孫瓊歡

一、分權(quán)的一般性理論回顧與梳理

學(xué)界在眾多對(duì)于分權(quán)的研究中，把分權(quán)界定為通過(guò)分散行政權(quán)、中央對(duì)地方權(quán)力下放以及授權(quán)代理——將權(quán)力、責(zé)任和資源從中央轉(zhuǎn)移到行政基層。分權(quán)概念的拓展至少也有四種形式，即行政分權(quán)、政治分權(quán)、財(cái)政分權(quán)及經(jīng)濟(jì)分權(quán)。

專家和研究者們對(duì)于分權(quán)所產(chǎn)生的政策性后果做了相應(yīng)的研究，并且達(dá)成了共識(shí)。學(xué)者Dennis A.Rondinelli認(rèn)為，分權(quán)是使政府親近于民，改善公共政策，使公共服務(wù)供給富有效率的最好工具。分權(quán)會(huì)加速經(jīng)濟(jì)發(fā)展，增進(jìn)政治責(zé)任，并且能夠提高善治中的公共參與責(zé)任。分權(quán)能夠增加地方政府的財(cái)政資源，以提供高效應(yīng)對(duì)地方需求的靈活性。［1］

在世界范圍內(nèi)分權(quán)改革的浪潮旨在將責(zé)任和資源轉(zhuǎn)移給地方政府層級(jí)，還有其目的在于通過(guò)促使公民參與，根據(jù)回應(yīng)性、效益、效率原則改善公共服務(wù)供給，增強(qiáng)地方政府的自治權(quán)等。但事實(shí)上，在許多發(fā)展中國(guó)家，分權(quán)并沒(méi)有帶來(lái)邏輯上推導(dǎo)出來(lái)必然的好處，有些反而產(chǎn)生了一些所料不及的后果。比如，分權(quán)增加了地方政府的精英政治（Elite Capture）的風(fēng)險(xiǎn)，由于無(wú)法征收充足的財(cái)政資源而并不一定帶來(lái)社會(huì)公共服務(wù)提供的增加。［2］

是什么因素造成了這種治理的實(shí)際績(jī)效與理論預(yù)設(shè)間的差異？分權(quán)研究的學(xué)者進(jìn)一步發(fā)現(xiàn)，若是要達(dá)到分權(quán)的理論預(yù)設(shè)目標(biāo)，是需要一定前置條件。這些條件包括，一是地方層面的強(qiáng)有力的領(lǐng)導(dǎo)，如果沒(méi)有，就不可能輕易形成；二是政府官員必須愿意也能分享權(quán)力；三是有足夠的權(quán)威和財(cái)政資源，政治領(lǐng)導(dǎo)必須接受在規(guī)劃和管理中獨(dú)立于中央政府的控制；四是政黨領(lǐng)導(dǎo)下的社會(huì)團(tuán)體的參與。［3］在實(shí)踐中，并不是所有的擴(kuò)權(quán)文本在其演繹過(guò)程中其外在環(huán)境都能達(dá)到此種預(yù)設(shè)條件，這也可以用來(lái)解釋為何實(shí)際的分權(quán)績(jī)效與理論預(yù)設(shè)存在偏差。

浙江省以2007年下發(fā)《關(guān)于加快推進(jìn)中心鎮(zhèn)培育工程的若干意見(jiàn)》為基點(diǎn)，圍繞著強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)已經(jīng)歷了七次權(quán)力下放過(guò)程。最近的一次放權(quán)明確提出要把原來(lái)由縣一級(jí)實(shí)施的規(guī)劃實(shí)施權(quán)、投資審批權(quán)、土地出讓權(quán)、財(cái)政預(yù)算和財(cái)政政策制定權(quán)，城市綜合執(zhí)法權(quán)在內(nèi)的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限全部放給鎮(zhèn)一級(jí)，使鎮(zhèn)一級(jí)擁有與縣一級(jí)同樣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限。［4］從改革背景上來(lái)看，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)發(fā)生于我國(guó)的城鎮(zhèn)化飛速發(fā)展期階段，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人口規(guī)模和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平及財(cái)政能力等多個(gè)指標(biāo)都有了長(zhǎng)足發(fā)展。［5］自上而下推動(dòng)分權(quán)的最終目標(biāo)在于讓鎮(zhèn)級(jí)政府?dāng)[脫責(zé)大權(quán)小的履職困境，并且在促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展，增強(qiáng)民生福利以及不斷增加政府對(duì)民眾利益的回應(yīng)性方面也提出了要求。眾多學(xué)者（錢(qián)子健，2010；羅新陽(yáng)，2010；徐越倩，2012）也認(rèn)為，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的動(dòng)因來(lái)自于基層政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，基層社會(huì)管理需要的回應(yīng)。這種“回應(yīng)說(shuō)”在解釋分權(quán)行為有一定的效力，并已經(jīng)形成為理論共識(shí)。但市、縣級(jí)政府推動(dòng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的原因絕不會(huì)如此簡(jiǎn)單，分權(quán)最終的績(jī)效也不可能是簡(jiǎn)單的線性的邏輯相關(guān)。在分權(quán)與治理績(jī)效推導(dǎo)的邏輯鏈條中，不能忽略的一個(gè)重要環(huán)節(jié)是縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府的行為及其內(nèi)在邏輯?？h、鎮(zhèn)兩級(jí)政府的行為及內(nèi)在邏輯直接影響著分權(quán)產(chǎn)生治理績(jī)效的外在條件是否具備，或在多大程度上具備，從而最終影響著分權(quán)的治理績(jī)效。

基于對(duì)浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的整個(gè)過(guò)程的考察，我們發(fā)現(xiàn)縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府行為與文本制度間存在偏差，相關(guān)觀點(diǎn)筆者已經(jīng)在《強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)背景下縣鎮(zhèn)權(quán)力配置、運(yùn)行的偏差與優(yōu)化》一文中進(jìn)行了詳實(shí)的論述，認(rèn)為縣級(jí)政府在放權(quán)中的消極作為與制度文本設(shè)定的偏差；鎮(zhèn)級(jí)選擇性履職及引發(fā)的政策目標(biāo)的偏差等?；诖?，本文的重點(diǎn)主要是以這種偏差為契入點(diǎn)，去考察支配兩級(jí)政府行為的內(nèi)在邏輯及其對(duì)分權(quán)治理績(jī)效的影響。筆者認(rèn)為，支配強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府行為的有政治邏輯、利益邏輯和社會(huì)邏輯，并在不同階段呈現(xiàn)出復(fù)合型特征。

二、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)進(jìn)程中支配縣、鎮(zhèn)政府行為的政治邏輯

浙江省的歷次放權(quán)，都是自上而下的一個(gè)過(guò)程，遵循力度不斷加大的梯度放權(quán)路徑，有其內(nèi)在的政治邏輯。這種政治邏輯體現(xiàn)在：其順利推進(jìn)是當(dāng)前壓力型的行政體制產(chǎn)物，也是對(duì)基層政府要求治理要素下沉和服務(wù)型政府構(gòu)建需求的回應(yīng)。

第一，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的推進(jìn)路徑符合當(dāng)前中國(guó)行政管理體制的壓力型邏輯。浙江省強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)進(jìn)程是在層層下發(fā)的政策文本導(dǎo)引下不斷推動(dòng)的過(guò)程，縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府即使存在著一系列的變通性策略，但在整體上積極實(shí)施了放權(quán)行為。［6］放權(quán)通過(guò)政策文本的制作不再僅僅作為一項(xiàng)治理策略，而是作為一項(xiàng)政治任務(wù)而要求層層加以落實(shí)和貫徹，其演進(jìn)路徑符合當(dāng)前壓力型行政管理體制的內(nèi)在邏輯。一方面，以黨委任命制度為核心的干部管理體制以及自上而下的績(jī)效考核體系作為壓力型體制的基本特征仍然作用著縣、鎮(zhèn)兩級(jí)黨委和政府。另一方面，下級(jí)政府對(duì)上級(jí)政府存在權(quán)力、資源的依賴關(guān)系。雖然制度規(guī)定要對(duì)擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)要素資源的配置實(shí)施傾斜性政策，但市級(jí)政府還掌握著實(shí)際的資源配置權(quán)。擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)的發(fā)展還有賴于其向市級(jí)部門(mén)爭(zhēng)取包括要素資源配置、招商引資優(yōu)惠政策以及經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目等各類資源?；诖耍翢o(wú)疑問(wèn)得執(zhí)行來(lái)自于上面的指令成為基層政府合乎邏輯的選擇，更何況從更長(zhǎng)的行政鏈條來(lái)看，縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府會(huì)經(jīng)常處于“同盟者”的地位。

第二，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的核心精神符合當(dāng)前社會(huì)治理要求要素下沉的邏輯。現(xiàn)階段，基層政府作為行政權(quán)力與社會(huì)的對(duì)接點(diǎn)，直接面臨著一系列的社會(huì)治理風(fēng)險(xiǎn)和治理難題。由此，進(jìn)行包括人力、物力和財(cái)力在內(nèi)的治理資源和要素的下沉符合前社會(huì)治理的基本邏輯。在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)進(jìn)程中，在權(quán)限擴(kuò)大方面，有關(guān)縣（市）政府按照“能放則放”的原則，把大量行政許可權(quán)、非行政許可審批權(quán)、行政處罰權(quán)委托、下放給衛(wèi)星城市試點(diǎn)鎮(zhèn)，尤其綜合行政執(zhí)法權(quán)的下放，為基層政府提供了大量的治理資源。在權(quán)力下放過(guò)程中，縣、鎮(zhèn)兩級(jí)的“委托與代理”關(guān)系緩解了官僚制治理的組織困難：即治理依賴龐大的官僚體制，面臨著漫長(zhǎng)行政鏈條中委托與代理關(guān)系所帶來(lái)的高昂交易成本，加劇了權(quán)威體制與有效治理間的基本矛盾，而權(quán)力下放無(wú)疑化解了當(dāng)前基層治理與集權(quán)體制間的一系列的矛盾。與此同時(shí)，擴(kuò)權(quán)中縣鎮(zhèn)之間的權(quán)力配置、鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政體制的變革以及人事管理制度的調(diào)整，其實(shí)質(zhì)在于為鎮(zhèn)級(jí)政府加強(qiáng)基層治理提供了自主量權(quán)，這種自主性的擴(kuò)張也符合當(dāng)前基層治理的政治邏輯。

第三，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)符合基層政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的邏輯。鎮(zhèn)一級(jí)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)的發(fā)展提出了革新政府的訴求，自上而下的治理現(xiàn)代化戰(zhàn)略的提出，均意味要求基層政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)型。而強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的基本做法符合基層政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的基本邏輯。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中的放權(quán)邏輯，符合基層服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型要求的公共權(quán)力配置及其運(yùn)行優(yōu)化。服務(wù)型政府轉(zhuǎn)型的實(shí)質(zhì)是公共權(quán)力的配置及其運(yùn)行結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，指經(jīng)過(guò)改革達(dá)成政府內(nèi)部權(quán)力結(jié)構(gòu)的合理配置，縱向上減少政府層級(jí)實(shí)現(xiàn)組織扁平化，橫向上強(qiáng)調(diào)部門(mén)協(xié)同，清除組織壁壘。［7］強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)正體現(xiàn)了這一邏輯，以行政服務(wù)中心的建設(shè)及行政審批事項(xiàng)下放為例。浙江省y縣在行政服務(wù)中心共設(shè)置了42個(gè)服務(wù)窗口。比如下轄的一鎮(zhèn)現(xiàn)已承擔(dān)了266項(xiàng)管理權(quán)限，其中隨市級(jí)部門(mén)下放審批事項(xiàng)74項(xiàng)，區(qū)級(jí)下放審批事項(xiàng)達(dá)到192項(xiàng)，目前還保留在市、區(qū)兩級(jí)的僅有：建筑質(zhì)量監(jiān)督管理、建筑市場(chǎng)監(jiān)察等少量權(quán)力。

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的要素下沉，符合服務(wù)型政府對(duì)高效和積極回應(yīng)人民訴求的基本要求。如，隨著行政服務(wù)中心的建設(shè)，進(jìn)一步推進(jìn)行政審批制度改革，推進(jìn)行政審批標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，嚴(yán)格實(shí)行“以六公開(kāi)”服務(wù)、“五制”管理和“五件”辦理為核心的運(yùn)作模式，探索建立了模擬審批、并聯(lián)審批、聯(lián)合踏勘的工作機(jī)制。行政服務(wù)中心服務(wù)功能的強(qiáng)化以及行政審批制度改革，提升了行政審批效率。實(shí)施了“模擬審批”，使項(xiàng)目在正式審批前就實(shí)現(xiàn)了“無(wú)縫式”一體化對(duì)接，提升了行政審批效率，從而為企業(yè)發(fā)展提供了良好的政府發(fā)展環(huán)境。與此同時(shí)，在擴(kuò)權(quán)進(jìn)程中，對(duì)于人民訴求的回應(yīng)不再是對(duì)為人民服務(wù)的簡(jiǎn)單確認(rèn)，而是將公眾提升為社會(huì)治理的主體要素，由此實(shí)現(xiàn)政府本位向權(quán)力本位的反轉(zhuǎn)。

三、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)進(jìn)程中支配縣、鎮(zhèn)政府行為的利益邏輯

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中支配地方政府行為的利益邏輯，不僅表現(xiàn)為地方政府的發(fā)展主義的行為模式，即以GDP為核心的行為導(dǎo)向，而且也包括地方政府追求自我利益擴(kuò)張和自我地位鞏固的傾向，當(dāng)然這種利益即包括經(jīng)濟(jì)利益也包括政治利益。

第一，鎮(zhèn)級(jí)政府在推動(dòng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中的積極作為有其內(nèi)在的利益驅(qū)動(dòng)。驅(qū)動(dòng)鎮(zhèn)級(jí)政府在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中的積極作為有其內(nèi)在的利益動(dòng)因。一方面，鎮(zhèn)一級(jí)接受強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的這一制度安排，不僅有自上而下的政治壓力，更受其內(nèi)在的利益結(jié)構(gòu)的驅(qū)動(dòng)?，F(xiàn)有的擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)高配一級(jí)的干部人事安排制度，擴(kuò)大的行政權(quán)所帶來(lái)的職業(yè)成就感，在政府官員系列中的地位提升而帶來(lái)的相對(duì)優(yōu)越感成為鎮(zhèn)級(jí)政府推動(dòng)擴(kuò)鎮(zhèn)強(qiáng)權(quán)的內(nèi)在驅(qū)動(dòng)力。如擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)的主要領(lǐng)導(dǎo)可列席市級(jí)層面召開(kāi)的縣（市）區(qū)委書(shū)記工作會(huì)議、縣（市）區(qū)長(zhǎng)工作會(huì)議、市政府全體會(huì)議，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的試點(diǎn)鎮(zhèn)可參加寧波市有關(guān)部門(mén)召開(kāi)的縣（市）區(qū)部門(mén)會(huì)議。另一方面，財(cái)政制度變革帶來(lái)的財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立又是鎮(zhèn)一級(jí)政府推進(jìn)此項(xiàng)分權(quán)的利益所在。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)明確了擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)相當(dāng)于縣（市）區(qū)一級(jí)的財(cái)政體制，調(diào)整現(xiàn)行鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政體制的分成比例，加大中心鎮(zhèn)建設(shè)基金的補(bǔ)助力度。

與此同時(shí)，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)帶來(lái)鎮(zhèn)一級(jí)的自主性的擴(kuò)張也可以用來(lái)解釋擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)在這一過(guò)程中的積極作為。比如就項(xiàng)目審批權(quán)而言，按相關(guān)規(guī)定：鎮(zhèn)域內(nèi)總投資1億元以下的技改和生產(chǎn)性建設(shè)項(xiàng)目、500萬(wàn)元以下的非生產(chǎn)性建設(shè)項(xiàng)目、2000萬(wàn)美元以下外商投資項(xiàng)目，受市政府有關(guān)職能部門(mén)的委托，擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé)審批項(xiàng)目建議書(shū)和可行性研究報(bào)告，并報(bào)市有關(guān)部門(mén)備案。

第二，擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)對(duì)發(fā)展的欲求強(qiáng)于對(duì)改善民生的訴求符合利益邏輯。 對(duì)于擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)而言，其發(fā)展的欲求仍然超過(guò)對(duì)民生改善的關(guān)注度。以浙江省n市為例，在2007年第一輪放權(quán)以后，各擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)平均新增個(gè)體工商為600余家，新增企業(yè)近200家。而在社會(huì)管理和公共物品的提供方面，在市政措施、市容交通、社會(huì)治安、就業(yè)社保等方面，則遵循底線思維和不出事邏輯。這種對(duì)發(fā)展的欲求超過(guò)對(duì)民生改善、社會(huì)管理提升的重視，并沒(méi)有印證財(cái)政分權(quán)理論的主要觀點(diǎn)，即分權(quán)使得公共物品的供給能夠更加準(zhǔn)確得滿足當(dāng)?shù)鼐用竦男枰?/p>

鎮(zhèn)級(jí)政府的這一行為表現(xiàn)，其關(guān)鍵性的原因在于現(xiàn)有的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)并沒(méi)有改變發(fā)展型政府（郁建興，2010）的制度環(huán)境，以任務(wù)分解、錦標(biāo)賽排名以及獎(jiǎng)懲汰劣為核心的績(jī)效導(dǎo)向體制，及其每次開(kāi)會(huì)中的排名均推動(dòng)基層政府仍然關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)。［8］強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)帶來(lái)的財(cái)政的相對(duì)獨(dú)立以及更多因?yàn)檎咝栽鲋У男枨笥衷黾恿嘶鶎诱畬?duì)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的渴望。而民生改善，社會(huì)管理水平的提升需要大量的治理資源的同時(shí)又無(wú)助于干部的向上升遷。由此，在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)背景下，地方政府對(duì)于經(jīng)濟(jì)發(fā)展的欲求勝于對(duì)民生的改善、是符合基層政府“利益——成本”比較下的“經(jīng)濟(jì)人”理性。

第三，縣級(jí)政府放權(quán)不均衡行為和鎮(zhèn)級(jí)政府的選擇性履職符合利益邏輯。實(shí)證調(diào)研結(jié)果表明，縣級(jí)政府在向鎮(zhèn)級(jí)政府放權(quán)過(guò)程中，呈現(xiàn)出典型的非均衡性特征。一方面，就放權(quán)的結(jié)構(gòu)而言，下放的更多的是事權(quán)而不是優(yōu)質(zhì)審批權(quán)。鎮(zhèn)級(jí)政府更多地是承擔(dān)了一些事務(wù)性的工作，而與當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展密切相關(guān)的執(zhí)法權(quán)，如產(chǎn)業(yè)發(fā)展、項(xiàng)目投資、安全生產(chǎn)、環(huán)境資源、市場(chǎng)監(jiān)管等方面的卻相對(duì)較少。另一方面，只下放事權(quán)，但人事權(quán)與財(cái)權(quán)不進(jìn)行均衡流轉(zhuǎn)。與縣級(jí)的非均衡性放權(quán)相對(duì)應(yīng)的則是基層政府的選擇性履職，主要體現(xiàn)把更多的精力投入到有助于自身的利益擴(kuò)張、地位鞏固的職能中去，比如更多的關(guān)注招商引資、項(xiàng)目引進(jìn)，而較少關(guān)注民生改善和社會(huì)管理的提升。

無(wú)論是縣級(jí)政府的非均衡性放權(quán)行為，還是鎮(zhèn)級(jí)政府的選擇性履職都是利益考量后的結(jié)果。而縣級(jí)政府之所以能夠進(jìn)行非均衡性放權(quán)，其根本原因在于縣級(jí)政府作為地方政府與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個(gè)重要節(jié)點(diǎn)，具有相應(yīng)的調(diào)整和創(chuàng)新性貫徹來(lái)自上級(jí)政府的政策指示的行政裁量權(quán)。作為地市級(jí)政府所下發(fā)的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的文件多具原則性，而給縣級(jí)政府留下了根據(jù)利益原則來(lái)履職的彈性空間。那么，當(dāng)縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府均按照自身的利益邏輯進(jìn)行擴(kuò)張，而又彼此沖突時(shí)，這種張力如何化解？在中國(guó)現(xiàn)有的體制之下，縣鎮(zhèn)干部群體就如海貝勒（Thomas Heberer）和舒耕德（Gunter Schubert）所研究的“戰(zhàn)略性群體”?？h鄉(xiāng)干部雖然不是一個(gè)同質(zhì)的實(shí)體，存在明顯的權(quán)力和地位結(jié)構(gòu)的層級(jí)性。但在現(xiàn)有的政治體制下，因其共同的習(xí)性以及相近的地位，來(lái)自于上級(jí)政府和老百姓的雙重壓力下形成的戰(zhàn)略性同盟，有助于化解這種利益上的張力。

四、強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)進(jìn)程中支配縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府的社會(huì)邏輯

強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)背后的社會(huì)邏輯，不僅在于擴(kuò)權(quán)中的治理要素的下放是為了有效回應(yīng)社會(huì)發(fā)育后，民眾民生訴求的提升和社會(huì)事務(wù)管理日益繁雜和增多。而且還表現(xiàn)在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)現(xiàn)代地方治理優(yōu)化的主要途徑是實(shí)行公共服務(wù)的市場(chǎng)化和社會(huì)化運(yùn)作，并且市場(chǎng)活動(dòng)主體和公民社團(tuán)的發(fā)展推動(dòng)了地方多中心治理。

第一，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中鎮(zhèn)級(jí)政府機(jī)構(gòu)改革是為了回應(yīng)增強(qiáng)社會(huì)事務(wù)管理的訴求。隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程的推進(jìn)，社會(huì)事務(wù)管理日益繁雜，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中鎮(zhèn)級(jí)政府內(nèi)在機(jī)構(gòu)改革和行政執(zhí)法權(quán)的下沉均符合增強(qiáng)社會(huì)事務(wù)管理的這一社會(huì)邏輯。如浙江省n市的擴(kuò)權(quán)鎮(zhèn)結(jié)合鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)際，重點(diǎn)加強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)的城市建設(shè)、公共服務(wù)和社會(huì)管理等職能，并綜合設(shè)置了相應(yīng)的政府機(jī)構(gòu)。鎮(zhèn)的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)由原來(lái)的“一辦八中心”優(yōu)化為“二辦五局”，具體為黨政綜合辦公室、經(jīng)濟(jì)發(fā)展局，城鄉(xiāng)建設(shè)局、農(nóng)村發(fā)展局、社會(huì)事務(wù)管理局、政法維穩(wěn)辦公室、財(cái)政局。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中行政執(zhí)法權(quán)的下放所帶來(lái)的在試點(diǎn)鎮(zhèn)設(shè)立了綜合執(zhí)法局，綜合履行包括市容環(huán)境，衛(wèi)生管理，城市綠化管理，市政管理，衛(wèi)生管理方面法律、法規(guī)、規(guī)章規(guī)定的全部或者部分行政處罰權(quán)和與之相關(guān)的監(jiān)督檢查職能。綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)的設(shè)立和綜合執(zhí)法行為的完善，進(jìn)一步提升了城市管理能力的同時(shí)，回應(yīng)了向城市社會(huì)轉(zhuǎn)型過(guò)程中的管理服務(wù)需要。

第二，在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中回應(yīng)民生訴求，加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和各項(xiàng)民生社會(huì)事業(yè)的投入。權(quán)力配置的向下轉(zhuǎn)移有利于地方政府有針對(duì)性地了解本地區(qū)居民的公共服務(wù)需求偏好，可以靈活運(yùn)用手中的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)地方公共服務(wù)的多元化供給。浙江省自2007年的啟動(dòng)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)以來(lái)，其對(duì)地方治理優(yōu)化的一個(gè)顯著特點(diǎn)就是公共服務(wù)水平迅速提高，承載能力逐步增強(qiáng)。放權(quán)鎮(zhèn)已擁有較為完善的文化、教育、金融、貿(mào)易、休閑娛樂(lè)功能。以浙江省n市為例，至2016年底，8個(gè)放權(quán)鎮(zhèn)都是省級(jí)教育強(qiáng)鎮(zhèn)，學(xué)前3年幼兒入園率達(dá)到100%，義務(wù)教育入學(xué)率也達(dá)到100%。擁有設(shè)施較為完善的鎮(zhèn)級(jí)文化（體育）中心，所有放權(quán)鎮(zhèn)均具備設(shè)施較為齊全的公共衛(wèi)生設(shè)施保障，農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)覆蓋率達(dá)100%以上，90%以上的農(nóng)村居民到最近醫(yī)療機(jī)構(gòu)的距離不到1公里，基本建成了15分鐘醫(yī)療圈。生活環(huán)境不斷優(yōu)化，農(nóng)村公路等級(jí)公路率達(dá)100%，通村公路硬化率100%，班車通村率達(dá)到100%，有些放權(quán)鎮(zhèn)還開(kāi)通了鎮(zhèn)域公交線路。

第三，縣、鄉(xiāng)權(quán)力的優(yōu)化配置與社會(huì)團(tuán)體為核心的社會(huì)主體參與的多中心治理的相結(jié)合。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)體現(xiàn)的是縣、鄉(xiāng)兩級(jí)政府在縱向維度上的權(quán)力配置，但面對(duì)市場(chǎng)與社會(huì)的發(fā)育，又要考慮到政府權(quán)力與職能與市場(chǎng)、社會(huì)多元主體間的橫向維度上的有效配置。浙江省在推進(jìn)強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中也充分體現(xiàn)了這一邏輯。一方面，與強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)同步進(jìn)行的行政審批制度改革其實(shí)質(zhì)就是權(quán)力由政府向市場(chǎng)轉(zhuǎn)移的過(guò)程。另一方面，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的地方政策設(shè)計(jì)把大量的事權(quán)轉(zhuǎn)移到基層政府，在基層政府缺少技術(shù)和人員予以有效承接的背景下，要求鼓勵(lì)和培育專業(yè)性社會(huì)組織的發(fā)展以承接政府的專業(yè)性事務(wù)。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)進(jìn)程中回應(yīng)市場(chǎng)活動(dòng)主體和公民社團(tuán)勃興的現(xiàn)狀，由此構(gòu)建的制度化的多中心權(quán)力配置體制，真正實(shí)現(xiàn)治理結(jié)構(gòu)的優(yōu)化，也符合當(dāng)前社會(huì)發(fā)育的倒逼邏輯。

在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府行為受三重邏輯支配，即政治邏輯、利益邏輯以及社會(huì)邏輯。在不同地域的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)進(jìn)程中，地方政府的三種行為邏輯呈現(xiàn)出多種組合特征，使地方政府行為呈現(xiàn)出多種模式，并由此產(chǎn)生不同的治理績(jī)效。

五、分析與啟示

尋找分權(quán)與支持者所宣稱的優(yōu)勢(shì)之間的那種直接的、具有因果關(guān)系的證據(jù)是十分困難的，這可能會(huì)導(dǎo)致分權(quán)對(duì)于治理的潛在優(yōu)勢(shì)的一種簡(jiǎn)單線性關(guān)系的提出。對(duì)于擴(kuò)權(quán)中的縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府的行為及其支配邏輯的分析，對(duì)于今后研究的深入有些許啟示。

第一，強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)研究應(yīng)當(dāng)從關(guān)注靜態(tài)的制度結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)向?qū)φ袨榈膭?dòng)態(tài)研究。雖然學(xué)界對(duì)地方政府研究的關(guān)注點(diǎn)，已經(jīng)從早期的職能界定轉(zhuǎn)向了行為過(guò)程分析研究。［9］但以往學(xué)者對(duì)于強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的研究更多集中在對(duì)制度的描述及對(duì)治理績(jī)效的靜態(tài)分析。當(dāng)然也有學(xué)者跳出制度為中心，嘗試以行為者為中心的分析框架，從制度與行為者主體的相互互動(dòng)中去解釋強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的現(xiàn)實(shí)的政治圖景。如，學(xué)者李偉南曾嘗試使用“制度—利益—權(quán)力”這一分析框架，研究縣鎮(zhèn)兩級(jí)政府在擴(kuò)權(quán)中的行為。［10］本文的研究給今后研究的啟示在于，不僅要關(guān)注強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)現(xiàn)有的制度結(jié)構(gòu)及其優(yōu)化，而且更要關(guān)注在擴(kuò)權(quán)過(guò)程中圍繞著現(xiàn)有制度安排，基于內(nèi)在邏輯主導(dǎo)下的縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府的行為博弈，在動(dòng)態(tài)中去考察放權(quán)所帶來(lái)的治理績(jī)效。

第二，支配強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中地方政府行為邏輯是多重的，具有可組合性。政府需要遵循不同的邏輯實(shí)現(xiàn)不同的目標(biāo)，這三重治理邏輯不僅存在內(nèi)在的統(tǒng)一性，也存在矛盾性?？h、鎮(zhèn)兩級(jí)政府在強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)推進(jìn)中的積極作為符合政治邏輯和社會(huì)邏輯，但也不可否認(rèn)，兩者對(duì)于擴(kuò)權(quán)有其自身利益擴(kuò)張的訴求，呈現(xiàn)出典型的“經(jīng)濟(jì)人”理性。當(dāng)縣、鎮(zhèn)兩級(jí)出現(xiàn)利益張力時(shí)，在利益邏輯的主導(dǎo)下，學(xué)界提出的“選擇性執(zhí)行”“曲解式執(zhí)行”“象征性執(zhí)行”“附加式執(zhí)行”“抵制式執(zhí)行”等行為方式也會(huì)出現(xiàn)于基層政府中。在這三重邏輯支配下的縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府的行為是復(fù)雜的，而且在不同的區(qū)域政治與社會(huì)環(huán)境下呈現(xiàn)出不同的組合。并由此可以用來(lái)解釋為何統(tǒng)一的強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)的制度安排在不同的區(qū)域內(nèi)呈現(xiàn)的治理效應(yīng)具有明顯的差異性。［11］

第三，支強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)中政府行為支配邏輯具有排序性。強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)進(jìn)程中縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府在這三種邏輯主導(dǎo)之下圍繞這三個(gè)目標(biāo)會(huì)有三種不同的實(shí)現(xiàn)邏輯。雖然這些行為邏輯在不同的區(qū)域有不同的組合方式，但當(dāng)它們之間發(fā)生一定沖突時(shí)，還是有一定的踐行順序的。政治邏輯，是兩級(jí)政府優(yōu)先選擇的一個(gè)重要邏輯。在我國(guó)現(xiàn)有的干部選拔體制下，地方政府官員是通過(guò)層層對(duì)上級(jí)負(fù)責(zé)來(lái)維護(hù)體制的權(quán)威，地方政府官員如果不能圓滿完成政治目標(biāo)，非常容易遭受政治處罰。由此政治邏輯成為壓倒其它兩個(gè)邏輯的首要邏輯。與此同時(shí)，利益邏輯中的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)邏輯又成為該邏輯中的主要因素，在造就發(fā)展型政府的制度框架沒(méi)有發(fā)生根本性變革之前，經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)邏輯的地位也很難動(dòng)搖。社會(huì)邏輯，則是主導(dǎo)縣、鎮(zhèn)兩級(jí)政府的底線邏輯，兩級(jí)政府雖然缺少遵循的內(nèi)在動(dòng)力，但在現(xiàn)有中央強(qiáng)調(diào)社會(huì)建設(shè)的背景下和民眾自下而上的訴求倒逼之下，也成為其在行事過(guò)程中不得不受其支配的一個(gè)重要邏輯。

［1］Rondinelli,Dennis A.Financing the Decentralization of Urban Service in Developing Countries;Administrative Requirements for Fiscal Iimprovement Studies in Comparative International Uirements for Fiscal Improvement.Studies in Comparative International,1990(2):43-59.

［2］Food and Agriculture Organization of the United Nations,Country Experience in Decentralization in South Asia,2004;Fjeldstad,O-H Decentralization and Corruption:Review of the Literature Bergen,Norway:Chr Michelsen Institute,2003.

［3］R.Mitchinson,Devolution in Uganda:An Experiment in Local Service Delivery.Pubic Administration and Development,2003,23∶241-2.

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［5］李媛媛，王澤，陳國(guó)申：《從“簡(jiǎn)政放權(quán)”到“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”——對(duì)改革開(kāi)放后兩次鄉(xiāng)鎮(zhèn)改革的比較分析》，《社會(huì)主義研究》2013年第6期。

［6］徐越倩，馬斌：《強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)與政府治理創(chuàng)新:：動(dòng)力、限度與路徑》，《中共浙江省委黨校學(xué)報(bào)》2012年第2期。

［7］楊艷：《服務(wù)型政府的概念、模式與構(gòu)建路徑》，《學(xué)習(xí)論壇》2014年第7期。

［8］郁建興：《地方發(fā)展型政府的行為邏輯與制度基礎(chǔ)》，《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》2012年第5期。

［9］何顯明：《地方政府研究：從職能界定到行為過(guò)程分析》，《江蘇行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2006年第5期。

［10］李偉南：《當(dāng)代中國(guó)縣政府行為的“實(shí)然邏輯”》，《武漢科技大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版）》2010年第5期。

［11］宋建輝、李瑾、王坤：《我國(guó)部分省份推行“強(qiáng)鎮(zhèn)擴(kuò)權(quán)”改革研究概述》，《廣東農(nóng)業(yè)科學(xué)》2010年第9期。