◎吳振華

精準(zhǔn)扶貧的實踐困境和完善機制

◎吳振華

精準(zhǔn)扶貧是全面建成小康社會的重要保障。實踐中，由于貧困標(biāo)準(zhǔn)劃定欠合理、精準(zhǔn)幫扶認(rèn)識欠科學(xué)和扶貧資金籌集渠道單一等原因，導(dǎo)致精準(zhǔn)扶貧工作面臨諸多困難。因此，建議從改革貧困標(biāo)準(zhǔn)、建立貧困戶受益機制、加強扶貧資金整合以及完善考核機制等方面入手，扎實推進精準(zhǔn)扶貧工作。

精準(zhǔn)扶貧；困境；扶貧資金

在中共十八屆五中全會指出要按照真扶貧、扶真貧、摘貧帽的行動邏輯著力推進精準(zhǔn)扶貧新戰(zhàn)略之后，全國各地開展了激烈的“精準(zhǔn)扶貧”大討論及模式多樣的精準(zhǔn)扶貧實踐。然而在“攻堅克難”“啃硬骨頭”過程中面臨不少困難，只有突破瓶頸，才能實現(xiàn)全面建成小康社會的目標(biāo)。

四大困境

1.精準(zhǔn)識別標(biāo)準(zhǔn)的難以把控性

精準(zhǔn)識別是推進精準(zhǔn)扶貧工作的第一步，只有精確鎖定貧困人口及其規(guī)模，才能解決“扶持誰”的問題。目前，全國多數(shù)省份主要按照2010年國家確定的農(nóng)民年人均純收入2300元（2010年當(dāng)年不變價，2013年2736元、2014年2800元、2015年2855元、2016年2952元）的標(biāo)準(zhǔn)來劃定是否是貧困戶。然而在具體的操作過程中，各地并未嚴(yán)格采用這一標(biāo)準(zhǔn)，而是在參考此標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上加入了其他考慮的因素。如“一看房，二看梁，三看勞力強不強，四看家里有沒有讀書郎”。同時還存在貧困戶與低保戶相互銜接問題。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，一些地區(qū)貧困戶的劃定標(biāo)準(zhǔn)高于低保戶的標(biāo)準(zhǔn)，此種情況下，一般低保戶都會被納入到建檔立卡的貧困戶范圍內(nèi)；但也有一些地區(qū)貧困戶的劃定標(biāo)準(zhǔn)低于低保戶的標(biāo)準(zhǔn)，這種情況下在保障低保戶權(quán)益的同時如何劃定誰是貧困戶成為面臨的難題。

2.“臨界農(nóng)戶”的難以確認(rèn)性

目前各省市在推進精準(zhǔn)扶貧工作中都制訂和出臺了規(guī)范的和可操作的識別方法和程序，但實際過程上仍然存在“臨界農(nóng)戶”難以確認(rèn)的問題。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，在精準(zhǔn)識別中，最貧困的農(nóng)戶很容易識別出來，但還有一部分農(nóng)戶，由于他們介于貧困標(biāo)準(zhǔn)附近，難以界定。過去沒有扶貧資金和項目，將誰納入貧困戶他們并不在乎，但現(xiàn)在貧困戶可以享受一定的資金和政策幫扶，條件相當(dāng)?shù)呐R界貧困戶會非常在意自己是否具有貧困戶的身份。一旦這些“臨界農(nóng)戶”的利益沒有處理好，不僅會影響到鄰里關(guān)系、干群關(guān)系，甚至?xí)T發(fā)群體性事件，因此一些地方只好采取“輪流坐莊”或者平分扶貧資金的做法來應(yīng)對這些矛盾與沖突。

3.對精準(zhǔn)幫扶認(rèn)識的復(fù)雜性

精準(zhǔn)扶貧要求對精準(zhǔn)識別出來的貧困戶的具體致貧原因采取差異化的幫扶措施，做到一戶一策。但從現(xiàn)實操作層面看，由于人力、物力和財力等原因，很難將此理念貫徹下去，導(dǎo)致一戶一策更多地停留在形式上，從而影響了精準(zhǔn)幫扶的成效性。同時，在調(diào)研中還發(fā)現(xiàn)，對于扶貧資金的使用，也存在較大的爭議。一部分人認(rèn)為既然是扶貧資金，就應(yīng)該直接發(fā)放到貧困戶手中，在做好對扶貧資金監(jiān)管的情況下，如何使用是貧困戶自己的事情。但也有人認(rèn)為，這種撒胡椒面的資金分配方式不利于資金效用的最大化，不能從根本上解決貧困戶的脫貧問題，應(yīng)當(dāng)將此扶貧資金用在專業(yè)大戶、能人身上，通過他們再帶動貧困戶脫貧。但不管哪種方式，都各有利弊，如何使用扶貧資金將直接關(guān)系到精準(zhǔn)扶貧的效果[1]。

此外，在區(qū)域發(fā)展與精準(zhǔn)扶貧關(guān)系問題上，也存在不同的認(rèn)識。有些人認(rèn)為扶貧開發(fā)工作重點應(yīng)放在解決貧困縣發(fā)展水平上，通過提高經(jīng)濟發(fā)展水平來解決貧困問題，認(rèn)為區(qū)域發(fā)展可以代替扶貧開發(fā)，所以扶貧資金往往被整合到大的基礎(chǔ)建設(shè)項目或者龍頭企業(yè)發(fā)展中；但也有人認(rèn)為，如果太注重區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展，不同時進行扶貧扶弱，勢必造成更大的發(fā)展差距，因此，必須堅持把精準(zhǔn)扶貧放在首位?；趯^(qū)域發(fā)展和精準(zhǔn)扶貧關(guān)系的不同認(rèn)識，勢必會影響到精準(zhǔn)扶貧的實際效果[2]。

4.精準(zhǔn)扶貧資金的有限性與整合性

從當(dāng)前精準(zhǔn)扶貧資金的主要來源看，財政資金占主體，在國家下?lián)軐ｍ椃鲐氊斦Y金后，不少扶貧資金還需要地方政府同時進行相應(yīng)比例的配套。這一政策要求對于真正的貧困地區(qū)來說，其地方財政往往無力承擔(dān)，但為了完成上級任務(wù)，不得不向銀行貸款，若扶貧達到預(yù)期效果那自然是好事，但也有地方政府為了償還銀行利息，導(dǎo)致越扶越貧的現(xiàn)象發(fā)生。因此，在扶貧的過程中，除了繼續(xù)做好政府財政扶貧資金這一存量外，還要做好社會資金這一增量工作，如吸收社會資本，以及發(fā)揮金融服務(wù)等組織在扶貧中的作用。在扶貧資金有限的同時，如何整合不同渠道的扶貧資金也是精準(zhǔn)扶貧工作的一大難題。過去在扶貧資金的使用上，存在“多個渠道引水，多個龍頭放水”，一個渠道的扶貧資金只能用在一個或少數(shù)幾個扶貧龍頭的問題，相互間難以協(xié)調(diào)，從而影響了扶貧資金的有效性。

原因闡釋

1.貧困標(biāo)準(zhǔn)劃定的欠合理性

目前我國貧困人口主要分布在中西部地區(qū)，各省主要按2952元（2016年的標(biāo)準(zhǔn)）的人均年收入標(biāo)準(zhǔn)來劃定貧困人口，但這一標(biāo)準(zhǔn)忽視了中西部地區(qū)的差異。雖然中西部地區(qū)相比沿海地區(qū)普遍落后，但其自身經(jīng)濟發(fā)展水平也存在高低差異。2952元的標(biāo)準(zhǔn)或許對西部地區(qū)比較合理，能將真正的貧困人口納入扶貧體系，但對中部地區(qū)來說，這一標(biāo)準(zhǔn)稍顯過低，導(dǎo)致只有部分人符合貧困的標(biāo)準(zhǔn)。

2.精準(zhǔn)幫扶認(rèn)識的欠科學(xué)性

在人力、物力和財力得到保障的情況下，一戶一策措施無疑從微觀層面能幫助貧困戶脫貧。但從現(xiàn)實來看，一戶一策又與宏觀層面的一村一品、一村一策及區(qū)域發(fā)展有著一定的矛盾，到底是以強調(diào)個體的一戶一策措施為主還是以個體服從于村級層面的一村一品或更大范圍的區(qū)域發(fā)展策略為主，二者的關(guān)系有待厘清。同時，在扶貧資金的使用上，從個體角度來看，扶貧資金用于貧困戶將對其經(jīng)濟生活和社會保障產(chǎn)生一定的積極影響，但從村級層面和更高層面來講，有關(guān)部門更希望將有限的扶貧資金用于基礎(chǔ)設(shè)施等關(guān)涉村莊和地區(qū)整體的事務(wù)上，或者支持當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)發(fā)展，從而發(fā)揮扶貧資金最大的經(jīng)濟效用[3]。

3.精準(zhǔn)扶貧資金籌集渠道的單一性

目前我國用于精準(zhǔn)扶貧的資金主要來源于財政資金，一部分由中央政府負(fù)責(zé)，一部分由地方政府配套。然而從實際情況來看，由于地方政府很難從當(dāng)?shù)刎斦心贸鱿鄳?yīng)的配套扶貧資金，導(dǎo)致扶貧資金的缺口非常大。從國際扶貧經(jīng)驗來看，光靠政府的財政資金很難解決大規(guī)模貧困人口的貧困問題。因此，在堅持政府投入在扶貧開發(fā)中的主體和主導(dǎo)作用的同時，要增加金融資金對扶貧開發(fā)的投放，并吸引社會資金參與扶貧開發(fā)。

完善機制

1.改革貧困標(biāo)準(zhǔn)的制定方法，完善精準(zhǔn)識別機制

由于技術(shù)和成本等原因，加之農(nóng)村外出務(wù)工人員較多，地方政府很難對農(nóng)民的收入進行客觀掌握。那么以收入作為貧困戶的唯一識別標(biāo)準(zhǔn)顯然是脫離實際的，也是不可行的。因此建議放棄單一的收入標(biāo)準(zhǔn)而采用多維的貧困標(biāo)準(zhǔn)來識別建檔立卡貧困戶，避免國家制定的標(biāo)準(zhǔn)與地方采用的標(biāo)準(zhǔn)脫節(jié)現(xiàn)象的發(fā)生，并且在制定多維貧困標(biāo)準(zhǔn)時，要充分考慮貧困戶的吃、穿等基本需求，以及義務(wù)教育、基本醫(yī)療和住房安全等問題。同時針對開發(fā)性扶貧對象和保障性扶貧對象關(guān)系問題，要做好比對工作。若是扶貧人口多于低保人口，此種情況低保人口應(yīng)全部納入建檔立卡貧困對象中；若是低保人口多于貧困人口，那么貧困對象應(yīng)該從低保對象中識別。經(jīng)比對后，將符合條件的農(nóng)村貧困人口分別納入農(nóng)村低保和扶貧開發(fā)范圍，做到應(yīng)保盡保、應(yīng)扶盡扶。此外，加強農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)與扶貧標(biāo)準(zhǔn)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，逐年提高農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。

2.探索和建立貧困戶的受益機制

現(xiàn)階段，導(dǎo)致農(nóng)戶致貧的原因是多方面的，因此在具體的幫扶中不僅需要采取綜合性扶持措施，也需要有長遠(yuǎn)的眼光。在防止農(nóng)戶因病致貧、因病返貧方面，建議大力實施健康扶貧工程，為建檔立卡貧困人口增設(shè)大病商業(yè)附加保險，減輕其就醫(yī)負(fù)擔(dān)。在教育扶貧方面，對農(nóng)村貧困家庭兒童特別是留守兒童給予特殊關(guān)愛。率先針對建檔立卡的家庭經(jīng)濟困難學(xué)生實施普通高中免除學(xué)雜費政策。把“雨露計劃”實施范圍擴大到貧困大學(xué)生。健全完善家庭經(jīng)濟困難學(xué)生助學(xué)政策體系，保證貧困家庭孩子上得起學(xué)，接受公平的有質(zhì)量的教育，阻斷貧困現(xiàn)象的代際傳遞。在產(chǎn)業(yè)發(fā)展和創(chuàng)收方面，重點探索如何將貧困戶納入現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)鏈中，解決貧困農(nóng)戶在發(fā)展產(chǎn)業(yè)時面臨的資金、技術(shù)和市場等方面的問題。如采用公司＋合作社（基地）＋貧困戶的模式，利用財政扶貧資金支持建檔立卡貧困戶入股獲取分紅收入，貧困戶將土地流轉(zhuǎn)給公司或合作社以獲取穩(wěn)定的土地租金收入，鼓勵貧困戶為公司或合作社出工以獲取工資收入等。

3.加強扶貧資金整合

探索建立“多個渠道引水，一個龍頭放水”的扶貧投入新格局，激發(fā)貧困縣內(nèi)生動力，支持貧困縣以摘帽銷號為目標(biāo)，統(tǒng)籌整合使用財政涉農(nóng)資金。具體來說就是對納入整合范圍的財政涉農(nóng)資金，仍按規(guī)范的渠道下達，資金項目審批權(quán)限完全下放到貧困縣，貧困縣作為實施主體，根據(jù)本地脫貧攻堅規(guī)劃，統(tǒng)籌整合使用，并承擔(dān)資金安全規(guī)范使用的具體責(zé)任。同時紀(jì)檢監(jiān)察和審計等部門要積極支持，誰不整合重點審計誰，誰違規(guī)插手干預(yù)資金整合就處理誰，解決“整不動”等問題[4]。

4.完善精準(zhǔn)扶貧考核機制

目前中央已經(jīng)出臺了對省級黨委和政府精準(zhǔn)脫貧成效的考核辦法，各省為貫徹落實中央文件精神，大都也制定了針對本省貧困縣的績效考核。為了引導(dǎo)各級干部牢固樹立正確的政績觀，把主要精力和各類資源放在提高貧困人口生活水平上、改善貧困地區(qū)生產(chǎn)生活條件上，建議建立健全督促檢查機制，對規(guī)劃執(zhí)行、措施落實、資金使用、工作進展及扶貧成效等情況明查暗訪；發(fā)揮輿論監(jiān)督作用，采取電視訪談、公開承諾和公示公告等方式，把扶貧成效置于媒體和公眾的監(jiān)督之下，推動工作落實。實行差別化考評考核，逐步降低貧困地區(qū)經(jīng)濟總量等考核指標(biāo)的內(nèi)容及權(quán)重，重點加強對減貧數(shù)量、貧困人口收入增幅、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)改善情況的考核。同時統(tǒng)籌考核結(jié)果運用，把扶貧績效與干部評價掛鉤，讓實績突出的干部有位置、埋頭苦干的干部得實惠，在全社會形成潛心竭力抓扶貧、千方百計快脫貧的濃厚氛圍[5]。

[1]萬江紅. 精準(zhǔn)扶貧基層實踐困境及其解釋.貴州社會科學(xué)，2016，（8）.

[2]任超. 分類治理：精準(zhǔn)扶貧政策的實踐困境與重點方向. 北京社會科學(xué)，2017，（1）.

[3]劉磊. 精準(zhǔn)扶貧的運作過程與“內(nèi)卷化”困境. 云南行政學(xué)院學(xué)報，2016，（4）.

[4]段思佳. 新常態(tài)下的精準(zhǔn)扶貧：困境與出路.合作經(jīng)濟與科技，2016，（12）.

[5]葛志軍. 精準(zhǔn)扶貧：內(nèi)涵、實踐困境及其原因闡釋. 貴州社會科學(xué)，2015，（5）.

（作者單位：中共江西省委黨校）

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10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.010 ■ 編輯：田佳奇