沈承誠(chéng)

一、問(wèn)題的立論及提出

新世紀(jì)以來(lái)，源自西方的后現(xiàn)代性要素日益“脫域”并作用于中國(guó)的現(xiàn)代化進(jìn)程，這使西方歷時(shí)性的現(xiàn)代性危機(jī)與后現(xiàn)代性迷茫在中國(guó)將呈現(xiàn)共時(shí)情狀，這種復(fù)雜的交織治理情狀要求中國(guó)的國(guó)家治理體系及輸出的治理能力能夠有效加以回應(yīng)。這種回應(yīng)顯然需要國(guó)家治理體制的相適變革，但國(guó)家治理體制的系統(tǒng)化變革切忌魯莽，理應(yīng)遵循漸進(jìn)性原則。經(jīng)濟(jì)特區(qū)是國(guó)家治理體制變革的活性載體，承載著“先行先試”的導(dǎo)引功能。以轉(zhuǎn)型中的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)為例，對(duì)國(guó)家治理體制變革進(jìn)行“活性”觀察，在尊重地域差異而進(jìn)行“一城”和“一域”體制創(chuàng)制的基礎(chǔ)上，促進(jìn)整體性的全域體制變革理念的生產(chǎn)和模式的推廣。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)是特定政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情境的產(chǎn)物，其成長(zhǎng)軌跡自然也將伴隨政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情境的動(dòng)態(tài)變化而具有生命周期的特征。具體來(lái)說(shuō)，經(jīng)濟(jì)特區(qū)要經(jīng)歷初生期、成長(zhǎng)期、轉(zhuǎn)換期、成熟期和回歸期等五個(gè)階段。經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理將在這五個(gè)階段呈現(xiàn)差異化的階段特征。對(duì)經(jīng)濟(jì)性特區(qū)而言，初生期和成長(zhǎng)期由于有政治效應(yīng)的支撐，體制和政策差異帶來(lái)的“紅利”往往能夠帶來(lái)高速的發(fā)展，特別是以GDP為指標(biāo)的顯性數(shù)據(jù)增長(zhǎng)。問(wèn)題的關(guān)鍵在于政治效應(yīng)的光環(huán)終有消退之日，特區(qū)優(yōu)惠政策在全國(guó)范圍的鋪開(kāi)，將使經(jīng)濟(jì)特區(qū)從政策“高地”變成“平地”，甚至是“洼地”，出現(xiàn)“特區(qū)不特”的現(xiàn)象。那么，這種高速發(fā)展還能不能維系？會(huì)不會(huì)不進(jìn)入良性軌道反而因?yàn)檫^(guò)往對(duì)優(yōu)惠政策的路徑依賴進(jìn)而鎖定于低效率狀態(tài)呢？應(yīng)該講，經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的固有規(guī)律遲早會(huì)發(fā)揮作用，超前體制的時(shí)效性也具有客觀性，這決定了經(jīng)濟(jì)特區(qū)自主體制必然難以持續(xù)維持區(qū)域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的長(zhǎng)期超常規(guī)發(fā)展，體制失效和發(fā)展陣痛不可避免，這就需要推動(dòng)經(jīng)濟(jì)特區(qū)從低層次制度政策向高層次制度體制的深刻變革。因此，經(jīng)濟(jì)特區(qū)要在轉(zhuǎn)換期實(shí)現(xiàn)對(duì)政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情境的準(zhǔn)確認(rèn)知，實(shí)現(xiàn)有效的體制轉(zhuǎn)換，即經(jīng)濟(jì)特區(qū)要渡過(guò)二次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)和產(chǎn)業(yè)升級(jí)轉(zhuǎn)型的關(guān)口，經(jīng)濟(jì)特區(qū)之間的優(yōu)惠政策競(jìng)爭(zhēng)要逐漸被體制和制度競(jìng)爭(zhēng)所取代。

正如學(xué)者蘇東斌所言，“在中國(guó)改革開(kāi)放的藍(lán)圖上，還沒(méi)有哪一座新興城市能夠像她（深圳）那樣對(duì)全國(guó)產(chǎn)生著巨大影響，并引起世界的廣泛矚目”［1］。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)作為我國(guó)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)的“排頭兵”（改革）、“窗口”（開(kāi)放）和“試驗(yàn)田”（現(xiàn)代化），在一代“拓荒者”的努力之下構(gòu)建了一套系統(tǒng)的自主體制，并基于此實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)的超常規(guī)增長(zhǎng)和社會(huì)的全面發(fā)展，創(chuàng)造出了無(wú)數(shù)個(gè)耀眼的“深圳速度”“中國(guó)力量”和“世界奇跡”。然而，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)近年來(lái)日益暴露出許多弊病和問(wèn)題。所以現(xiàn)在這一套自主體制的效能如何？需要我們更加冷靜地觀察和評(píng)判。顯然，尊重自身的生命周期規(guī)律，應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)換期的不同體制變革要求，而適時(shí)進(jìn)行治理體制的突破，無(wú)疑需要地方政府核心行動(dòng)者的智慧。在制度規(guī)導(dǎo)約束的同時(shí)，也需要為他們“松綁”和“加油”。因此，必須實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理的轉(zhuǎn)型，即治理焦點(diǎn)從生產(chǎn)要素爭(zhēng)奪轉(zhuǎn)向制度體系完善、從低層次的優(yōu)惠政策“血拼”轉(zhuǎn)向公共服務(wù)能力競(jìng)爭(zhēng)，為經(jīng)濟(jì)特區(qū)持續(xù)健康發(fā)展提供良好的制度環(huán)境。

二、經(jīng)濟(jì)特區(qū)轉(zhuǎn)型治理的生成邏輯

國(guó)外學(xué)者對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的理論研究主要包括增長(zhǎng)極理論、核心-外圍理論、區(qū)域不平衡發(fā)展理論、空間擴(kuò)散理論、企業(yè)家能力理論、地區(qū)創(chuàng)造性理論、苗床理論、技術(shù)創(chuàng)新理論、產(chǎn)業(yè)集群理論。區(qū)別于西方相對(duì)抽象的理論研究，國(guó)內(nèi)學(xué)者的研究相對(duì)具體，主要包括管理體制和模式研究、發(fā)展環(huán)境評(píng)價(jià)指標(biāo)體系研究、可持續(xù)發(fā)展研究、產(chǎn)業(yè)集群的生命周期研究、開(kāi)發(fā)區(qū)比較研究及企業(yè)化經(jīng)營(yíng)模式研究。從國(guó)內(nèi)外理論研究的基本圖景分析，生產(chǎn)要素至上論的現(xiàn)象比較明顯。事實(shí)上，土地、勞動(dòng)力、資本和企業(yè)家才能等現(xiàn)代化生產(chǎn)的要素只有在合理制度浸潤(rùn)下才能優(yōu)化組合進(jìn)而發(fā)揮最佳作用。經(jīng)濟(jì)特區(qū)初創(chuàng)時(shí)的優(yōu)惠政策只能營(yíng)造一時(shí)的生長(zhǎng)空間，提供初始的推動(dòng)動(dòng)能，但畢竟是有限度的，而且是難以長(zhǎng)效維系的。因此，應(yīng)該基于經(jīng)濟(jì)特區(qū)的生命周期規(guī)律，準(zhǔn)確研判經(jīng)濟(jì)特區(qū)面臨的內(nèi)外環(huán)境，實(shí)現(xiàn)適時(shí)的治理變革。

（一）經(jīng)濟(jì)特區(qū)的生命周期

經(jīng)濟(jì)特區(qū)是特定政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)情境的產(chǎn)物，自然具有類似生物體生命周期的階段性演化成長(zhǎng)的特征，即外化表現(xiàn)出生、成長(zhǎng)、衰老到死亡的過(guò)程，對(duì)應(yīng)到經(jīng)濟(jì)特區(qū)即相應(yīng)表現(xiàn)為初生期、成長(zhǎng)期、轉(zhuǎn)換期、成熟期和回歸期［2］。初生期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)需要依靠差異化的優(yōu)惠政策形成對(duì)生產(chǎn)要素的聚集效應(yīng)，不同要素稟賦的企業(yè)快速入場(chǎng)，創(chuàng)新精神充足，但主要是模仿創(chuàng)新；成長(zhǎng)期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)在地域空間上逐步擴(kuò)大，經(jīng)濟(jì)總量逐步增強(qiáng)，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)鏈條日益完整，產(chǎn)業(yè)升級(jí)和轉(zhuǎn)型現(xiàn)象出現(xiàn)；轉(zhuǎn)換期是經(jīng)濟(jì)特區(qū)發(fā)展軌跡的關(guān)鍵時(shí)點(diǎn)，優(yōu)惠政策的競(jìng)爭(zhēng)日益讓位于制度競(jìng)爭(zhēng)，對(duì)企業(yè)而言，要完成產(chǎn)業(yè)的升級(jí)和轉(zhuǎn)型，對(duì)政府而言，要引導(dǎo)培育出新的產(chǎn)業(yè)集群，形成新的核心競(jìng)爭(zhēng)力。如處置不當(dāng)、回應(yīng)乏力，將使經(jīng)濟(jì)特區(qū)落入低效率狀態(tài)而無(wú)法自拔，從而迅即未經(jīng)成熟期而入回歸期；成熟期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)肯定要具備良好的創(chuàng)新體制與機(jī)制，相關(guān)制度安排形成濃厚的創(chuàng)新文化氛圍。創(chuàng)新型企業(yè)日益涌現(xiàn)，新的產(chǎn)業(yè)集群出現(xiàn)，形成新的核心競(jìng)爭(zhēng)力；回歸期則是經(jīng)濟(jì)性特區(qū)治理體制逐步走向常態(tài)行政區(qū)治理的階段①2004年底，在紀(jì)念中國(guó)建開(kāi)發(fā)區(qū)20周年的理論研討會(huì)上，形成仍然以政府主導(dǎo)型治理模式為主體的共識(shí)。當(dāng)然，這一共識(shí)并不排斥個(gè)別經(jīng)濟(jì)性特區(qū)對(duì)公司化治理模式和混合治理模式的嘗試。。應(yīng)該說(shuō)“在開(kāi)發(fā)區(qū)‘走出孤島’，與其母體的差異日漸淡化以后，開(kāi)發(fā)區(qū)與其母體的合并是順勢(shì)而為，這將推進(jìn)區(qū)域經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步發(fā)展”［3］。

當(dāng)然，這里的回歸并不意味著經(jīng)濟(jì)特區(qū)體制自主性的完全喪失，而是保留部分自主性下的有效體制對(duì)接與功能互補(bǔ)［4］。問(wèn)題的關(guān)鍵在于避免轉(zhuǎn)換期極易出現(xiàn)的離散性問(wèn)題，不能出現(xiàn)非正?；貧w或者說(shuō)夭折性回歸的現(xiàn)象。這要求經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府精準(zhǔn)匹配經(jīng)濟(jì)特區(qū)生命周期規(guī)律，在不同生命周期階段，特別是轉(zhuǎn)換期選取相適治理模式［5］，為經(jīng)濟(jì)特區(qū)孕育彈性制度環(huán)境?！凹夹g(shù)因素固然非常重要，但還要考慮與人力資本潛力發(fā)揮相關(guān)的經(jīng)濟(jì)組織結(jié)構(gòu)和文化傳統(tǒng)等社會(huì)因素。經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理系統(tǒng)尤其還需要持續(xù)不斷的創(chuàng)新動(dòng)力，需要敢于冒風(fēng)險(xiǎn)、勇于承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的創(chuàng)新主體、允許失敗的氛圍和機(jī)制，需要具備與時(shí)俱進(jìn)的制度創(chuàng)新、觀念創(chuàng)新和文化創(chuàng)新”［6］。

（二）經(jīng)濟(jì)特區(qū)轉(zhuǎn)型治理的現(xiàn)實(shí)情境

經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理體制自構(gòu)建之日起就始終處于不斷變革和完善之中，這既有政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)治理情境變化漸次引發(fā)的客觀需求，也有經(jīng)濟(jì)特區(qū)核心行動(dòng)者高瞻遠(yuǎn)矚的主動(dòng)變革和積極推動(dòng)。下面以深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)為例，從內(nèi)部和外部?jī)蓚€(gè)角度對(duì)深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)轉(zhuǎn)型治理進(jìn)行分析。

1.治理體制變革的內(nèi)部原因分析

首先是深圳特區(qū)地理范圍的擴(kuò)大。2010年5月31日，中央批準(zhǔn)深圳擴(kuò)大特區(qū)版圖的申請(qǐng)，特區(qū)范圍延伸至全市，特區(qū)總面積擴(kuò)容為1948平方公里。面積擴(kuò)張與人口聚集提供了特區(qū)持續(xù)發(fā)展的空間與資源，但也對(duì)特區(qū)治理體制提出了挑戰(zhàn)。如何保持社會(huì)結(jié)構(gòu)高效運(yùn)轉(zhuǎn)、有效激發(fā)社會(huì)活力是深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

其次是經(jīng)歷30年經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展的“黃金增長(zhǎng)期”后，深圳比其他一些地方更早進(jìn)入了“矛盾凸顯期”，各類社會(huì)矛盾和問(wèn)題凸顯，并集中表現(xiàn)在人口、資源、環(huán)境與社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的矛盾上，資源環(huán)境壓力巨大。

最后是政府主導(dǎo)型的特區(qū)推動(dòng)體制急需改變。伴隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的完善和深化，特區(qū)政府需要重新定位與市場(chǎng)的關(guān)系，明晰政府的權(quán)力清單，收縮經(jīng)濟(jì)建設(shè)職能，增強(qiáng)政府的公共服務(wù)職能，在全社會(huì)形成一種尊重市場(chǎng)選擇、規(guī)范市場(chǎng)秩序、引導(dǎo)市場(chǎng)發(fā)展的制度環(huán)境和體制安排。

2.治理體制變革的外部原因分析

雖然依然存在“特區(qū)不該特”與“特區(qū)還要特”的觀點(diǎn)爭(zhēng)論，甚至上升到“主義”之爭(zhēng)的程度，“我們認(rèn)為，這次爭(zhēng)論事關(guān)重大，關(guān)乎捍衛(wèi)鄧小平建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論和貫徹黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)經(jīng)濟(jì)特區(qū)政策的大問(wèn)題”“我們清楚的看到，‘特區(qū)不特論’者其矛頭所指，棍棒所向，是鄧小平同志建設(shè)有中國(guó)特色社會(huì)主義理論，是黨中央、國(guó)務(wù)院的英明決策，是以江澤民同志為核心的黨中央關(guān)于特區(qū)建設(shè)的指示精神”。②1994年3月，胡鞍鋼在《欠發(fā)達(dá)地區(qū)發(fā)展問(wèn)題研究報(bào)告》中首次提出“特區(qū)不該特”主張，并要求中央對(duì)經(jīng)濟(jì)特區(qū)的地位進(jìn)行重新評(píng)估。他在香港《明報(bào)》發(fā)表文章說(shuō)：“特區(qū)的特字，實(shí)質(zhì)上是一種特權(quán)或壟斷權(quán)，具有破壞公平競(jìng)爭(zhēng)的消極作用”“對(duì)于一個(gè)地區(qū)的優(yōu)惠，就等于對(duì)其余地區(qū)的歧視”。作為另外一種聲音的代表人物，時(shí)任國(guó)務(wù)院特區(qū)辦研究室副主任的劉福坦和深圳市委書(shū)記厲有為都對(duì)胡鞍鋼的觀點(diǎn)進(jìn)行了反駁，厲有為更以《棍子向誰(shuí)打來(lái)》為題，親自撰文反擊。他們認(rèn)為“非但不能取消特區(qū)之‘特’，反而主張應(yīng)‘特區(qū)更特’”。但客觀上講，隨著中國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的逐步建立，經(jīng)濟(jì)特區(qū)所享有的特殊政策出現(xiàn)了趨同和減弱的趨勢(shì)，就非常明確地為深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的重新定位和深化改革提出了更高的要求。這種源于外部的改革壓力表現(xiàn)為兩個(gè)方面：一是優(yōu)惠政策逐步在全國(guó)范圍內(nèi)推廣，乃至普及，這使經(jīng)濟(jì)特區(qū)所具有的政策優(yōu)勢(shì)逐步減弱，政策趨同將使經(jīng)濟(jì)特區(qū)競(jìng)爭(zhēng)力下降；二是國(guó)家逐步取消了優(yōu)惠政策的某些關(guān)鍵環(huán)節(jié)，政策的內(nèi)在優(yōu)勢(shì)也在消減。特區(qū)不“特”局面不可避免地到來(lái)，是挑戰(zhàn)，當(dāng)然也是機(jī)遇。如何變壓力為動(dòng)力，實(shí)現(xiàn)“二次創(chuàng)業(yè)”，是所有經(jīng)濟(jì)特區(qū)均要面臨的現(xiàn)實(shí)難題，而化解這一現(xiàn)實(shí)難題的關(guān)鍵在于治理體制的深刻變革，找尋新的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

三、經(jīng)濟(jì)特區(qū)轉(zhuǎn)型治理的線索：行政體制變革與找尋政策外的競(jìng)爭(zhēng)力

行政管理體制改革是國(guó)家治理體制改革的核心內(nèi)容，遵循的改革邏輯是在厘清政府職能體系和轉(zhuǎn)變政府職能之后，設(shè)置相應(yīng)的政府結(jié)構(gòu)。在政府職能未厘清、未轉(zhuǎn)變之前，任何一種政府結(jié)構(gòu)上的調(diào)整均可能是徒勞無(wú)功的。政府職能決定政府結(jié)構(gòu)，政府結(jié)構(gòu)支撐政府職能，惟如此，行政管理體制改革才能順應(yīng)治理情境，形成權(quán)責(zé)對(duì)等、合理分工、科學(xué)決策、高效執(zhí)行、強(qiáng)力監(jiān)督的體制。鑒于行政管理體制在國(guó)家治理體制的核心角色，通過(guò)行政管理體制改革來(lái)導(dǎo)引國(guó)家結(jié)構(gòu)與功能的變革，適應(yīng)并推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展是中國(guó)國(guó)家治理體制改革的基本線索。以深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)為例，驗(yàn)證行政體制變革是經(jīng)濟(jì)特區(qū)轉(zhuǎn)型治理的基本線索，而找尋優(yōu)惠政策之外的核心競(jìng)爭(zhēng)力則是這一線索高效與否的觀察點(diǎn)。

（一）行政體制改革：治理體制變革的核心內(nèi)容

傳統(tǒng)行政體制成為計(jì)劃經(jīng)濟(jì)和中央命令有效結(jié)合的“粘合劑”，由于遵循的運(yùn)行邏輯明顯不同，自然相應(yīng)產(chǎn)生了機(jī)構(gòu)重疊和高度集權(quán)的問(wèn)題，黨政之間、政企之間也沒(méi)有合理的劃分，進(jìn)而必然政出多門(mén)、辦事扯皮、效率低下。鑒于此，早在蛇口工業(yè)區(qū)時(shí)期，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)就強(qiáng)調(diào)建立一個(gè)高效的行政管理體制，以高效、精簡(jiǎn)為其基本特征。為了貫徹“時(shí)間就是金錢(qián)、效率就是生命”的建區(qū)口號(hào)，蛇口工業(yè)區(qū)的行政體制近乎于按照企業(yè)化模式來(lái)設(shè)立，且隨著工業(yè)區(qū)的發(fā)展，相應(yīng)管理機(jī)構(gòu)也在動(dòng)態(tài)調(diào)整中，但“每次調(diào)整，都堅(jiān)持‘高效、精簡(jiǎn)和很少官僚主義’的原則”［7］。在此基礎(chǔ)上，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)行政機(jī)構(gòu)設(shè)立時(shí)，推行官商分置的管理模式，政府不以行政命令手段干預(yù)企業(yè)的經(jīng)營(yíng)事務(wù)，提出要建立面向國(guó)際市場(chǎng)、有效吸引外商進(jìn)入的體制和機(jī)制。為此，根據(jù)國(guó)內(nèi)外環(huán)境的不斷變化和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要的持續(xù)更新，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)曾先后啟動(dòng)了八次行政管理體制改革（見(jiàn)表1）。

這些改革都在不同層次上提高了經(jīng)濟(jì)特區(qū)政府管理的科學(xué)化和法治化水平。在所有改革中，當(dāng)以國(guó)企改革和公務(wù)員制度的推行最為成效突出。具體來(lái)說(shuō)：

1.國(guó)企改革

市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制中的國(guó)有企業(yè)改革問(wèn)題一直是中國(guó)政治和經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的難題之一，根源在于“國(guó)”而不在“企”，因而政企分開(kāi)成為唯一可行的國(guó)企改革路徑。1987年7月，深圳成立了市投資管理中心作為國(guó)有控股公司，這就明晰了國(guó)有資產(chǎn)的權(quán)屬代表關(guān)系，進(jìn)而能有效推進(jìn)管理、監(jiān)督、投資、服務(wù)四大職能的履行，相應(yīng)又形成了“以投資經(jīng)營(yíng)者為龍頭，層層參股控股，層層間接管理，產(chǎn)業(yè)不斷優(yōu)化，企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)”的基本管理構(gòu)想。這是在明晰國(guó)有企業(yè)所有權(quán)“人格化”基礎(chǔ)上，實(shí)踐了國(guó)企所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離。這一措施得到了中央政府的認(rèn)可，國(guó)務(wù)院于1988年設(shè)立了國(guó)有資產(chǎn)管理局作為獨(dú)立的國(guó)有資產(chǎn)代表，使我國(guó)國(guó)有資產(chǎn)管理進(jìn)入了一個(gè)嶄新的階段。

2.公務(wù)員制度改革

1987年，黨的十三大明確了我國(guó)干部人事制度改革的重點(diǎn)是建立國(guó)家公務(wù)員制度。這一制度的建立，對(duì)于加強(qiáng)和改善執(zhí)政黨對(duì)人事工作的領(lǐng)導(dǎo)、克服傳統(tǒng)干部制度的各種弊端、樹(shù)立清正廉明的政風(fēng)、提高政府工作效率有著重大的意義。為此，1988年初，深圳市委、市政府提出了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)建立國(guó)家公務(wù)員制度的初步方案》，并選擇市稅務(wù)局、審計(jì)局為試點(diǎn)，試行公務(wù)員制度，在錄用、考核、培訓(xùn)、回避、紀(jì)律約束等方面進(jìn)行嘗試，取得了較好效果。1990年，深圳正式被國(guó)家批準(zhǔn)為國(guó)家公務(wù)員改革試點(diǎn)城市，同年，深圳舉辦了第一期公務(wù)員制度培訓(xùn)班。

綜上所述，行政體制是政治體制和經(jīng)濟(jì)體制的交匯點(diǎn)，是國(guó)家治理體制運(yùn)行的觀察點(diǎn)。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)以行政體制改革為區(qū)域治理體制變革主導(dǎo)點(diǎn)，契合了中國(guó)體制變遷的基本規(guī)律，成為其經(jīng)濟(jì)持續(xù)性增長(zhǎng)的重要制度保障。但任何行政體制改革都無(wú)法擺脫制度層級(jí)的制約和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展環(huán)境的關(guān)聯(lián)約束，呈現(xiàn)“脫域”的情狀。所以，盡管深圳在行政管理體制改革方面走在全國(guó)的前列，但中國(guó)行政管理體制的很多弊端在深圳也有體現(xiàn)，相較其他地區(qū)，其對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的制約作用可能更為突出。因此，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)要繼續(xù)在國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程中，發(fā)揮“先行先試”的導(dǎo)引作用。

表1：深圳市歷次行政管理體制改革比較

（二）城市文化競(jìng)爭(zhēng)力：深圳治理體制和區(qū)域發(fā)展的新內(nèi)核

美國(guó)國(guó)際關(guān)系學(xué)家約瑟夫·奈在20世紀(jì)90年代提出“軟實(shí)力”概念，認(rèn)為一國(guó)要維護(hù)或者說(shuō)締造在世界政治秩序中的地位，除了依靠以物質(zhì)為載體的軍事和經(jīng)濟(jì)之類的硬實(shí)力之外，還應(yīng)依靠基于政治制度、文化、意識(shí)形態(tài)等方面的軟權(quán)力，發(fā)揮相應(yīng)的影響力、吸引力，實(shí)現(xiàn)同化功能［8］。國(guó)與國(guó)之間的競(jìng)爭(zhēng)已經(jīng)從單純的硬實(shí)力競(jìng)爭(zhēng)逐步轉(zhuǎn)變?yōu)榘泴?shí)力在內(nèi)的綜合能力的競(jìng)爭(zhēng)。一國(guó)內(nèi)部不同區(qū)域之間亦是如此，特別是中國(guó)這種區(qū)域差異化程度較高的大國(guó)。

深圳市是個(gè)資源嚴(yán)重短缺的城市，煤、電、油、水、土地等各種自然資源都極為稀缺，其開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)超常規(guī)增長(zhǎng)完全依賴于政策吸引下的外來(lái)資源輸入和國(guó)內(nèi)外大市場(chǎng)的產(chǎn)品輸出。但資源稀缺的瓶頸長(zhǎng)期客觀存在，要想實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)增長(zhǎng)，需要實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級(jí)。為此，深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)基于自身特點(diǎn)，著力發(fā)展城市文化競(jìng)爭(zhēng)力，相應(yīng)形成了高附加值、低能耗，并能突破地域空間制約的文化產(chǎn)業(yè)，這使深圳從一個(gè)“文化荒地”變成一個(gè)城市文化競(jìng)爭(zhēng)力排名第一的城市。上世紀(jì)90年代中期，知名文化學(xué)者余秋雨認(rèn)為深圳的特區(qū)文化擁有對(duì)20世紀(jì)中國(guó)文化的“清算權(quán)”。這一觀點(diǎn)當(dāng)時(shí)遭到了廣泛的質(zhì)疑。而到了2003年，在中國(guó)社會(huì)科學(xué)院財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì)研究所倪鵬飛博士主持的《中國(guó)城市競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告》里，深圳的文化競(jìng)爭(zhēng)力位列第一。2004年11月18-22日，首屆“深圳國(guó)際文化產(chǎn)業(yè)博覽會(huì)”（簡(jiǎn)稱“文博會(huì)”）在深圳舉行，初步建立深圳市文化產(chǎn)業(yè)的展示、交易和資訊平臺(tái)，國(guó)家有關(guān)部門(mén)決定將文博會(huì)永久落戶深圳。為全面實(shí)施文化立市戰(zhàn)略，加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展，2005年1月14日召開(kāi)的深圳市委三屆十一次全體（擴(kuò)大）會(huì)議首次明確提出：深圳文化產(chǎn)業(yè)將與深圳高新技術(shù)、物流、金融三大產(chǎn)業(yè)一起，共同構(gòu)成建設(shè)和諧深圳、效益深圳的支柱。在此之前，2004年深圳就提出了建設(shè)“創(chuàng)意設(shè)計(jì)之都”的目標(biāo)，隨后給予了文化創(chuàng)業(yè)產(chǎn)業(yè)一系列“慷慨”的扶持：出臺(tái)《關(guān)于扶持動(dòng)漫游戲產(chǎn)業(yè)發(fā)展的若干意見(jiàn)》；政府每年撥出專項(xiàng)資金3億元扶持文化產(chǎn)業(yè)，對(duì)創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)進(jìn)行貸款貼息并給予獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)政府鼓勵(lì)的新辦文化企業(yè)，免征三年企業(yè)所得稅；每年舉辦“創(chuàng)意十二月”活動(dòng)，集思廣益發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。2005年新年伊始，中共深圳市委三屆十一次全會(huì)做出把文化產(chǎn)業(yè)列為深圳第四支柱產(chǎn)業(yè)的重要決定。此后深圳市政府出臺(tái)了《關(guān)于加快文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展若干經(jīng)濟(jì)政策》《深圳市文化發(fā)展綱要：2005-2010年》等一系列重點(diǎn)文件，有力推動(dòng)了深圳的文化發(fā)展。2008年6月，中共深圳市委四屆十次全體會(huì)議審議通過(guò)《中共深圳市委深圳市人民政府關(guān)于堅(jiān)持改革開(kāi)放推動(dòng)科學(xué)發(fā)展努力建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義示范城市的若干意見(jiàn)》，其中用了較大的篇幅來(lái)闡述深圳文化發(fā)展的戰(zhàn)略思路。［9］

綜上所述，轉(zhuǎn)換期的深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)繼續(xù)推進(jìn)行政管理體制的改革，合理劃分了政府與市場(chǎng)的權(quán)力邊界，突出強(qiáng)化了政府的公共服務(wù)功能。同時(shí)，高瞻遠(yuǎn)矚地提出挖掘深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)文化內(nèi)涵的構(gòu)想，進(jìn)而形成了文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)發(fā)展的一系列政策主張和相關(guān)平臺(tái)搭建，主動(dòng)回應(yīng)了經(jīng)濟(jì)特區(qū)轉(zhuǎn)換期的內(nèi)外部壓力，逐步形成了新的核心競(jìng)爭(zhēng)力。

四、經(jīng)濟(jì)特區(qū)轉(zhuǎn)型治理的內(nèi)生動(dòng)力：地方政府核心行動(dòng)者的活力釋放

在中國(guó)的制度環(huán)境中，地方政府核心行動(dòng)者往往可以在相對(duì)自由的行動(dòng)空間中，按照自己的效用偏好而自主確立各項(xiàng)職責(zé)的次序，乃至可以選擇實(shí)現(xiàn)自己行政目標(biāo)的方式、方法，地方政府核心行動(dòng)者的這種行動(dòng)空間與行動(dòng)自由在經(jīng)濟(jì)特區(qū)的空間場(chǎng)域中往往得到了進(jìn)一步的放大。與此同時(shí)，短期政績(jī)最大化、職能錯(cuò)位及類蘇丹化現(xiàn)象的出現(xiàn)也是客觀存在的問(wèn)題。如何讓地方政府核心行動(dòng)者樹(shù)立正確的權(quán)力觀、政績(jī)觀和發(fā)展觀，既保證其足夠的行動(dòng)空間和行動(dòng)自由、又能抑制其不當(dāng)?shù)男袆?dòng)偏差，是政策設(shè)計(jì)和運(yùn)行的難題所在。深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)以試錯(cuò)免責(zé)和相關(guān)立法實(shí)踐促進(jìn)了上述進(jìn)程，做了比較好的探索。

（一）試錯(cuò)免責(zé)條款下的活力釋放

2006年深圳市人大常委會(huì)審議并通過(guò)《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》，這是國(guó)內(nèi)首部關(guān)于“試錯(cuò)免責(zé)”條款的文件，它對(duì)改革創(chuàng)新的定位、過(guò)程、激勵(lì)措施以及免責(zé)條款進(jìn)行了較為詳細(xì)的規(guī)定說(shuō)明。首先，改革創(chuàng)新定位于經(jīng)濟(jì)體制、行政管理體制、文化體制、社會(huì)管理體制和司法工作等方面，也包括國(guó)家機(jī)關(guān)、公立非營(yíng)利機(jī)構(gòu)和人民團(tuán)體在管理、服務(wù)等方面的創(chuàng)新；其次，改革創(chuàng)新過(guò)程上，強(qiáng)調(diào)在面對(duì)法律、行政法規(guī)沒(méi)有規(guī)定的“空白區(qū)域”時(shí)，允許地方政府先行制定規(guī)范性文件①如第21條規(guī)定：改革創(chuàng)新屬于法律、法規(guī)和國(guó)家政策未規(guī)定的事項(xiàng)，市、區(qū)政府可以在職權(quán)范圍內(nèi)先行發(fā)布規(guī)范性文件做出規(guī)定（相關(guān)文件資料依據(jù)相關(guān)網(wǎng)絡(luò)資源整理所得）。；再次，改革創(chuàng)新激勵(lì)措施上，制定了獎(jiǎng)勵(lì)政策，并把把創(chuàng)新納入工作績(jī)效和晉升激勵(lì)之中，給予了相關(guān)經(jīng)費(fèi)的保障②深圳市在第26條規(guī)定：市政府應(yīng)當(dāng)建立改革創(chuàng)新公共信息互動(dòng)平臺(tái)，為公眾參與改革創(chuàng)新提供便利。在第29條設(shè)立“政府創(chuàng)新獎(jiǎng)”，并在第30、31及33條中，把地方改革創(chuàng)新工作作為績(jī)效考核、作為其晉升職務(wù)、級(jí)別的重要依據(jù)及把經(jīng)費(fèi)應(yīng)當(dāng)列入部門(mén)預(yù)算，予以保障等（相關(guān)文件資料依據(jù)相關(guān)網(wǎng)絡(luò)資源整理所得）。；最后，改革創(chuàng)新的免責(zé)條款。如條例的第41條規(guī)定：改革創(chuàng)新工作未達(dá)到預(yù)期效果，但同時(shí)符合以下情形的，可以免于追究有關(guān)人員的責(zé)任：改革創(chuàng)新方案制定和實(shí)施程序符合有關(guān)規(guī)定；個(gè)人和所在單位沒(méi)有牟取私利；未與其他單位或者個(gè)人惡意串通，損害公共利益。這意味著允許改革主體犯錯(cuò)誤，因決策過(guò)失導(dǎo)致改革失敗或者創(chuàng)新效果不好，又或是因?yàn)橄刃邢仍囃黄屏朔伞⒎ㄒ?guī)的禁區(qū)，這類錯(cuò)誤即使事后發(fā)現(xiàn)了，只要糾正過(guò)來(lái)，就可以享有責(zé)任豁免權(quán)［10］。

（二）立法規(guī)約下的活力釋放

立法實(shí)踐也為深圳改革發(fā)展注入了強(qiáng)大的動(dòng)力，更是促進(jìn)了地方政府核心行動(dòng)者的成長(zhǎng)和成熟。這不僅體現(xiàn)在立法過(guò)程中，也體現(xiàn)于法律規(guī)章對(duì)核心行動(dòng)者行為的規(guī)范和約束。深圳市在1992年獲得全國(guó)人大常委會(huì)立法授權(quán)以后，制定了一系列規(guī)范行政行為的法律制度，主要包括1994年的《深圳市人民政府行政復(fù)議工作規(guī)則》、1999年的《深圳市執(zhí)法證件管理辦法》和《深圳市審批制度改革若干規(guī)定》、2000年的《深圳市行政機(jī)關(guān)規(guī)范性文件管理規(guī)定》、2001年11月頒布的《關(guān)于貫徹實(shí)施九個(gè)法定化的工作意見(jiàn)》等等。這些法律法規(guī)一方面在很大程度上限制了地方政府核心行動(dòng)者的行政職權(quán)，似乎不利于激發(fā)其積極性，另一方面卻通過(guò)職能范圍、行為模式以及具體職責(zé)的明確，使地方政府核心行動(dòng)者擁有了在不逾越既定框架條件下充分發(fā)揮能動(dòng)性和創(chuàng)造性的自主力，也規(guī)避了界線不清引致的行動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)。

經(jīng)濟(jì)特區(qū)在國(guó)家治理中扮演著不可或缺的導(dǎo)引作用，成為新理念和新模式的試驗(yàn)田。而處于生命周期轉(zhuǎn)換期的經(jīng)濟(jì)特區(qū)如何回應(yīng)“矛盾凸現(xiàn)期”的治理壓力成為研判國(guó)家治理現(xiàn)代化走向和路徑的重要觀察點(diǎn)。從深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)治理實(shí)踐來(lái)看，行政管理體制的持續(xù)改革和找尋新的核心競(jìng)爭(zhēng)力成為基本的線索，并通過(guò)制度實(shí)踐來(lái)釋放地方政府核心行動(dòng)者的創(chuàng)新動(dòng)力，進(jìn)而推進(jìn)上述進(jìn)程，這對(duì)中國(guó)國(guó)家治理現(xiàn)代化進(jìn)程有著很好的借鑒作用。

［1］蘇東斌、鐘若愚：《中國(guó)經(jīng)濟(jì)特區(qū)導(dǎo)論》，商務(wù)印書(shū)館2010年版，第373頁(yè)。

［2］國(guó)外關(guān)于生命周期理論的研究主要集中于國(guó)家、產(chǎn)業(yè)和企業(yè)三個(gè)層面，并相應(yīng)以金德?tīng)柌竦膰?guó)家生命周期理論、波特的國(guó)家競(jìng)爭(zhēng)力發(fā)展四階段說(shuō)、Vernon等人的產(chǎn)業(yè)生命周期理論、伊查克·麥迪思等人的企業(yè)生命周期理論為代表。沈承誠(chéng)：《論經(jīng)濟(jì)性特區(qū)治理體制變革失序的“核心行動(dòng)者”邏輯》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第1期。

［3］閆國(guó)慶等：《我國(guó)開(kāi)發(fā)區(qū)治理模式探索》，《管理世界》2006年第1期。

［4］沈承誠(chéng)：《論經(jīng)濟(jì)性特區(qū)治理體制變革失序的“核心行動(dòng)者”邏輯》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第1期。

［5］美國(guó)硅谷的公司化治理受到眾多國(guó)家與地區(qū)的仿效，但效果千差萬(wàn)別，究其根源在于不考慮美國(guó)成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)與法治化環(huán)境，單純復(fù)制其公司化治理模式。事實(shí)，治理模式是可以復(fù)制的，但制度環(huán)境只能孕育，無(wú)法加以復(fù)制。再例如，新加坡裕廊開(kāi)發(fā)區(qū)的公司化治理模式就難以復(fù)制到蘇州工業(yè)園區(qū)之中，盡管新加坡是蘇州工業(yè)園區(qū)的設(shè)計(jì)者，并擁有較強(qiáng)的決定權(quán)。部分學(xué)者認(rèn)為經(jīng)濟(jì)性特區(qū)的最佳回歸對(duì)象是公司化治理模式。但在缺乏相應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和法治化環(huán)境的條件下，公司化治理模式往往形成嚴(yán)重的權(quán)力“真空”與功能“失位”現(xiàn)象。沈承誠(chéng)：《論經(jīng)濟(jì)性特區(qū)治理體制變革失序的“核心行動(dòng)者”邏輯》，《學(xué)習(xí)與探索》2015年第1期。

［6］閆國(guó)慶：《開(kāi)發(fā)區(qū)治理》，中國(guó)社會(huì)科學(xué)出版社2006年版，第79頁(yè)。

［7］趙桂英，林潼：《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)的體制改革》，遼寧科學(xué)技術(shù)出版社1985年10月版，第17-18頁(yè)。

［8］沈承誠(chéng)：《長(zhǎng)效社會(huì)穩(wěn)定、社會(huì)管理轉(zhuǎn)型與軟權(quán)力的催化》，《社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線》2014年第11期。

［9］相關(guān)文件資料依據(jù)相關(guān)網(wǎng)絡(luò)資源整理所得。

［10］王誠(chéng)：《綜合配套改革中的先行先試權(quán)》，《上海法學(xué)研究》2009年第3期。