◎馬存利

流域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付模式及法制化研究

◎馬存利

生態(tài)補(bǔ)償已被納入到環(huán)境保護(hù)的基本國策中。流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量屬于“公共物品”，涉及到流域流經(jīng)不同行政區(qū)域的政府間協(xié)調(diào)，關(guān)系著不同流域地區(qū)環(huán)境權(quán)益的享有和義務(wù)的履行。建立以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付模式，須科學(xué)分配流域不同地區(qū)財(cái)權(quán)與事權(quán)，制定科學(xué)的流域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)、建立中央政府牽頭的央地互相配合的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

流域生態(tài)補(bǔ)償；轉(zhuǎn)移支付；法制化

中共十八大、十八屆三中全會提出了建設(shè)生態(tài)文明社會的國策后，國務(wù)院、環(huán)保部陸續(xù)開展調(diào)研，計(jì)劃在不遠(yuǎn)的將來由立法機(jī)關(guān)制訂全國范圍的生態(tài)補(bǔ)償條例，為我國生態(tài)補(bǔ)償制度提供足夠的法律依據(jù)。雖然我國大江大河流域生態(tài)補(bǔ)償工作亟待治理，但制度的建立必須符合科學(xué)發(fā)展觀的理念和我國國情，因?yàn)榱饔蛏鷳B(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付不僅涉及到央地財(cái)政關(guān)系，也關(guān)系到流域上下游之間各省份之間的財(cái)政分擔(dān)，必須在理論上對流域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付模式進(jìn)行詳細(xì)論證之后，再付諸實(shí)踐。

流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)闹贫葍r(jià)值與意義

1.流域生態(tài)環(huán)境質(zhì)量屬于“公共物品”范疇

流域地區(qū)生態(tài)環(huán)境本質(zhì)上是“公共物品”，雖然在消費(fèi)中產(chǎn)生非競爭性，但是沒有辦法做到排他。首先，多個(gè)或者多個(gè)以上的河流對生態(tài)環(huán)境補(bǔ)償必須要解決上游自身的保護(hù)環(huán)境責(zé)任確定以及對上游的補(bǔ)償機(jī)制問題。但是要怎樣理解“上游”的概念？不同地區(qū)的中下游向上游的支付補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)如何確定？其次，隨著技術(shù)不斷進(jìn)步，現(xiàn)在沒有辦法解決的資源問題一旦解決了技術(shù)上的非排他性，那這些公共產(chǎn)品就會歸于私人物品，也可以用市場的辦法來解決。但是依據(jù)現(xiàn)在的情況，筆者主要研究財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度在省際間的橫向制度，因此，把流域補(bǔ)償分為三種情況：2-3個(gè)省的生態(tài)流域保護(hù)、大江與大河的流域以及2個(gè)之上的地區(qū)需要保護(hù)的水源地等。

2.生態(tài)補(bǔ)償涉及流域不同政府間的財(cái)政協(xié)調(diào)

流域是指由水資源覆蓋的范圍區(qū)域，這個(gè)區(qū)域以分水嶺為界線，如一個(gè)湖泊、河流或者海洋等，流域也是一個(gè)水系組成的集水區(qū)。因此，我國現(xiàn)行的流域生態(tài)補(bǔ)償體系的主要目標(biāo)就是對水的質(zhì)量和環(huán)境的管理，依據(jù)流域生態(tài)補(bǔ)償制度的相關(guān)規(guī)定，主要用成本與效益、服務(wù)價(jià)值增量兩個(gè)方面來調(diào)整各個(gè)利益相關(guān)者的關(guān)系，促進(jìn)流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的規(guī)范化。

我國在流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制的推行過程中存在的問題有二：一是長江、黃河等大江大河的生態(tài)補(bǔ)償實(shí)施起來具有難度。它們往往流經(jīng)好幾個(gè)省，有些甚至是國際河流，流經(jīng)的地區(qū)生態(tài)系統(tǒng)差別迥異，外部環(huán)境比較復(fù)雜，生態(tài)補(bǔ)償?shù)睦嫦嚓P(guān)者眾多、范圍較廣，并且跨界執(zhí)法成本較高，所需要的信息和數(shù)據(jù)很難獲取。二是跨行政區(qū)域流域生態(tài)補(bǔ)償，還涉及到財(cái)政轉(zhuǎn)移支付能力上的差距。眾所周知，不同省份財(cái)政收入有所不同，如新安江流域流經(jīng)安徽和浙江兩省，安徽與浙江地區(qū)生產(chǎn)總值差距較大，各省級政府在進(jìn)行公共財(cái)政分配上很難做到步調(diào)一致，生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付需要不同省份之間政府協(xié)商與協(xié)調(diào)。當(dāng)然，省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償問題處理起來較為簡單，因?yàn)橥粋€(gè)省下轄的行政主體利益協(xié)調(diào)成本較低，利益沖突容易解決。

3.實(shí)現(xiàn)區(qū)域公平正義和生態(tài)安全

生態(tài)補(bǔ)償關(guān)系到生態(tài)受益地區(qū)與受損地區(qū)之間的生態(tài)利益分配。流域生態(tài)補(bǔ)償制度通過協(xié)調(diào)流域各省份之間的財(cái)政分擔(dān)、治理投入來實(shí)現(xiàn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會的公平發(fā)展。流域地區(qū)往往是重要的農(nóng)作物地區(qū)和林牧業(yè)地區(qū)，上下游之間在生態(tài)利益分享上存在著公平分配的問題。實(shí)現(xiàn)大江大河跨省生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，有利于重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)獲得生態(tài)補(bǔ)償資金，由實(shí)現(xiàn)區(qū)域生態(tài)公平和正義走向?qū)崿F(xiàn)全國的生態(tài)公平和正義。

我國流域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的實(shí)踐

1.單向度的中央對地方的縱向轉(zhuǎn)移支付

進(jìn)行流域生態(tài)補(bǔ)償，離不開中央政府縱向財(cái)政轉(zhuǎn)移支付?？v向轉(zhuǎn)移支付在平衡各級政府財(cái)政能力、彌補(bǔ)地方財(cái)政缺口和提供均等化公共產(chǎn)品等方面發(fā)揮著積極作用，但也存在事權(quán)和財(cái)權(quán)不分、效率低下及監(jiān)管不足等問題。因此在強(qiáng)調(diào)縱向轉(zhuǎn)移支付的同時(shí)，要建立完善的橫向生態(tài)補(bǔ)償制度，按照“誰破壞、誰恢復(fù)，誰受益、誰補(bǔ)償”原則，上游地區(qū)對下游地區(qū)、保護(hù)地對受益地、保護(hù)地區(qū)與開發(fā)地區(qū)之間等在利用和保護(hù)水源方面，要加強(qiáng)流域生態(tài)補(bǔ)償制度。2011年起，由財(cái)政部和環(huán)保部牽頭組織、每年安排補(bǔ)償資金5億元的全國首個(gè)跨省流域生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制試點(diǎn)，在新安江啟動實(shí)施，試點(diǎn)期限為3年。

2.對口支援、省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償為橫向轉(zhuǎn)移支付雛形

我國目前并沒有形成一套完整的橫向轉(zhuǎn)移支付制度，只是形成了一個(gè)它的雛形，處于橫向轉(zhuǎn)移支付制度的初級階段。

（1）對口支援，指經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速的城市支援經(jīng)濟(jì)發(fā)展緩慢的城市，這種方式是橫向轉(zhuǎn)移支付的體現(xiàn)。我國對口支援政策主要有西藏、新疆、地震災(zāi)區(qū)以及三峽庫區(qū)四個(gè)方向。我國各個(gè)省市之間的財(cái)力轉(zhuǎn)移，正好對我國這項(xiàng)制度進(jìn)行了有力的補(bǔ)充。但對口支援政策并不完善，如針對支援的方向、支援的規(guī)模和對口關(guān)系等，沒有具體制度安排和法律依據(jù)。而且對口支援多為片面依賴政府，沒有依靠市場手段，這會影響到該制度的健康發(fā)展，導(dǎo)致它的作用得不到很好地發(fā)揮。

（2）對省內(nèi)流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐。我國經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的省份如廣東、浙江和江蘇等東部地區(qū)已經(jīng)開始實(shí)行流域生態(tài)補(bǔ)償制度，并出臺了相應(yīng)的政策。以浙江為例，2008年《浙江省生態(tài)環(huán)保財(cái)力轉(zhuǎn)移支付試行辦法》（簡稱《辦法》）出臺，力圖通過省級生態(tài)環(huán)保財(cái)力推動流域環(huán)境資源的有償使用?！掇k法》主要是針對一些河流進(jìn)行檢查，檢查的內(nèi)容主要是水的質(zhì)量是否良好。如果水質(zhì)超過規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，就要進(jìn)行補(bǔ)償，由上游補(bǔ)償給下游。再如廣東、江蘇等地，針對境內(nèi)主要流域也實(shí)行了生態(tài)補(bǔ)償相關(guān)制度。我國要想實(shí)現(xiàn)跨地區(qū)的生態(tài)補(bǔ)償，進(jìn)行省內(nèi)流域補(bǔ)償是必要的，但是從實(shí)施情況來看，仍存在省際間補(bǔ)償很難正常進(jìn)行的情況，這就需要橫向轉(zhuǎn)移支付來發(fā)揮作用。

（3）跨省流域進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償?shù)膶?shí)踐。新安江流域生態(tài)補(bǔ)償?shù)诙喸圏c(diǎn)已經(jīng)開始。安徽省在2014年10月正式啟動了生態(tài)補(bǔ)償系統(tǒng)，主要針對大別山地區(qū)。根據(jù)相關(guān)機(jī)構(gòu)對水質(zhì)進(jìn)行的監(jiān)測，發(fā)現(xiàn)水質(zhì)超過標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，需要進(jìn)行補(bǔ)償。補(bǔ)償?shù)馁Y金由合肥市、六安市和本地省級政府三方合力提供，總共2億元，這筆資金主要用來治理水質(zhì)。2015年3月合肥市撥付了約4000萬元的資金給六安市，本地的省級政府也對六安市撥付了1.2億元的資金；2016年10月安徽省又新增加了針對飲用水的生態(tài)保護(hù)和補(bǔ)償，鼓勵受益區(qū)民眾采用各種有效的方式幫助保護(hù)飲用水源。這種將受益地與保護(hù)地相結(jié)合的方式是一種新的橫向補(bǔ)償方式，突破了過去的縱向補(bǔ)償方式。

完善流域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付的模式和立法

1.以縱向轉(zhuǎn)移支付為主、橫向轉(zhuǎn)移支付為輔的機(jī)制

（1）明確橫向轉(zhuǎn)移支付的原則，那就是補(bǔ)充性。我國傳統(tǒng)的轉(zhuǎn)移支付方式是縱向的，所以要想解決省際間生態(tài)補(bǔ)償?shù)南嚓P(guān)問題，必須正確處理這兩種制度之間的關(guān)系，并建立一套完善的橫向轉(zhuǎn)移支付制度。我國最初決定建立橫向制度就是為了解決省際間的外部問題，包括生態(tài)效益和成本效益。建立橫向轉(zhuǎn)移支付輔助縱向轉(zhuǎn)移支付的制度，以縱向?yàn)橹?，發(fā)揮橫向轉(zhuǎn)移支付的補(bǔ)充性，并致力于解決政府的外部問題。建立橫向轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償制度，是該制度改革的一個(gè)重大突破，并推動了我國橫向轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展。

（2）完善流域生態(tài)補(bǔ)償縱向和橫向法律法規(guī)。由于我國尚未出臺統(tǒng)一的流域生態(tài)補(bǔ)償立法，所以一些地方政府以地方性立法的形式制定了相關(guān)流域生態(tài)補(bǔ)償條例，但各地區(qū)間存在利益沖突。以新安江為例，2016年安徽省財(cái)政廳分別撥付給黃山市2億元（含新安江流域綜合治理國家開發(fā)銀行貸款貼息2000萬元）、績溪縣2000萬元專項(xiàng)資金，用于市、縣新安江流域上下游橫向生態(tài)補(bǔ)償有關(guān)支出 ，但是沒有建立安徽省與浙江省財(cái)政廳之間的聯(lián)合頒文制度，因此下一步要研究跨區(qū)域的生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付分配制度。建議針對不同流域之間省份財(cái)力不同的狀況，制定相應(yīng)的法律法規(guī)，在條件成熟的時(shí)候可以采取各省份或各市行政首長聯(lián)席會議的方式，建立生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付財(cái)政資金的分配、管理和監(jiān)督制度。這樣能夠使流域生態(tài)補(bǔ)償制度有法可依，資金支持制度發(fā)展更加法制化。

2.制定科學(xué)的流域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付標(biāo)準(zhǔn)

生態(tài)補(bǔ)償制度最核心的問題是補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的制定。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)立影響到補(bǔ)償?shù)慕Y(jié)果、效果以及補(bǔ)償者是否具備補(bǔ)償?shù)哪芰Φ榷喾矫嬉蛩亍Ｓ捎谏嫌蔚貐^(qū)與補(bǔ)償者之間存在著利益矛盾，因此補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)要符合規(guī)定，并與上游的生態(tài)治理貢獻(xiàn)相符，這樣才能補(bǔ)償合理。上游和下游地區(qū)之間應(yīng)該達(dá)成一種“行政協(xié)議”，規(guī)定當(dāng)上游由于生產(chǎn)給下游造成生態(tài)破壞時(shí)，要給予下游生態(tài)補(bǔ)償；上游達(dá)到水質(zhì)標(biāo)準(zhǔn)的情況下，下游要給予上游補(bǔ)償。生態(tài)賠償?shù)木唧w數(shù)額受不同因素的影響，如污染的程度、種類和水資源污染物的超標(biāo)量等。

我國主要的轉(zhuǎn)移支付方式是縱向轉(zhuǎn)移支付，其中包括了專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付、一般性轉(zhuǎn)移支付，并且起主要作用的是一般性轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付的金額確定具備一定的標(biāo)準(zhǔn)，我國各省的支付金額是根據(jù)一般性轉(zhuǎn)移支付的系數(shù)和該地區(qū)的財(cái)政收入與支出的差額確定的，這中間并不包括政府間的外部影響。生態(tài)環(huán)境治理的資金下?lián)苁峭ㄟ^專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付方式進(jìn)行的，并不能充分表現(xiàn)出我國的橫向轉(zhuǎn)移支付需求。因此，要想實(shí)現(xiàn)橫向轉(zhuǎn)移支付的生態(tài)補(bǔ)償制度，在支付金額的確定標(biāo)準(zhǔn)上，應(yīng)該按照各個(gè)地區(qū)的實(shí)際情況進(jìn)行分析，每個(gè)地區(qū)都有各自的環(huán)境指標(biāo)。如省際間在進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償時(shí)要考慮流域的水質(zhì)，這是確定生態(tài)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的重要因素。

3.建立中央政府牽頭的管理和監(jiān)督機(jī)構(gòu)

根據(jù)我國進(jìn)行生態(tài)補(bǔ)償試點(diǎn)的實(shí)際經(jīng)驗(yàn)，各省區(qū)的橫向轉(zhuǎn)移支付制度都是以中央政府為首，在中央政府的帶領(lǐng)下，積極開展跨省的生態(tài)補(bǔ)償機(jī)制，并突破了地區(qū)限制，如在對三峽庫區(qū)進(jìn)行對口支援，中央政府在橫向轉(zhuǎn)移支付制度的發(fā)展過程中發(fā)揮著很重要的作用，并對該制度起著引導(dǎo)、組織及協(xié)調(diào)作用。因此，要想突破地區(qū)的限制，需要一個(gè)在中央領(lǐng)導(dǎo)下的區(qū)域性的組織機(jī)構(gòu)，如長三角“三省一市”行政首長聯(lián)席會議、秘書長會議等，這些組織機(jī)構(gòu)主要負(fù)責(zé)制度發(fā)展的日常事務(wù)，成員主要由各地方政府派出的代表和中央部門派出的代表組成。在現(xiàn)行體制下，只有中央政府牽頭才能有效地加強(qiáng)流域生態(tài)補(bǔ)償聯(lián)動效應(yīng)，尤其是涉及到流域生態(tài)補(bǔ)償立法的實(shí)施問題，包括各地執(zhí)法部門聯(lián)防聯(lián)動、生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付資金的分配、使用和監(jiān)督，特別是涉及到違法責(zé)任的追究問題，為了防止流域政府間的相互推諉，必須要由一個(gè)統(tǒng)一的權(quán)威部門來貫徹法律的實(shí)施，最終保障流域生態(tài)補(bǔ)償轉(zhuǎn)移支付制度的順利進(jìn)行。

★本文系2016年浙江省哲學(xué)社會科學(xué)規(guī)劃課題（編號：16NDJC088YB）的階段性成果。

（作者單位：嘉興學(xué)院文法學(xué)院）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.011 ■ 編輯：張涵