◎漆亮亮 陳瑩

構(gòu)建稅收共治格局的“青島樣本”及其啟示

◎漆亮亮 陳瑩

在構(gòu)建稅收共治格局過程中，青島市建立了“地方法規(guī)＋政府文件”制度規(guī)范、“職責(zé)明晰＋財政協(xié)調(diào)”合作機制、“稅法教育＋銀稅互動”協(xié)同機制和“經(jīng)費掛鉤＋執(zhí)法檢查”激勵機制，成為模范樣本。它對各地建立健全稅收共治制度規(guī)范、合作機制、協(xié)同機制和激勵機制具有很好的啟示。

稅收共治格局；青島樣本；稅收保障；稅收協(xié)助

隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，治稅問題日趨廣泛和復(fù)雜。很多情況下，稅務(wù)機關(guān)“單打獨斗”和“孤軍奮戰(zhàn)”的傳統(tǒng)治稅格局，已難以加強稅收征管、降低征稅成本和強化納稅意識。因此，中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳在2015年印發(fā)的《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，首次提出要“建立健全黨政領(lǐng)導(dǎo)、稅務(wù)主責(zé)、部門合作、社會協(xié)同、公眾參與的稅收共治格局”，以“著力解決稅收環(huán)境不夠優(yōu)、全社會誠信納稅意識不夠強等問題”。在該方案出臺之前，青島市已通過開展協(xié)稅護稅和綜合治稅等稅收保障工作，積極構(gòu)建稅收共治格局，成為各地構(gòu)建稅收共治格局時學(xué)習(xí)的“青島樣本”。

構(gòu)建稅收共治格局的“青島樣本”

1.“地方法規(guī)＋政府文件”的制度規(guī)范

青島市通過出臺《青島市稅收征收協(xié)助條例》（簡稱《條例》）和系列政府文件，建立了“地方法規(guī)＋政府文件”的制度規(guī)范，從而使構(gòu)建稅收共治格局有規(guī)可依。

2003年，青島市政府就下發(fā)了《關(guān)于實行社會綜合治稅加強稅源控管工作的通知》，不僅提出要建立以“政府領(lǐng)導(dǎo)、地稅主管、部門配合、司法保障、社會參與”的社會綜合治稅體系，而且明確了具體的工作要求。2008年，青島市政府又下發(fā)了《關(guān)于建立完善稅源信息報告制度有關(guān)問題的通知》，要求在全市搭建稅源信息網(wǎng)絡(luò)平臺，并明確了建立完善稅源信息報告制度的具體要求。

山東省于2010年在全國率先出臺地方性法規(guī)《山東省地方稅收保障條例》后，青島市于2011年下發(fā)了《關(guān)于進一步加強地方稅收保障工作的通知》，從明確職責(zé)、履行義務(wù)和嚴(yán)格考核等方面進一步完善了相關(guān)制度規(guī)范。此后，青島市開始積極籌備出臺相關(guān)地方性法規(guī)。2014年，經(jīng)山東省人大常委會批準(zhǔn)，青島市人大常委會出臺了《條例》，成為全國首個對稅收征收協(xié)助出臺地方性法規(guī)的城市。該條例將稅收協(xié)助義務(wù)擴大到青島市行政區(qū)域內(nèi)的所有相關(guān)部門和單位，并明確規(guī)定了協(xié)助單位的具體義務(wù)和違規(guī)責(zé)任等。為使該條例順利實施，青島市還組織了大量的宣傳和培訓(xùn)活動。針對個別特殊問題，青島市再通過出臺政府文件予以規(guī)范。

2.“職責(zé)明晰＋財政協(xié)調(diào)”的合作機制

青島市不僅明確了相關(guān)部門和單位與稅務(wù)機關(guān)合作的具體職責(zé)，還指定由財政部門具體負(fù)責(zé)稅收共治工作的協(xié)調(diào)，從而建立了“職責(zé)明晰＋財政協(xié)調(diào)”的合作機制。

青島市在2003年的相關(guān)政府文件中明確規(guī)定了市工商局等22個相關(guān)責(zé)任部門在與地稅機關(guān)合作中的職責(zé)和分工。青島市在2014年出臺的地方性法規(guī)中，不僅明確了相關(guān)部門和單位的具體職責(zé)，還針對很多相關(guān)部門和單位分別提出了“先稅后證”“先完稅后變更”“先票后貸”和“先完稅后執(zhí)行”等具體工作要求。實踐中，青島市工商部門建立了股東股權(quán)變更稅源管理備案制度；青島市國土部門土地和房產(chǎn)登記建立了“先稅后證”的協(xié)稅護稅機制；青島市中級法院建立了企業(yè)破產(chǎn)和拍賣的征稅執(zhí)法聯(lián)動機制；青島地鐵集團建立了地鐵建設(shè)項目協(xié)稅護稅工作機制；青島國際機場建立了膠東國際機場建設(shè)項目稅收協(xié)助機制等。由于相關(guān)部門和單位的職責(zé)和分工明晰，稅收共治的效果得以大大提升。2014和2015年度，青島市稅務(wù)機關(guān)利用上述稅源控管機制分別新增稅收14.17億元和11億元。

青島市在2003年還建立了社會綜合治稅工作聯(lián)席會議制度，并將聯(lián)席會議辦公室設(shè)在市地稅局，而市工商局等22個相關(guān)責(zé)任部門要各明確一名工作人員負(fù)責(zé)社會綜合治稅工作的聯(lián)系和協(xié)調(diào)。2014年，青島市根據(jù)出臺的地方性法規(guī)，開始指定由財政部門具體負(fù)責(zé)稅收協(xié)助工作的協(xié)調(diào)，并將原社會綜合治稅工作聯(lián)席會議辦公室改為財源建設(shè)辦公室，設(shè)在財政部門。青島市財政部門不僅要會同稅務(wù)機關(guān)制定具體涉稅信息目錄，還要負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)青島市稅務(wù)機關(guān)與25個市直、中央和省駐青島市單位進行涉稅信息共享。目前，青島市編制的《涉稅信息采集目錄》已將19個部門51類新增涉稅信息納入財源建設(shè)信息平臺，從而為構(gòu)建稅收共治格局提供了有力的數(shù)據(jù)支撐。2014和2015年度，青島市稅務(wù)機關(guān)分別獲取相關(guān)部門涉稅信息1134萬條和1100萬條，分別查補入庫稅收21.22億元和26.8億元。

3.“稅法教育＋銀稅互動”的協(xié)同機制

青島市不僅積極建設(shè)稅收普法教育基地，還深入開展“銀稅互動”工作，從而建立了“稅法教育＋銀稅互動”的協(xié)同機制。

早在1994年，青島市稅務(wù)機關(guān)就與青島市嘉定路小學(xué)聯(lián)合建立了青島市稅務(wù)小學(xué)校，合作開展稅收普法教育活動。2016年，青島市稅務(wù)小學(xué)校成立青島市稅收普法教育基地，成為全國首個由政府命名的稅收普法教育基地?；夭粌H每年固定為小學(xué)生開設(shè)稅收普法課程，還通過開展形式多樣和主題鮮明的稅收宣傳活動對學(xué)生進行稅法教育?；鼐帉懙亩愂掌辗ń滩摹蹲哌M稅收》也已陸續(xù)進入青島市各小學(xué)。此外，該基地還與海爾集團達成戰(zhàn)略協(xié)作，為全國200余所海爾希望小學(xué)提供稅收普法教材、稅收普法視頻課程和稅收普法教育支持。目前，青島市稅務(wù)小學(xué)校和青島市稅收普法教育基地累計對8萬多名小學(xué)生進行了稅收普法教育。

2015年青島市稅務(wù)機關(guān)和青島銀監(jiān)局聯(lián)合下發(fā)了相關(guān)文件通知，共同簽署了《“銀稅互動”工作合作備忘錄》，積極指導(dǎo)和開展“銀稅互動”工作。青島市的“銀稅互動”是在依法合規(guī)的基礎(chǔ)上，由青島市稅務(wù)機關(guān)、青島銀監(jiān)局和青島各商業(yè)銀行通過協(xié)商，共享青島市企業(yè)納稅信用評價結(jié)果，為商業(yè)銀行開展授信審批提供可靠依據(jù)。目前，青島市已有22家銀行機構(gòu)與青島市稅務(wù)機關(guān)簽訂了合作協(xié)議，推出了“稅貸通”“稅易貸”等稅收貸款服務(wù)。此類稅收貸款無須抵押和擔(dān)保，各商業(yè)銀行依據(jù)企業(yè)納稅信用記錄等信息，就能向銀行申請一定信用額度的貸款?！般y稅互動”實現(xiàn)了商業(yè)銀行授信審批系統(tǒng)與稅務(wù)機關(guān)納稅信用系統(tǒng)信息共享，不僅有助于改變因銀企信息不對稱導(dǎo)致的企業(yè)融資難和融資成本高的現(xiàn)象，還有助于銀行做好企業(yè)的貸后管理。

4.“經(jīng)費掛鉤＋執(zhí)法檢查”的激勵機制

青島市不僅對相關(guān)部門和單位采取專項經(jīng)費補助與地方稅收保障工作完成情況掛鉤的辦法，還對地方性法規(guī)的實施情況進行執(zhí)法檢查，從而建立了“經(jīng)費掛鉤＋執(zhí)法檢查”的激勵機制。

《山東省地方稅收保障條例》和《條例》均明確規(guī)定，各級政府應(yīng)將地方稅收保障工作納入政府工作考核范圍，并對相關(guān)部門、單位和個人參與稅收協(xié)助的情況和成效進行考評和獎懲。為了建立健全相應(yīng)的激勵機制，青島市對相關(guān)部門和單位采取專項經(jīng)費補助與地方稅收保障工作完成情況掛鉤的辦法。為此，青島市財政部門在2011年制定了財源建設(shè)工作經(jīng)費保障制度，并設(shè)立了財源建設(shè)工作專項資金。各級政府根據(jù)考評結(jié)果和所需要的獎勵資金，納入同級財政年度預(yù)算予以保障。經(jīng)費掛鉤辦法大大增強了相關(guān)部門和單位參與治稅的積極性。

《山東省地方稅收保障條例》和《條例》還規(guī)定，如果相關(guān)部門和單位無正當(dāng)理由拒絕稅收協(xié)助或不依法履行稅收協(xié)助義務(wù)，由本級政府或有關(guān)機關(guān)依規(guī)對相關(guān)部門及其責(zé)任人員依法處理或處分。2016年，青島市人大常委會組建了執(zhí)法檢查組，對《條例》的貫徹實施情況進行執(zhí)法檢查。檢查組對全市10個區(qū)（市）、33個相關(guān)部門和單位進行了為期兩個月的實地檢查，期間先后召開了4次有105人參加的座談會。檢查完畢后，青島市人大常委會還將執(zhí)法檢查報告及審議意見轉(zhuǎn)送青島市政府，要求市政府針對《條例》執(zhí)行中的難題進行研究并提出改進措施。通過執(zhí)法檢查，不僅有利于根據(jù)實際問題針對性改進稅收協(xié)助工作，而且有力督促了相關(guān)部門和單位更好地履行稅收協(xié)助義務(wù)。

“青島樣本”的啟示

1.建立健全稅收共治的制度規(guī)范

一是出臺有關(guān)稅收共治的地方性法規(guī)。雖然我國目前已有很多省、自治區(qū)和直轄市出臺了有關(guān)地方稅收保障的文件通知，但只有山東省、海南省、江西省、青島市和西安市出臺了有關(guān)稅收保障的地方性法規(guī)。各地應(yīng)遵照我國《立法法》的規(guī)定，并依據(jù)我國《稅收征收管理法》及其實施細(xì)則的基本精神，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H情況，出臺有關(guān)稅收共治的地方性法規(guī)，從而為稅收共治建立基本的制度規(guī)范。二是建議在地方性法規(guī)基礎(chǔ)上出臺有關(guān)稅收共治的補充性政府文件。由于治稅問題較為復(fù)雜，即使各地出臺了有關(guān)稅收共治的地方性法規(guī)，也不可能完全解決治稅過程中遇到的所有問題。針對出現(xiàn)的新情況和特殊問題，還需要由相關(guān)部門不斷出臺補充性的政府文件予以規(guī)范。

2.建立健全稅收共治的合作機制

一是各地建立統(tǒng)一規(guī)范的涉稅信息共享平臺或機制，為構(gòu)建稅收共治格局提供有力的信息數(shù)據(jù)支撐。二是各地充分明晰相關(guān)部門和單位涉稅信息的提供要求以及具體的協(xié)助義務(wù)和職責(zé)，以增強相關(guān)部門和單位參與治稅的能力和效果。三是各地按照相關(guān)法律法規(guī)的要求加強對稅收共治工作的領(lǐng)導(dǎo)，可牽頭組織相關(guān)部門和單位成立領(lǐng)導(dǎo)小組或聯(lián)席會議辦公室負(fù)責(zé)稅收共治工作的領(lǐng)導(dǎo)和協(xié)調(diào)，并指定由地方財政部門具體負(fù)責(zé)稅收共治工作的協(xié)調(diào)。

3.建立健全稅收共治的協(xié)同機制

一是將稅法作為國家普法教育和國民教育體系的重要內(nèi)容，加強對青少年的稅法教育。要開展經(jīng)常性的稅收宣傳工作，增強全社會的稅法意識。加強稅法普及教育，強化社會公眾協(xié)同治稅意識和能力。二是以深入開展“銀稅互動”工作為契機，建立健全稅務(wù)機關(guān)稅收信息對外提供機制，保障相關(guān)部門和單位及時獲取和使用稅收信息，從而強化社會管理和公共服務(wù)。三是將納稅人信用記錄納入統(tǒng)一的信用信息共享交換平臺，依法向社會公開，充分發(fā)揮納稅信用在社會信用體系中的基礎(chǔ)性作用。

4.建立健全稅收共治的激勵機制

一是對相關(guān)部門、單位和個人參與稅收共治的情況和成效進行考評和獎懲。對相關(guān)部門和單位，應(yīng)將稅收共治工作納入其工作考核范圍。對個人，應(yīng)對其參與治稅（如舉報稅務(wù)違法行為）情況進行必要的獎勵。我國《稅務(wù)違法案件舉報管理辦法》就規(guī)定，稅務(wù)違法案件舉報中心對舉報人有進行保護和獎勵的職責(zé)。二是建立稅收共治的經(jīng)費保障機制。各地可設(shè)立專項資金，納入同級財政年度預(yù)算，以保障相關(guān)工作經(jīng)費和獎勵資金。工作經(jīng)費應(yīng)與稅收共治工作考評結(jié)果掛鉤。三是定期開展執(zhí)法檢查。在各地出臺了有關(guān)稅收共治的地方性法規(guī)后，各地的人大常委會應(yīng)定期對該地方性法規(guī)的執(zhí)行情況進行檢查，以及時發(fā)現(xiàn)和解決問題，并督促相關(guān)部門和單位更好地履行稅收共治義務(wù)。

★本文系中央高校基本科研業(yè)務(wù)費專項資金資助（Supported by the Fundamental Research Funds for the Central Universities）項目（編號：20720171012）的階段性成果。

（作者單位：漆亮亮，廈門大學(xué)公共事務(wù)學(xué)院；陳瑩，福建聯(lián)合信實律師事務(wù)所）

F812

A

10.13561/j.cnki.zggqgl.2017.09.013 ■ 編輯：田佳奇