張新文，黃鑫

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

碎片化語境下社會(huì)治理范式的研究綜述

張新文，黃鑫

(南京農(nóng)業(yè)大學(xué) 公共管理學(xué)院，江蘇 南京 210095)

隨著經(jīng)濟(jì)與社會(huì)的快速發(fā)展，社會(huì)問題的復(fù)雜性逐漸普遍化，傳統(tǒng)治理模式低績(jī)效、無協(xié)調(diào)性問題日益凸顯，分散、沖突的碎片化狀態(tài)對(duì)社會(huì)治理現(xiàn)狀提出了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。如何走出碎片化的社會(huì)治理困境并避免社會(huì)秩序混亂和不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生，國(guó)內(nèi)學(xué)界對(duì)社會(huì)治理范式的研究主要集中在整體性治理、網(wǎng)絡(luò)化治理、協(xié)同性治理、包容性治理、PPP/NGO治理五個(gè)層面。通過梳理發(fā)現(xiàn)，在當(dāng)前復(fù)雜的社會(huì)治理生態(tài)環(huán)境下，僅依靠單一治理模式是無法破解社會(huì)治理難題的。未來關(guān)于社會(huì)治理范式研究需要突破理論性探討研究，確立社會(huì)治理的復(fù)雜性思維；以多元治理視角為指引，發(fā)揮多種治理模式特色共同合作；加強(qiáng)社會(huì)治理制度化探索，構(gòu)建適應(yīng)復(fù)雜性要求的全新社會(huì)治理體系，由此實(shí)現(xiàn)社會(huì)善治。

社會(huì)治理；碎片化；治理范式

黨的十八屆三中全會(huì)首次提出“社會(huì)治理”的概念，改進(jìn)社會(huì)治理方式，推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。從“社會(huì)管理”到“社會(huì)治理”的轉(zhuǎn)變實(shí)質(zhì)是國(guó)家執(zhí)政思維的重大突破。學(xué)術(shù)界對(duì)社會(huì)治理的研究主要是通過對(duì)現(xiàn)象的解釋來觀察不斷變化的社會(huì)現(xiàn)實(shí)，以此辨識(shí)蘊(yùn)藏于其中的社會(huì)管理問題。“碎片化”一直被視為社會(huì)治理的最大困境，有關(guān)社會(huì)治理研究的文獻(xiàn)，其話語體系及思考方向都蘊(yùn)含著治理的轉(zhuǎn)向問題，在此背景下，梳理和回顧國(guó)內(nèi)學(xué)者關(guān)于社會(huì)治理范式的已有研究，對(duì)破解碎片化治理困境無疑具有重要價(jià)值。

一、社會(huì)治理和碎片化的困境

國(guó)內(nèi)社會(huì)治理的研究萌芽主要是在西方治理理論引入后才出現(xiàn)的，尤其是英國(guó)學(xué)者格里·斯托克對(duì)治理觀點(diǎn)的五點(diǎn)總結(jié)[1]，不僅是當(dāng)代社會(huì)治理現(xiàn)實(shí)的寫照，也是社會(huì)管理和政府治理的發(fā)展?fàn)顩r和相關(guān)研究趨勢(shì)的印證。國(guó)內(nèi)最早一批開展社會(huì)治理研究的學(xué)者，如俞可平從政治學(xué)框架對(duì)“治理”和“善治”的概念及特征進(jìn)行了概括界定并提出“治理也不可能是萬能的，需要克服治理的失效”[2]。毛壽龍構(gòu)建中國(guó)政府治理變革分析框架，“治理變革是一個(gè)長(zhǎng)期過程，需要從根本上來奠定相關(guān)的制度基礎(chǔ)以及文化基礎(chǔ)，形成現(xiàn)代治道的制度平臺(tái)”[3]。陳振明指出社會(huì)治理的范圍和邊界難以準(zhǔn)確界定，需要在“社會(huì)控制、社會(huì)服務(wù)和激發(fā)社會(huì)活力”[4]三個(gè)基本維度上實(shí)現(xiàn)。自從黨的十八屆三中全會(huì)提出“改進(jìn)社會(huì)治理方式、激發(fā)社會(huì)組織活力”之后，學(xué)界從不同的研究視角展開對(duì)社會(huì)治理的內(nèi)涵、模式和方向深入的討論和研究工作，并獲得了豐碩的研究成果。

社會(huì)治理是科層式管理方式的進(jìn)步，是一種多元社會(huì)主體共同參與治理的有序的社會(huì)過程。然而，在具體實(shí)踐中社會(huì)治理面臨著嚴(yán)峻的現(xiàn)實(shí)困境——碎片化。碎片化現(xiàn)象的出現(xiàn)最早是在工業(yè)革命時(shí)期，專業(yè)化分工和分權(quán)產(chǎn)生了政府和企業(yè)管理的“碎片化”，隨后逐漸在政治領(lǐng)域、社會(huì)領(lǐng)域和技術(shù)領(lǐng)域成為了關(guān)鍵熱詞[5]。

1.從政治領(lǐng)域分析，一般用“碎片化”描述官僚政府內(nèi)部各種部門或組織的層級(jí)結(jié)構(gòu)分割、各自為營(yíng)，進(jìn)而造成政府相關(guān)部門決策制定失敗的現(xiàn)象。

2.從社會(huì)層面理解，“碎片化”用以表述由于社會(huì)共同體的解體導(dǎo)致的秩序失范、經(jīng)濟(jì)失衡、結(jié)構(gòu)碎化，利益群體的崛起使社會(huì)趨于一種原子化治理狀態(tài)。

3.從技術(shù)角度解析，“碎片化管理”強(qiáng)調(diào)的是專業(yè)的、機(jī)械的勞動(dòng)分工，造成了技術(shù)工作人員循規(guī)蹈矩，由于“受到專業(yè)訓(xùn)練的無能”，勞動(dòng)開始“異化”。

隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展，社會(huì)問題日趨復(fù)雜，碎片化治理的弊端愈加明顯：“極易造成轉(zhuǎn)嫁問題；政策項(xiàng)目和目標(biāo)互有沖突，由于重復(fù)造成浪費(fèi)；信息不對(duì)稱導(dǎo)致在需要做出反應(yīng)時(shí)各自為政，產(chǎn)生服務(wù)供給遺漏或差距[6]”。這也意味著傳統(tǒng)低績(jī)效、無協(xié)調(diào)性的社會(huì)治理模式已經(jīng)無法適應(yīng)當(dāng)前的社會(huì)治理現(xiàn)狀，只有試圖尋找破解碎片化現(xiàn)實(shí)困境的治理新范式，突破桎梏才是關(guān)鍵所在。

二、針對(duì)碎片化困境的社會(huì)治理范式研究

國(guó)內(nèi)學(xué)術(shù)界關(guān)于社會(huì)治理范式的研究，基于不同的維度視角闡述碎片化治理轉(zhuǎn)向的本質(zhì)，著力證實(shí)傳統(tǒng)治理模式在當(dāng)前的社會(huì)治理背景下的不合時(shí)宜的事實(shí)，社會(huì)治理新范式成為國(guó)內(nèi)學(xué)界研究熱點(diǎn)，基本可以將其歸納為五種：效能整合導(dǎo)向的整體性治理、結(jié)構(gòu)體系層次的網(wǎng)絡(luò)化治理、治理工具意義上的協(xié)同化治理、價(jià)值理念內(nèi)涵的包容性治理、主體合作的PPP/NGO模式。

(一)功能整合為目標(biāo)的治理：碎片化問題的解決之道

在碎片化的分割管理模式下，政府組織機(jī)構(gòu)間的功能高度分離，資源共享度低，信息孤島化現(xiàn)象嚴(yán)重，功能性組織模型的缺陷使得政府效能難以正常發(fā)揮。長(zhǎng)期以來政府一直嘗試按照自上而下的方法圍繞特定目標(biāo)和活動(dòng)進(jìn)行結(jié)構(gòu)功能整合，最后都以失敗告終的原因就是沒有從根本上擺脫功能性原則的束縛。?？怂雇ㄟ^對(duì)功能裂解的深刻反思，提出能夠替代功能性組織模型的整體性治理理論。整體性治理是對(duì)政府治理和政府服務(wù)碎片化的協(xié)調(diào)和整合，從本質(zhì)而言，協(xié)調(diào)不僅是整體性治理深層內(nèi)核，更是碎片化問題的解決之道[7]。進(jìn)入21世紀(jì)后，整體性治理理論的影響越來越深遠(yuǎn)，其研究論域主要集中這樣幾個(gè)方面：

1．權(quán)責(zé)效能碎片的整合。在管理型社會(huì)治理模式中，道德責(zé)任沒有一隅之地，官僚制一直把道德因素視為待以祛除的“巫魅”，由于缺乏對(duì)行政系統(tǒng)責(zé)任的關(guān)注，導(dǎo)致行政責(zé)任演變成為一種被異化的單向度責(zé)任[8]。傳統(tǒng)的官僚體系是在功能分工的基礎(chǔ)上建立起來，隨著功能性分工原則的強(qiáng)化，逐漸地忽視了權(quán)責(zé)整合，目標(biāo)沖突、溝通堵塞、問題轉(zhuǎn)嫁等各種失衡問題不斷涌現(xiàn)。發(fā)軔于20世紀(jì)90年代，以協(xié)調(diào)和整合為主要內(nèi)容的整體性治理成為破解職責(zé)碎片化困境的一條有效路徑。周偉認(rèn)為為防止集體行動(dòng)陷入非理性困境引發(fā)的治理碎片化問題，每一步驟都要蘊(yùn)含著權(quán)、責(zé)、利的重新調(diào)整和再分配[9]。在整體性治理視閾下，建立以問題結(jié)果為導(dǎo)向的權(quán)責(zé)體系，運(yùn)用協(xié)調(diào)和整合機(jī)制，實(shí)現(xiàn)優(yōu)化權(quán)責(zé)效能平衡，構(gòu)建多贏和共贏的治理新格局。

2．資源要素的效能優(yōu)化。整體政府的核心內(nèi)容是實(shí)現(xiàn)要素服從集合，部分服從整體，為破解碎片化下非理性的行政行為，避免政府失靈和市場(chǎng)失范等不良的行政現(xiàn)象發(fā)生，整體性政府理論提供了一個(gè)值得借鑒的理論與實(shí)踐架構(gòu)，通過資源整合與要素共享，突破傳統(tǒng)條塊分割的權(quán)力壁壘，實(shí)現(xiàn)效能最優(yōu)化。蔡立輝和龔鳴認(rèn)為整體性政府是一場(chǎng)變革碎片化分割管理模式的革命。整體性治理是行政碎片化的希望，可以排除腐蝕環(huán)境的外界干擾，推動(dòng)碎片化向協(xié)調(diào)與整合的轉(zhuǎn)變[10]。整合是整體性治理的最本質(zhì)的內(nèi)涵，整合力度越大，資源要素分配越均衡，公民的整體需求就越得到滿足。

3．運(yùn)作機(jī)制的功能協(xié)同。整體性治理是在對(duì)新公共管理范式下的競(jìng)爭(zhēng)治理所導(dǎo)致的功能裂解、行政碎片化的基礎(chǔ)上反思的結(jié)果，需要建立一種全局性治理機(jī)制來實(shí)現(xiàn)治理范式的跨越。曾凡軍認(rèn)為整體性治理總體上偏重于碎片化的責(zé)任機(jī)制、信任機(jī)制和信息系統(tǒng)的整合，從競(jìng)爭(zhēng)性治理向整體性治理轉(zhuǎn)變具有極大的工具理性和價(jià)值理性意義[11]。胡象明、唐波勇認(rèn)為整體性治理追求全局性戰(zhàn)略，是對(duì)公共管理改革的碎片化問題的戰(zhàn)略性回應(yīng)，整體性治理既不可能是傳統(tǒng)公共行政范式下的權(quán)威機(jī)制，也不可能是新公共管理范式中的價(jià)格機(jī)制，而是依賴于協(xié)調(diào)機(jī)制、整合機(jī)制和信任機(jī)制的培養(yǎng)與實(shí)踐[12]。信任機(jī)制是整體系統(tǒng)中核心運(yùn)作機(jī)制，只有相互信任與理解，獲得責(zé)任感，才能降低參與合作成本，發(fā)揮整體凝聚力。

(二)結(jié)構(gòu)體系的網(wǎng)絡(luò)化治理：一種新公共治理模式

科層體制作為主導(dǎo)性的組織制度，已經(jīng)成為現(xiàn)代性的一種縮影，隨著社會(huì)公共事務(wù)數(shù)量的增多和復(fù)雜性的不可估摸，傳統(tǒng)的等級(jí)科層模式已經(jīng)無法適應(yīng)時(shí)代需求。由于過度強(qiáng)調(diào)內(nèi)部專業(yè)化分工、結(jié)構(gòu)分散和非人格化管理，官僚內(nèi)部形成隔閡，呈現(xiàn)出割裂化形態(tài)，最終導(dǎo)致了體系化弊病的出現(xiàn)，如主體碎片化、機(jī)制碎片化、公共服務(wù)碎片化等。在當(dāng)今時(shí)代日益復(fù)雜化社會(huì)現(xiàn)實(shí)中，為避免“韋伯式問題”變?yōu)樗槠瘑栴}，社會(huì)治理需要把拘泥于官僚體系中的分裂單元重新組合，網(wǎng)絡(luò)化治理的出現(xiàn)意味著等級(jí)制官僚政府體系時(shí)代的終結(jié)。網(wǎng)絡(luò)化治理最大的特點(diǎn)就是在制度框架下，通過網(wǎng)絡(luò)和紐帶滿足政府組織間的跨時(shí)間、跨地點(diǎn)、跨職能的治理需求，改變單元的零散、單一、分割的狀況。從單一的服務(wù)供給結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變?yōu)槎嘣黧w網(wǎng)絡(luò)化治理，超越了層級(jí)節(jié)制的官僚體系的復(fù)雜繁瑣。

陳振明對(duì)網(wǎng)絡(luò)化治理概念的界定是，公共行動(dòng)主體在管理公共事務(wù)過程中，為了維護(hù)公共利益，實(shí)現(xiàn)政府部門和非政府部門等多元主體的彼此合作，在相互依存的環(huán)境中分享公共權(quán)力[13]。首先，從主體的依存度分析，奧斯特羅姆的多中心治理理論和多元主體合作的實(shí)踐論證為分析網(wǎng)絡(luò)化治理提供了結(jié)構(gòu)框架，在后工業(yè)社會(huì)復(fù)雜多變的社會(huì)環(huán)境中，政府不可治理性的公共事務(wù)劇增，新的治理范式改變傳統(tǒng)的科層體系的命令式，實(shí)現(xiàn)治理主體網(wǎng)絡(luò)互動(dòng)形式交流與合作，完成單一主體所不能完成的任務(wù)，發(fā)揮出網(wǎng)路化治理的優(yōu)越特性和最佳的治理狀態(tài)。其次，從治理機(jī)制方面，網(wǎng)絡(luò)化治理要突破科層體系中層級(jí)節(jié)制，提高治理績(jī)效，關(guān)鍵在于治理機(jī)制的到位。彭正銀從互動(dòng)機(jī)制(內(nèi)生)與整合機(jī)制(外生)動(dòng)態(tài)互補(bǔ)關(guān)系分析治理的有序運(yùn)行[14]。孫國(guó)強(qiáng)從網(wǎng)絡(luò)治理的微觀運(yùn)作機(jī)制(靜態(tài))與宏觀社會(huì)機(jī)制(動(dòng)態(tài))兩個(gè)層面總結(jié)網(wǎng)絡(luò)組織的治理機(jī)制體系[15]。網(wǎng)絡(luò)治理是否能夠?qū)崿F(xiàn)隱喻向現(xiàn)實(shí)的蛻變,主要是取決于其治理機(jī)制的有效性，無論內(nèi)生機(jī)制還是外生機(jī)制、運(yùn)作機(jī)制還是社會(huì)機(jī)制，機(jī)制的融合和互補(bǔ)不僅為網(wǎng)絡(luò)化治理的有序運(yùn)轉(zhuǎn)提供了動(dòng)力基礎(chǔ)，也為實(shí)現(xiàn)網(wǎng)絡(luò)化治理績(jī)效提供了基本保證。最后從服務(wù)供給維度上，傳統(tǒng)科層體系的過分剛性和技術(shù)統(tǒng)治的排斥導(dǎo)致公共事務(wù)治理出現(xiàn)斷裂。譚英俊指出網(wǎng)絡(luò)化治理的首要前提是確立公共價(jià)值最大化，實(shí)現(xiàn)政府決策準(zhǔn)確反映公民的偏好，這也是有效供給公共物品的催化劑[16]。陳剩勇、于蘭蘭從準(zhǔn)公共品的供給實(shí)踐入手，證明網(wǎng)絡(luò)化治理在整合和利用資源，提高決策質(zhì)量，增強(qiáng)顧客滿意度等方面要比傳統(tǒng)的治理模式更為有效[17]?？傊?，從網(wǎng)絡(luò)化治理的發(fā)展和實(shí)踐應(yīng)用中可見，網(wǎng)絡(luò)化治理給傳統(tǒng)政府組織體系帶來了沖擊，并正在試圖彌合官僚政府體系的“斷裂”，重新定位政府角色，聚合多元力量以實(shí)現(xiàn)有效的社會(huì)治理目標(biāo)。這對(duì)公共管理的發(fā)展趨勢(shì)具有很強(qiáng)的理論解釋，也為協(xié)同治理模式提供了借鑒意義。

(三)工具導(dǎo)向的治理協(xié)同化：社會(huì)管理的創(chuàng)新之道

政府治理指的是政府利用治理工具對(duì)公共事務(wù)進(jìn)行管理的過程，除了政府主體之外也需要第三部門等社會(huì)力量的協(xié)同參與。治理工具的本質(zhì)就是把實(shí)質(zhì)性的目標(biāo)轉(zhuǎn)化為具體行動(dòng)，基于我國(guó)特殊的國(guó)情，社會(huì)治理工具體系受傳統(tǒng)“全能主義政府”觀念的影響，在政府工具的選擇和使用過程中，依然停留在以政府權(quán)威為基礎(chǔ)的傳統(tǒng)類工具上，造成“政府操作的引導(dǎo)性工具和強(qiáng)制性工具所占比重較大，非政府組織操作的自愿性工具和調(diào)適性工具所占比重較小[18]”。當(dāng)前，我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，社會(huì)公共問題復(fù)雜多變，維穩(wěn)壓力較大，治理手段單一或治理工具選擇隨意化必定造成碎片化治理困境。因此，要摒棄傳統(tǒng)治理工具的弊端，需要集合多種治理工具協(xié)同共進(jìn)。協(xié)同化治理的出現(xiàn)恰恰體現(xiàn)了碎片化治理工具的理論追求，可實(shí)現(xiàn)工具理性和價(jià)值理性的統(tǒng)一。國(guó)內(nèi)協(xié)同治理研究的開展始于中央兩個(gè)重要的會(huì)議。2004年黨的十六屆四中全會(huì)上首次提出構(gòu)建社會(huì)協(xié)同的管理新格局；2007年黨的十七大再次強(qiáng)調(diào)社會(huì)協(xié)同的管理新格局，最大限度激發(fā)全社會(huì)創(chuàng)造活力，推進(jìn)協(xié)同治理建設(shè)。 協(xié)同治理從基礎(chǔ)理論研究逐步向社會(huì)實(shí)踐深入，為社會(huì)治理格局提供了新的理論視角。

協(xié)同性治理作為服務(wù)型政府工具的理論支撐，其相關(guān)研究在公共服務(wù)供給方面開辟了新的研究視閾：

1.服務(wù)型政府協(xié)同治理工具研究。鄭巧、肖文濤從服務(wù)型政府的治理邏輯中概括了協(xié)同治理“實(shí)現(xiàn)公共權(quán)力回歸，匡正管理職能和方式，實(shí)現(xiàn)管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型”[19]的本質(zhì)。構(gòu)建服務(wù)型政府的工具選擇需要系統(tǒng)的協(xié)同合作，實(shí)現(xiàn)公共利益最大化。鄭恒峰認(rèn)為在協(xié)同治理視野下，通過協(xié)同理念、協(xié)同方式、協(xié)同組織和協(xié)同體系一系列實(shí)踐措施可以實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)供給的協(xié)同治理[20]。通過對(duì)協(xié)同理論在社會(huì)治理中具體實(shí)踐的審視，協(xié)同性治理理論將成為構(gòu)建服務(wù)型政府的最優(yōu)選擇。

2.公共危機(jī)協(xié)同化研究。我國(guó)正處于社會(huì)轉(zhuǎn)型期，公共危機(jī)管理體系仍然較為粗放，條塊碎片化，缺乏有效的整體協(xié)同，面對(duì)公共治理危機(jī)的不確定性挑戰(zhàn)，政府力量無法單獨(dú)應(yīng)對(duì)，2007年國(guó)家頒布了《中華人民共和國(guó)突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，該法的出臺(tái)標(biāo)志著我國(guó)從政府危機(jī)管理向危機(jī)協(xié)同治理轉(zhuǎn)向[21]。在協(xié)同語境下立足于中國(guó)國(guó)情，調(diào)動(dòng)多元力量協(xié)同應(yīng)對(duì)，激發(fā)協(xié)同力量有效預(yù)防、處理危機(jī)，最大限度地維護(hù)公共利益的安全。

3.政府與社會(huì)組織協(xié)同化研究。協(xié)同治理強(qiáng)調(diào)除政府之外，市場(chǎng)、社會(huì)組織等也可成為社會(huì)管理主體，郁建興曾構(gòu)建社區(qū)社會(huì)組織協(xié)同治理模型，突出社會(huì)組織在社會(huì)管理中扮演重要角色的主題中心[22]。社會(huì)組織的發(fā)展動(dòng)力來自于社會(huì)，隨著社會(huì)組織自治能力和公共治理能力的提升，不僅有利于彌補(bǔ)政府和市場(chǎng)的協(xié)調(diào)失靈的不足，而且更有效地促進(jìn)政府—市場(chǎng)—社會(huì)組織三位一體合作局面的形成。協(xié)同化治理能夠最大限度地改善困局，發(fā)揮治理工具最優(yōu)化，創(chuàng)造公共生活良好秩序。

(四)價(jià)值理念上的包容性治理：社會(huì)治理新思路

當(dāng)前我國(guó)正處在社會(huì)轉(zhuǎn)型的過渡階段，價(jià)值理念和社會(huì)變遷的碰撞摩擦滋生出許多的不安定因素，利益差異化氛圍的熏染導(dǎo)致公共利益關(guān)懷的喪失，地方政府為了趕超經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度對(duì)GDP崇拜，推行“壓力型體制”，造成公共服務(wù)裂解、碎片化困局，盡管后期推行技術(shù)型治理模式，但復(fù)雜的社會(huì)關(guān)系和大量的不確定性因素已經(jīng)完全超出了科層理性和技術(shù)治理的承載能力，明顯不符合現(xiàn)代化中以人為本的價(jià)值理念，這些也成為考驗(yàn)政府社會(huì)治理能力強(qiáng)弱的關(guān)鍵。要恢復(fù)有序的社會(huì)治理秩序，需要從根本上轉(zhuǎn)變治理理念，我們的社會(huì)需要一種更具包容彈性的社會(huì)治理模式，注重弱勢(shì)群體的利益，縮小貧富差距，破除利益集團(tuán)對(duì)社會(huì)的“綁架”，突出人文關(guān)懷價(jià)值理念。“包容性增長(zhǎng)”概念是在2007年由亞洲開發(fā)銀行提出，2011年博鰲亞洲論壇上會(huì)議主題是“包容性發(fā)展”，隨后“包容性治理”作為政府社會(huì)治理新模式被頻繁提及，從“包容性增長(zhǎng)”、“包容性發(fā)展”到“包容性治理”的價(jià)值理念的演繹肯定了?？怂乖凇扒笸薄ⅰ按娈悺痹瓌t上提出的“容忍性制度”，先化異再求同的包容性原則是解決社會(huì)治理價(jià)值理念碎片化之道。

包容性增長(zhǎng)蘊(yùn)含著社會(huì)治理的價(jià)值理念。包容性增長(zhǎng)實(shí)質(zhì)是指通過平等的發(fā)展機(jī)會(huì)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)成果廣泛惠及全體人民，尤其是貧困弱勢(shì)群體。包容性增長(zhǎng)中包含參與和共享的核心價(jià)值向度，倡導(dǎo)科學(xué)增長(zhǎng)方式，社會(huì)的包容性正在努力消弭社會(huì)群體之間的隔閡和沖突。為了緩解日趨嚴(yán)重的發(fā)展排斥、對(duì)抗問題的社會(huì)現(xiàn)實(shí)壓力，包容性增長(zhǎng)的理論內(nèi)涵更加具有人文關(guān)懷的維度。邱耕田、張榮潔通過“為什么”以及“怎么樣”踐行包容性發(fā)展展開對(duì)包容性發(fā)展論題的討論，并深層解析了包容性發(fā)展所蘊(yùn)含的道理[23]。包容性被視為社會(huì)治理的題中應(yīng)有之義，包容性治理是善治的一個(gè)重要向度，體現(xiàn)了“以人為本”的價(jià)值關(guān)懷。包容性治理作為工具理性與價(jià)值理性的有機(jī)體，更多強(qiáng)調(diào)的是多元參與、互動(dòng)合作、利益共享，在當(dāng)前的社會(huì)環(huán)境下具有更廣闊的發(fā)展空間[24]。包容性治理是包容性發(fā)展與社會(huì)治理的價(jià)值理性與技術(shù)理性的契合，包容性、共享性和合作性的核心理念融合能為社會(huì)治理提供實(shí)踐指導(dǎo)。

(五)主體合作化的PPP/NGO模式

為推進(jìn)地方和區(qū)域階段性經(jīng)濟(jì)的飛速增長(zhǎng)而盲目采取錦標(biāo)賽激勵(lì)機(jī)制，政府的趨利化行為使得維穩(wěn)機(jī)制逐漸根深蒂固，政府治理模式開始異化成為“管控型政府”，越來越暴露出治理碎片化的弊端[25]。利益多元化的社會(huì)要求改變傳統(tǒng)社會(huì)治理模式，建立公共事務(wù)的多元化治理，因此“置身于越來越復(fù)雜的治理環(huán)境中的政府，不能夠再停留在傳統(tǒng)意義的權(quán)責(zé)限定中”，這就需要政府之外的主體力量融入社會(huì)治理模式之中,實(shí)現(xiàn)多方合作共贏。目前實(shí)踐效果比較理想的是：公私合作PPP模式和NGO治理模式，這兩種治理模式很好地順應(yīng)了社會(huì)多元主體合作治理范式的創(chuàng)新發(fā)展之勢(shì)。

PPP指代的是一種以雙贏為中心的政府與民營(yíng)企業(yè)之間的項(xiàng)目合作治理模式，簡(jiǎn)稱為公司合作制。作為一種有別于傳統(tǒng)模式的公共服務(wù)供給機(jī)制，使得社會(huì)治理的進(jìn)行不再完全局限于政府的參與，不需要政府機(jī)構(gòu)的權(quán)威干涉，能夠很好地實(shí)現(xiàn)多元主體參與，順利引導(dǎo)公共事務(wù)的推進(jìn)。國(guó)內(nèi)的PPP項(xiàng)目早在20世紀(jì)90年代開始實(shí)施，如今PPP模式的實(shí)踐推廣范圍相當(dāng)廣泛，學(xué)者對(duì)PPP實(shí)踐應(yīng)用的不同領(lǐng)域進(jìn)行了跟進(jìn)研究，有學(xué)者利用PPP模式建立對(duì)項(xiàng)目效率的測(cè)量模型，還有的研究涉及環(huán)保行業(yè)對(duì)PPP模式引用，用以解決環(huán)境保護(hù)資金短缺的瓶頸。作為一種新型治理模式，PPP模式詮釋了從權(quán)威治理到合作性治理的轉(zhuǎn)變和提高公共服務(wù)質(zhì)量水平的有效方式。

NGO即非政府組織，一般情況下將其定義為介于政府部門和營(yíng)利性部門之間不以盈利為目的、非政府性的社會(huì)組織。社會(huì)復(fù)雜性和不可預(yù)知性的加強(qiáng)極易造成政府權(quán)力失靈，NGO作為第三種力量在社會(huì)治理和整合過程中發(fā)揮重要作用，實(shí)現(xiàn)了最大化社會(huì)價(jià)值。對(duì)于中國(guó)NGO治理模式未來需要更多的實(shí)踐和理論作支撐，在開放性視野中需要努力展現(xiàn)自我完善、自我發(fā)展的態(tài)勢(shì)。

三、比較與分析

國(guó)內(nèi)關(guān)于破解社會(huì)治理碎片化的研究主題不斷積累和升華，正是在不間斷的探索中催生了網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理、協(xié)同性治理、包容性治理和PPP/NGO五種行之有效的社會(huì)治理模式，這不僅是社會(huì)治理理論范式的躍遷，也是社會(huì)治理實(shí)踐范疇的創(chuàng)新。為了對(duì)不同的治理模式有一個(gè)更為清晰脈絡(luò)理解，表1對(duì)治理模式的理念、主要特征、重要取向進(jìn)行概括，發(fā)現(xiàn)這五種范式能夠在實(shí)踐中取得成效的共同之處在于它們自身存在的“三多一少”的特性，即多中心、多主體、多合作，減少社會(huì)公共治理問題，在實(shí)踐過程中聚合諸多積極因素轉(zhuǎn)化為治理轉(zhuǎn)型動(dòng)力，破除碎片化困境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)有效治理。

同時(shí)，文章還對(duì)不同社會(huì)形態(tài)下所采用的治理模式進(jìn)行了歸納分析：

1.在工業(yè)化社會(huì)中，社會(huì)治理基本是建立在工具理性和技術(shù)理性基礎(chǔ)上的，官僚制模糊了人的情感和道德。整體性治理成為社會(huì)治理體系的邏輯起點(diǎn)，以整合和協(xié)調(diào)為基礎(chǔ)，直接對(duì)碎片和分裂彌補(bǔ)和修正，以滿足公民整體需求的治理模式，成為傳統(tǒng)工業(yè)社會(huì)轉(zhuǎn)向后工業(yè)社會(huì)的重要治理創(chuàng)新理論。

表1 社會(huì)治理五種觀點(diǎn)的基本概況分析

2.網(wǎng)絡(luò)化治理、協(xié)同化治理及包容性治理的產(chǎn)生具有相同的時(shí)代背景，均是信息爆炸、全球化數(shù)字治理的現(xiàn)代化時(shí)代，打破了傳統(tǒng)的中心—邊緣結(jié)構(gòu)的出路，網(wǎng)絡(luò)、協(xié)同和包容的思維終結(jié)了傳統(tǒng)不合時(shí)宜的治理途徑，三種治理模式相互補(bǔ)充、相互促進(jìn)，共同致力于現(xiàn)代社會(huì)的治理實(shí)踐。

3.后現(xiàn)代化社會(huì)對(duì)現(xiàn)代化風(fēng)險(xiǎn)的結(jié)構(gòu)性反應(yīng)及治理邏輯具有多中心治理發(fā)展的走向，吸納PPP、NGO等社會(huì)第三方力量的參與，實(shí)現(xiàn)合作共治。

四、結(jié)語與展望

長(zhǎng)期以來，自上而下的權(quán)力運(yùn)行是中國(guó)傳統(tǒng)社會(huì)治理模式的基本特征，治理過程滲透著強(qiáng)大的政府權(quán)力，過猶不及，出現(xiàn)組織結(jié)構(gòu)僵化、治理目標(biāo)弱化、治理手段離異等治理錯(cuò)位慣性，無法比擬的問題與日俱增，這些表現(xiàn)意味著我們進(jìn)入了所謂的“復(fù)雜性和不確定性時(shí)代”。如張康之所言，“我們的時(shí)代特征就是社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定，在社會(huì)治理領(lǐng)域，社會(huì)多元化、虛擬化和去中心化的特征格外醒目”[26]。在復(fù)雜的社會(huì)治理生態(tài)環(huán)境之下，非常規(guī)性的、不確定性的風(fēng)險(xiǎn)越來越多，社會(huì)治理體系面臨前所未有的困境，這就倒逼政府治理模式發(fā)生新變革。從當(dāng)前學(xué)界研究成果來看，大多數(shù)學(xué)者對(duì)社會(huì)治理的解讀拘于國(guó)內(nèi)的視域，盡管這是應(yīng)然，但是僅此是不完善的，有必要結(jié)合在全球化復(fù)雜的語境下中國(guó)社會(huì)治理面臨的實(shí)際困境和難題，重構(gòu)新型社會(huì)治理模式，實(shí)現(xiàn)公共治理轉(zhuǎn)型，推進(jìn)社會(huì)治理體系的現(xiàn)代化才是亟需研究和解決的重點(diǎn)。

1.確立社會(huì)治理的復(fù)雜性思維。傳統(tǒng)研究中以“政府作為唯一社會(huì)治理主體的模式”已經(jīng)陷入了明顯的治理困境，當(dāng)前面對(duì)復(fù)雜的治理生態(tài)，過于簡(jiǎn)單的思維方式已無法準(zhǔn)確把握復(fù)雜性的治理現(xiàn)狀[27]。在這種情形下，正視思維變革，構(gòu)建一種能夠挑戰(zhàn)“單一中心”認(rèn)知方式的復(fù)雜性思維，重塑政府社會(huì)治理范式才是重中之重。根據(jù)現(xiàn)實(shí)的治理環(huán)境并結(jié)合現(xiàn)已存在的社會(huì)治理模式及自身組織基礎(chǔ)，變革社會(huì)治理模式的組織形式和方向，在秩序與混沌之間尋求平衡。張康之就是在這種復(fù)雜性的思維模式基礎(chǔ)上提出了“合作制組織”[26]。當(dāng)前的社會(huì)治理是一種包括政府在內(nèi)的多元社會(huì)主體共同參與社會(huì)事務(wù)的活動(dòng)，政府不再是唯一的社會(huì)管理主體，也不具有權(quán)威性，其核心驅(qū)動(dòng)是合作機(jī)制。未來關(guān)于社會(huì)治理范式的研究進(jìn)程需要嘗試以復(fù)雜性思維為導(dǎo)向，克服和超越簡(jiǎn)單思維，以提升政府治理能力和治理水平為中心，既能看到治理工具的特殊性和具體性，又能夠突出其自身的優(yōu)越性，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理創(chuàng)新更能適應(yīng)復(fù)雜性環(huán)境的要求。

2.以多元治理視角為指引，實(shí)現(xiàn)治理模式的合作互動(dòng)。在高度的復(fù)雜性和高度不確定性的社會(huì)治理環(huán)境下，單一的社會(huì)治理手段和方式也不再具有適用性，“中心對(duì)邊緣的控制和支配甚至是奴役，邊緣對(duì)中心的依附和順從”[28]關(guān)系也不復(fù)存在，而是逐漸呈現(xiàn)出一種“去中心—邊緣”的趨向，社會(huì)互動(dòng)性和合作性加強(qiáng)，造就一幅多元化的“平和”治理愿景。換而言之，網(wǎng)絡(luò)化治理、整體性治理等五種社會(huì)治理范式不具有中心模式和邊緣模式之分，治理范式通過相互補(bǔ)充和協(xié)調(diào)，共同致力于社會(huì)治理的實(shí)踐，這不僅是當(dāng)前也是未來社會(huì)治理的發(fā)展之路。學(xué)界的研究趨向也需要從多元治理視角出發(fā)，剖析多種治理模式特色，為“復(fù)合型治理模式”或者“多中心合作范式”的形成提供理論研究，以更好指導(dǎo)社會(huì)治理實(shí)踐。無論是哪種治理模式的結(jié)合，最終目的是破除單一模式所無法解決的治理瓶頸。當(dāng)單一治理模式格局為“多元治理模式”所替代之后，社會(huì)治理范式呈現(xiàn)出的合作關(guān)系的衍射就是社會(huì)善治。

3.在制度化視閾下進(jìn)行治理模式探索。當(dāng)前學(xué)界對(duì)國(guó)內(nèi)社會(huì)治理模式的研究多數(shù)停留在理論性層面，尤其缺乏對(duì)治理模式制度化層面的學(xué)術(shù)研究。社會(huì)治理碎片化現(xiàn)實(shí)困境就在于現(xiàn)有制度并沒有為社會(huì)治理范式提供充分的制度空間，缺乏相關(guān)的制度邏輯性研究，無法為社會(huì)治理范式的成長(zhǎng)和創(chuàng)新提供合法性空間[29]。在復(fù)雜的社會(huì)治理生態(tài)環(huán)境背景下，不再存在唯一萬能的社會(huì)治理模式，需要結(jié)合本國(guó)治理實(shí)踐，選擇具有適應(yīng)性的多中心合作模式，即形成一種“復(fù)合型治理”，修正和拓展分析社會(huì)治理創(chuàng)新制度化，不僅有利于國(guó)家治理能力和治理水平的提升，同時(shí)也可為構(gòu)建適應(yīng)復(fù)雜性要求的全新社會(huì)治理體系提供制度性保障。

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(編輯：程俐萍)

Theresearchonsocialgovernanceparadigmunderthefragmentedcontext

ZhangXinwen,HuangXin

(TheCollegeofPublicAdministration,NanjingAgriculturalUniversity,Nanjing210095，China)

With the rapid development of economy and society,the complexity of social problems is more of generalized,the traditional management mode,for its low performance and non-coordination,is facing severe challenges.Out of the fragmentation of society governance dilemma and to avoid the confusion and instability in social order,the study of social governance paradigm in domestic academics mainly focuses on five levels: holistic governance,network governance,synergy governance,inclusive governance and the PPP/NGO governance.Through combing,it is found that in the current complex social governance ecological environment,relying solely on a single governance model cannot solve the social governance problems.The future of social governance paradigm needs to discuss research breakthrough in theory,establish the complexity thinking of social governance; take multiple governance perspective as a guide,and make the cooperation of a variety of characteristics of common governance modes to their full play; strengthen the exploration of social governance system and construct a new social governance system complexity requirements,thus achieving good social governance.

Social governance; Fragmentation; Governance paradigm

2017-09-14

張新文(1971-),男(漢)，湖南張家界人，教授，博士，主要從事鄉(xiāng)村治理與農(nóng)村公共服務(wù)方面的研究。

江蘇省高校重點(diǎn)社科項(xiàng)目(2015ZDIXM012)

D63

A

1671-816X(2017)12-0040-07