段通過列車情況 列

3.3 管理體制和商業(yè)模式不完善

北京城市鐵路投資公司是北京基礎(chǔ)建設(shè)投資公司根據(jù)市政府指示與北京鐵路局共同組建的市域（郊）鐵路投資公司，主要負(fù)責(zé)S2線的初期改造及后期經(jīng)營管理，北京基礎(chǔ)建設(shè)投資公司和北京鐵路局雙方各出資2億元，各占股比50%。S2線是改造京包線北京段和原地方鐵路康延支線并新建康延聯(lián)絡(luò)線后形成的北京市區(qū)通往西北新城的快速客運(yùn)通道，由北京北站至延慶區(qū)。線路委托北京鐵路局進(jìn)行運(yùn)營。

表3 京哈線雙橋站各時段通過列車情況 列

北京采取地方政府購買服務(wù)模式，鐵路運(yùn)輸企業(yè)收益小，同時要承擔(dān)安全風(fēng)險和運(yùn)營成本，列車開行意愿低，造成車次少，上座率低；地方政府與鐵路運(yùn)輸企業(yè)各占50%股份的公司治理結(jié)構(gòu)導(dǎo)致出現(xiàn)問題直接陷入“誰都不負(fù)責(zé)”的僵局。

同時，作為一種半公益半商業(yè)的公共產(chǎn)品，其盈利模式、利益分配機(jī)制是否可持續(xù)是市域（郊）鐵路能否良性發(fā)展的重要保障。上海金山鐵路是我國運(yùn)營經(jīng)驗(yàn)較豐富的市域（郊）鐵路，每天開行上海南—金山衛(wèi)市域（郊）列車30余對，2013年上海市政府補(bǔ)貼1.7億元，核算資金缺口仍達(dá)到1.6億元[2]。綜合來看，列車開行方案、定價機(jī)制、補(bǔ)貼機(jī)制、部門壁壘等問題都是導(dǎo)致鐵路運(yùn)營單位和地方政府無法共贏的重要因素。

4 戰(zhàn)略構(gòu)想

北京發(fā)展市域（郊）鐵路，是京津冀一體化戰(zhàn)略的具體落地措施，是疏解非首都功能的重要利器，是改善城市人口、生態(tài)、產(chǎn)業(yè)、經(jīng)濟(jì)、交通環(huán)境的核心工具，也是綜合交通體系建設(shè)的重要組成以及鐵路進(jìn)行供給側(cè)改革和體制改革的重要方向，要在國家戰(zhàn)略的高度進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)，高度重視其所承載的作用和意義，同時要充分借鑒發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，結(jié)合我國國情和市情走出一條最經(jīng)濟(jì)、最全面、最到位的市域（郊）鐵路發(fā)展道路。

北京發(fā)展市域（郊）鐵路，應(yīng)從以下3方面進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)。

4.1 樞紐設(shè)計(jì)

充分利用既有線資源，構(gòu)筑以市域（郊）鐵路為核心的北京鐵路樞紐，建立市域（郊）鐵路發(fā)展的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

《關(guān)于促進(jìn)市域（郊）鐵路發(fā)展的指導(dǎo)意見》中要求要充分利用既有資源，具體為：“要深化城市內(nèi)部相關(guān)鐵路運(yùn)輸能力利用研究，鼓勵具備條件城市的內(nèi)部鐵路部分功能合理外遷，釋放線路運(yùn)輸能力?！?/p>

北京鐵路樞紐具備先天的線網(wǎng)優(yōu)勢，但因普速列車運(yùn)能高度緊張且與通勤高峰重合，無法利用富裕能力開行市域（郊）列車。同時普速列車客流對時間不敏感、對價格敏感的特點(diǎn)以及北京疏解非首都功能的要求決定普速列車在北京的始發(fā)終到、過境應(yīng)該放置在城市郊區(qū)。

由于京廣、京九、京滬、京哈4條鐵路干線的運(yùn)能占據(jù)了北京普速客運(yùn)運(yùn)能的80%，建議在北京南部磁各莊附近修建普速客運(yùn)中央車站，并修建聯(lián)絡(luò)線將以上4條線路的普速列車引入，實(shí)現(xiàn)截流，騰出通州副中心、良鄉(xiāng)、黃村、燕郊等重要新城進(jìn)入核心區(qū)的線路運(yùn)能（見圖1）。遠(yuǎn)期，修建連接涿州、三河的南環(huán)線轉(zhuǎn)移普速客運(yùn)與貨運(yùn)運(yùn)輸，進(jìn)一步疏解既有線運(yùn)能，并擴(kuò)大市域（郊）鐵路通達(dá)范圍。

此方案可通過約120 km的新建線路和1座車站置換城市內(nèi)部鐵路路網(wǎng)約600 km的線網(wǎng)運(yùn)能、7座樞紐站及30余座中小型車站的站線接發(fā)能力，是發(fā)展市域（郊）鐵路最經(jīng)濟(jì)的方式之一。

最終北京鐵路樞紐將構(gòu)建為“高速列車市區(qū)分散到發(fā)，普速列車市郊集中到發(fā)，市域（郊）列車連通所有節(jié)點(diǎn)”的格局，保證城市內(nèi)部鐵路既有線網(wǎng)的基本功能為“服務(wù)城市，兼顧長途”，確保市域（郊）鐵路在樞紐內(nèi)的核心地位。

此模式還可以應(yīng)用于其他具備類似條件且需要發(fā)展市域（郊）鐵路的城市，如武漢、成都等。

4.2 制度設(shè)計(jì)

充分利用PPP模式，明確地方政府與鐵路運(yùn)輸企業(yè)的權(quán)責(zé)利關(guān)系，保障北京市域（郊）鐵路健康穩(wěn)定發(fā)展。

普速鐵路系統(tǒng)外遷，可以利用PPP模式中的TOT（移交—經(jīng)營—移交）模式，由北京市政府、中國鐵路總公司等共同發(fā)起成立特殊目的公司（SPV），負(fù)責(zé)北京市域（郊）鐵路的建設(shè)運(yùn)營。二者發(fā)揮各自的優(yōu)勢，其中中國鐵路總公司負(fù)責(zé)建設(shè)普速鐵路外遷系統(tǒng)，提供其既有線網(wǎng)，并負(fù)責(zé)未來市域（郊）鐵路的運(yùn)營管理；北京市政府負(fù)責(zé)征地拆遷，項(xiàng)目投融資，利用TOD發(fā)展模式做好鐵路周邊土地和車站上蓋綜合開發(fā)，實(shí)現(xiàn)地方政府和鐵路企業(yè)的雙贏。

4.3 商業(yè)模式設(shè)計(jì)

構(gòu)筑以市域（郊）鐵路為核心，涵蓋交通運(yùn)輸、房地產(chǎn)、旅游、商業(yè)服務(wù)、生活服務(wù)等多元化的產(chǎn)業(yè)鏈體系，促進(jìn)北京市域（郊）鐵路可持續(xù)發(fā)展。

從東日本旅客鐵道公司情況看，其擁有普速鐵路6 339.5 km，其中東京都市圈市郊鐵路2 536.2 km，公司利用40%的路網(wǎng)（東京都市圈市郊鐵路），完成79.46%的旅客周轉(zhuǎn)量。2013年，東京都市圈市郊鐵路收入11 317億日元，占公司總收入的41.06%，占鐵路運(yùn)輸總收入的65.57%，市郊鐵路成為東日本旅客鐵道公司收入和利潤的第一大來源[3]。

此外，日本多家鐵路公司都以市郊通勤鐵路為核心，基于樞紐站進(jìn)行上蓋開發(fā)，發(fā)展寫字樓、酒店、購物中心的商業(yè)產(chǎn)業(yè)，在郊區(qū)各站點(diǎn)周邊發(fā)展“田園城市”，以TOD理念進(jìn)行房地產(chǎn)開發(fā)，獲取開發(fā)收益，并將市郊鐵路延伸至風(fēng)景區(qū)，發(fā)展旅游業(yè)等。如日本最大的私營鐵路公司——西武鐵道公司涉足交通運(yùn)輸、酒店、商業(yè)、房地產(chǎn)、建筑、旅游度假、生活服務(wù)等7大業(yè)務(wù)板塊，共有40余家子、孫公司。

圖1 北京鐵路樞紐普速客運(yùn)外遷示意圖

從日本等發(fā)達(dá)國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)來看，市域（郊）鐵路發(fā)展的核心在于緊密圍繞鐵路本身所帶來的龐大客流，充分創(chuàng)造商業(yè)價值，以鐵路為核心，延伸房地產(chǎn)、旅游、商業(yè)、服務(wù)等鏈條式的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，建立客票、商業(yè)開發(fā)、生活服務(wù)、旅游收費(fèi)等多元化的收入結(jié)構(gòu)。

北京發(fā)展市域（郊）鐵路，應(yīng)充分借鑒日本的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，不要過分強(qiáng)調(diào)其公益屬性，不要過度依賴財(cái)政補(bǔ)貼，應(yīng)通過建立商業(yè)化的運(yùn)行機(jī)制，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)的多元化和可持續(xù)發(fā)展。

5 結(jié)束語

北京發(fā)展市域（郊）鐵路首先必須站在京津冀一體化的國家戰(zhàn)略高度上進(jìn)行總體規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，必須強(qiáng)調(diào)市域（郊）鐵路的發(fā)展與城市發(fā)展的協(xié)調(diào)性，明確市域（郊）鐵路的定位和作用，其定位應(yīng)是作為特大城市通勤交通的主體工具，其作用在于疏散城市人口、疏解非首都核心功能、緩解交通擁堵等城市病，平衡區(qū)域人口密度和交通密度，要充分認(rèn)知利用既有鐵路發(fā)展市域（郊）鐵路是成本最低、見效最快、經(jīng)濟(jì)效益最好的方式。其次，為了實(shí)現(xiàn)戰(zhàn)略規(guī)劃和頂層設(shè)計(jì)，需要在樞紐形態(tài)、路地合作機(jī)制、商業(yè)運(yùn)營模式上進(jìn)行科學(xué)設(shè)計(jì)。一方面要保證樞紐線網(wǎng)的主要運(yùn)能均供給市域（郊）鐵路使用；另一方面，可以建立一個由大城市市政府、鐵路局、工商界代表、消費(fèi)者和其他利益相關(guān)者構(gòu)成的合作機(jī)構(gòu)和機(jī)制，其職責(zé)是根據(jù)中央層面協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)制定的原則，結(jié)合本地的實(shí)際情況，對市域（郊）鐵路的規(guī)劃、建設(shè)和運(yùn)營進(jìn)行中觀層面的協(xié)調(diào)與合作[4-5]。最后，需要通過建立合理的商業(yè)模式，建立市域（郊）鐵路可持續(xù)發(fā)展的機(jī)制，實(shí)現(xiàn)基于公益性的商業(yè)盈利，一方面避免財(cái)政巨額補(bǔ)貼，另一方面引導(dǎo)社會資金參與市域（郊）鐵路建設(shè)。

[1] 北京市統(tǒng)計(jì)局．北京市統(tǒng)計(jì)年鑒2016[EB/OL]． [2017-01-18]．http://www.bjstats.gov.cn/nj/main/ 2016-tjnj/zk/indexch.htm．

[2] 郭竹學(xué)．金山鐵路市郊列車的開行及相關(guān)問題探討[J]. 鐵道經(jīng)濟(jì)研究，2015(2)：1-5．

[3] 東日本旅客鐵道公司．2014年年報(bào)[R]. 東京，2015．

[4] 武劍紅，王璞玉，王超，等．國鐵參與市域(郊)鐵 路發(fā)展的機(jī)遇與路地合作機(jī)制創(chuàng)新[J]．鐵道運(yùn)輸與 經(jīng)濟(jì)，2016(10)：59-63．

[5] 李連成．推進(jìn)市域（郊）鐵路有序發(fā)展的思考[J]．中 國鐵路，2017(7)：9-12．

Thinking on Issues and Strategic Concept about Suburban Railway Development in Beijing

SHEN Lizi
（Jiusan Society，Beijing 100035，China）

The necessity and advantage for suburban railway development in Beijing is analyzed; existing issues like lack of recognition of the importance of suburban railway, incomplete systems, insufficient capacity of conventional railway and incomplete management system and commercial modes are analyzed. Strategic outlook is proposed from the aspect of design of terminal, system and commercial modes.

suburban railway；rail transit；railway terminal；TOT；TOD

U239.5

A

1001-683X（2017）09-0001-06

10.19549/j.issn.1001-683x.2017.09.001

沈礫子（1986—），男，九三學(xué)社中央經(jīng)濟(jì)委員會委員，九三學(xué)社北京城建委員會委員。

E-mail：423289267@qq.com

責(zé)任編輯 李鳳玲

2017-05-26