譚詩(shī)贊

引言

上世紀(jì)80年代以來(lái)，隨著中國(guó)農(nóng)村人民公社體制的瓦解和市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革不斷拓展，以村民自治為代表的農(nóng)村基層民主不斷發(fā)展，國(guó)外學(xué)界開(kāi)始聚焦于中國(guó)的鄉(xiāng)村治理領(lǐng)域。在自由民主路徑、權(quán)威主義路徑和發(fā)展主義路徑這三種傳統(tǒng)的理論路徑之外，還有不少學(xué)者從庇護(hù)主義視角來(lái)探討中國(guó)的鄉(xiāng)村治理現(xiàn)狀。作為一個(gè)擁有悠久傳統(tǒng)文化且處于轉(zhuǎn)型進(jìn)程中的大國(guó)，中國(guó)現(xiàn)實(shí)中的“庇護(hù)主義”傳統(tǒng)也源遠(yuǎn)流長(zhǎng)。庇護(hù)主義早已成為西方學(xué)者透視中國(guó)的一個(gè)理論視角。無(wú)論是魏昂德（Walder A G.）對(duì)中國(guó)大型國(guó)企勞工的研究［1］，還是皮爾遜（Person Mar?garet M.）對(duì)中國(guó)改革后興起的商業(yè)精英的研究［2］，都采用了庇護(hù)主義這一視角。但專門(mén)采用庇護(hù)主義視角對(duì)中國(guó)鄉(xiāng)村治理進(jìn)行研究的則是戴慕珍（Jean C.Oi）。在對(duì)1955-1986年間中國(guó)鄉(xiāng)村治理的研究中，戴慕珍認(rèn)為庇護(hù)主義勾勒了一幅與其他研究路徑如極權(quán)主義模式和利益團(tuán)體模式都不同的圖景：在庇護(hù)者與被庇護(hù)者的二元互動(dòng)中，“非精英試圖通過(guò)各種方法來(lái)影響政策的執(zhí)行過(guò)程，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)其個(gè)人之特殊利益。庇護(hù)主義模型不是要得到正式渠道沒(méi)有用的結(jié)論，它的出發(fā)點(diǎn)本就是要發(fā)現(xiàn)非精英補(bǔ)充或規(guī)避正式渠道的策略”。［3］在《當(dāng)代中國(guó)的國(guó)家與農(nóng)民》一書(shū)中，戴慕珍指出“中國(guó)的村莊政治被理解為庇護(hù)主義是最恰當(dāng)?shù)摹?，市?chǎng)化改革雖然使農(nóng)村中的庇護(hù)關(guān)系發(fā)生了形態(tài)上的變化，它不再是“某個(gè)農(nóng)民與官員之間穩(wěn)定而單一的關(guān)系，而變成了不那么穩(wěn)定的多重庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)”，但是并沒(méi)有從根本上摧毀庇護(hù)主義政治。［4］中國(guó)學(xué)者在此基礎(chǔ)上，也運(yùn)用了庇護(hù)主義視角對(duì)1999年實(shí)行民主選舉以來(lái)的村民自治進(jìn)行了分析，認(rèn)為庇護(hù)主義對(duì)當(dāng)前中國(guó)鄉(xiāng)村治理過(guò)程中的事件分析依然適切且更具有解釋力。［5］

進(jìn)入后稅費(fèi)時(shí)代，中國(guó)鄉(xiāng)村治理中的“能人治村”和“項(xiàng)目進(jìn)村”現(xiàn)象十分普遍且日益交織起來(lái)：“能人治村”（在現(xiàn)實(shí)中普遍理解為“富人治村”）現(xiàn)象伴隨著“雙培雙帶”政策的推廣逐漸成為村治中的主要模式；“項(xiàng)目進(jìn)村”現(xiàn)象在農(nóng)村地區(qū)的廣泛流行則是取消農(nóng)業(yè)稅之后鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊兩級(jí)組織財(cái)政結(jié)構(gòu)從“向下要”到“向上要”轉(zhuǎn)變的客觀結(jié)果。在中西部地區(qū)的資源匱乏型鄉(xiāng)村①資源匱乏型鄉(xiāng)村主要是指財(cái)政汲取來(lái)源匱乏、自主財(cái)政資源匱乏的鄉(xiāng)村，這類(lèi)鄉(xiāng)村大都存在于地理位置偏僻、土地和礦產(chǎn)等自然資源匱乏、經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的農(nóng)村地區(qū)。對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”資金的依賴則更為嚴(yán)重。

基于庇護(hù)主義的理論視角和對(duì)個(gè)案中“能人治村”和“項(xiàng)目進(jìn)村”現(xiàn)象的田野觀察中，大量的資源匱乏型村莊由于缺乏“項(xiàng)目進(jìn)村”中的配套資金，為了申報(bào)項(xiàng)目成功，不得不借助各種體制內(nèi)的“庇護(hù)關(guān)系”來(lái)提升申報(bào)成功率，這催生了許多具有體制內(nèi)庇護(hù)關(guān)系的“能人”（下文簡(jiǎn)稱“關(guān)系型能人”）在村治舞臺(tái)上的登場(chǎng)?；诖耍疚奶岢隽恕氨幼o(hù)式治理”這一概念，“庇護(hù)式治理”在本文中主要是指資源匱乏型鄉(xiāng)村中由庇護(hù)關(guān)系嵌入并且逐漸主導(dǎo)鄉(xiāng)村治理特別是村治中的一種鄉(xiāng)村社會(huì)治理模式。本文試圖論述：資源匱乏型鄉(xiāng)村中“庇護(hù)式治理”的現(xiàn)實(shí)表征及成因是什么？“庇護(hù)式治理”作為一種治理形態(tài)在資源匱乏型鄉(xiāng)村中的形成過(guò)程是什么？這種治理形態(tài)會(huì)產(chǎn)生何種的治理效果？“庇護(hù)式治理”作為一種過(guò)渡性治理模式的轉(zhuǎn)型前景在何方？

一、“庇護(hù)式治理”的成因與表征

湘南的東鎮(zhèn)、導(dǎo)鎮(zhèn)和茶鄉(xiāng)②基于學(xué)術(shù)研究的慣例，本文對(duì)相關(guān)的地名、人名都做了技術(shù)化處理。同時(shí)對(duì)于文中出現(xiàn)的相關(guān)個(gè)案、事例若未作特別說(shuō)明，皆來(lái)自筆者的田野觀察。地處湘南地區(qū)Y縣和Z縣的接壤地區(qū)，同時(shí)也是湘南地區(qū)兩個(gè)地級(jí)市的接壤地區(qū)，其中東鎮(zhèn)和導(dǎo)鎮(zhèn)這兩個(gè)鎮(zhèn)是2015年因湖南省“鄉(xiāng)鎮(zhèn)區(qū)劃調(diào)整”才剛“撤鄉(xiāng)建鎮(zhèn)”。這三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)都屬于地理位置較偏僻、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)較單一、農(nóng)村經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)稅汲取來(lái)源匱乏的資源匱乏型鄉(xiāng)鎮(zhèn)。這一類(lèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐過(guò)程中，大量具有體制內(nèi)庇護(hù)關(guān)系且自身綜合素質(zhì)較強(qiáng)的“關(guān)系型能人”在鄉(xiāng)村治理的政治舞臺(tái)上崛起（見(jiàn)表1），這種現(xiàn)象隨著“項(xiàng)目進(jìn)村”的盛行而逐漸彌散。

表1：湘南三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)中“關(guān)系型能人治村”的不完全統(tǒng)計(jì)

在資源匱乏型鄉(xiāng)村治理中逐漸形成了一種庇護(hù)主義嵌入鄉(xiāng)村社會(huì)并且逐漸主導(dǎo)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的一種治理形態(tài)，也就是本文所概指的“庇護(hù)式治理”。資源匱乏型鄉(xiāng)村中的“經(jīng)濟(jì)能人”大都需要“離土又離鄉(xiāng)”，通過(guò)外出打工進(jìn)而經(jīng)商創(chuàng)業(yè)致富。由于他們的致富場(chǎng)域主要是在鄉(xiāng)村以外的沿海地區(qū)，他們的生活世界已經(jīng)遠(yuǎn)離鄉(xiāng)村，同時(shí)對(duì)村莊的社區(qū)記憶也在不斷淡化，他們與村莊的利益關(guān)聯(lián)和情感紐帶日漸松散。加之資源匱乏型村莊自身集體資產(chǎn)匱乏、集體經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)甚至幾近于零，村莊內(nèi)部的各種勢(shì)力如宗族、派別、灰黑勢(shì)力又錯(cuò)綜復(fù)雜，難以吸引“先富能人”回來(lái)參與“村治”。這也就導(dǎo)致了資源匱乏型鄉(xiāng)村中出現(xiàn)了“富人治村”的難產(chǎn)。實(shí)際上在一般研究中，鄉(xiāng)村中的“能人治村”都屬于“富人治村”。然而湘南的東鎮(zhèn)、導(dǎo)鎮(zhèn)和茶鄉(xiāng)這三個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)村干部并沒(méi)有呈現(xiàn)出明顯的商人化、富人化趨勢(shì)。歐陽(yáng)靜在《策略主義》一書(shū)中指出：在鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員眼中，那些所謂“‘通吃’黑白兩道”的人是最理想的村干部類(lèi)型，具體就是指那些既與體制內(nèi)的官員關(guān)系密切，又與社會(huì)上“三教九流”結(jié)交甚密的人。而活躍于當(dāng)?shù)厣鐣?huì)的商人、富人最接近村干部的“理想類(lèi)型”［6］。相反在“能人治村”和“項(xiàng)目進(jìn)村”相互交織的背景下，庇護(hù)關(guān)系的重要性在資源匱乏型鄉(xiāng)村的村莊選舉和日常治理中日益凸顯，具有體制內(nèi)庇護(hù)關(guān)系特別是那些有直系親屬擔(dān)任涉農(nóng)部門(mén)領(lǐng)導(dǎo)的村莊“能人”更容易登上村莊的政治舞臺(tái)。

“庇護(hù)式治理”實(shí)際上是“能人治村”“項(xiàng)目進(jìn)村”與庇護(hù)關(guān)系在資源匱乏型鄉(xiāng)村相互交織、相互作用的一種轉(zhuǎn)型期治理形態(tài)。農(nóng)業(yè)稅取消之后的配套政策難以及時(shí)跟進(jìn)，農(nóng)村基層政權(quán)難以依靠自身財(cái)力維系農(nóng)村公共品的供給，也喪失了與農(nóng)民開(kāi)展溝通的訴求。村級(jí)組織則在市場(chǎng)化經(jīng)濟(jì)改革引發(fā)的人才外流與鄉(xiāng)土性衰敗中勉力維系自身的運(yùn)轉(zhuǎn)，但卻沒(méi)有實(shí)現(xiàn)從提取功能向常態(tài)自治功能的回歸。［7］村莊精英借助其所具有的庇護(hù)關(guān)系，通過(guò)爭(zhēng)取“項(xiàng)目進(jìn)村”，獲得村民和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的支持，順利登上村莊的政治舞臺(tái)。無(wú)論是間歇性的村莊選舉還是日常性的村莊治理，在湘南的這三個(gè)資源匱乏型鄉(xiāng)鎮(zhèn)中都能或明顯或隱約地發(fā)現(xiàn)庇護(hù)關(guān)系的影子。在“財(cái)權(quán)上收，事權(quán)下放”的“分稅制”改革之后，地方形成了一種財(cái)權(quán)與事權(quán)不匹配的“倒掛”格局。特別是取消農(nóng)業(yè)稅以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政開(kāi)始從一種“向下要”財(cái)政結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變成為一種“向上要”的財(cái)政結(jié)構(gòu)：農(nóng)村稅費(fèi)改革之前，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府主要是通過(guò)向農(nóng)民征收稅費(fèi)的形式來(lái)實(shí)現(xiàn)本級(jí)政府的財(cái)政收入；而稅費(fèi)改革之后，以“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”“項(xiàng)目進(jìn)村”為依托的上級(jí)財(cái)政專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付則逐漸成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府增加本級(jí)財(cái)政收入的主要來(lái)源。［8］在大量具有競(jìng)爭(zhēng)性的“項(xiàng)目進(jìn)村”中，存在著“僧多粥少”的現(xiàn)實(shí)情況，而在“以縣為主”的“項(xiàng)目制”運(yùn)作中，項(xiàng)目的主導(dǎo)者實(shí)際上是作為“條條”的縣級(jí)政府職能部門(mén)而不是作為“塊塊”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在“項(xiàng)目制”下被邊緣化為一種“協(xié)調(diào)型政權(quán)”：為了向縣級(jí)政府部門(mén)爭(zhēng)取各種專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的上級(jí)財(cái)政資金，鄉(xiāng)級(jí)政府不得不為各種“項(xiàng)目進(jìn)村”而“跑腿辦事”。［9］但具有體制內(nèi)庇護(hù)關(guān)系特別是在財(cái)政局、水利局、農(nóng)業(yè)局、交通局、國(guó)土資源局等涉及和掌握農(nóng)業(yè)資金項(xiàng)目的縣級(jí)職能部門(mén)有“過(guò)硬關(guān)系”的村莊“能人”則具有其他類(lèi)型所不具有的“優(yōu)勢(shì)”：他們能夠在不依靠鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府支持的情況下，憑借著自己的“個(gè)人能耐”順利地而且低成本地“拿到項(xiàng)目”。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府向縣級(jí)部門(mén)“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”往往要借助這些“關(guān)系型能人”的庇護(hù)關(guān)系來(lái)實(shí)現(xiàn)。為此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也加入了對(duì)這些“關(guān)系型能人”的庇護(hù)網(wǎng)絡(luò)之中。

在斯科特的經(jīng)典定義中，庇護(hù)關(guān)系被界定為雙邊關(guān)系中的一種特殊的工具性友誼關(guān)系，其中具有較高社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位的庇護(hù)者向社會(huì)經(jīng)濟(jì)地位較低的被庇護(hù)者提供特定的保護(hù)和利益，被庇護(hù)者向庇護(hù)者提供一般性的支持和幫助。同時(shí)庇護(hù)關(guān)系有三種特征：其一是以雙方地位不平等為基礎(chǔ)建立的；其二是雙方之間具有“面對(duì)面”的密切關(guān)系；其三是具有彌散的靈活性。［10］庇護(hù)主義不僅可以解釋傳統(tǒng)社會(huì)的鄉(xiāng)村政治，也可以用來(lái)解釋東南亞國(guó)家徒具虛名而事實(shí)上已被庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)滲透的官僚制和政黨制度，從而揭示在第三世界國(guó)家所謂“現(xiàn)代制度”的實(shí)際運(yùn)轉(zhuǎn)機(jī)制。［11］

“關(guān)系型能人”實(shí)際上是庇護(hù)關(guān)系中的被庇護(hù)者，令其獲得保護(hù)和扶持來(lái)源的政府官員則成為庇護(hù)關(guān)系中的庇護(hù)者。在現(xiàn)實(shí)中，這類(lèi)村干部由于具有體制內(nèi)的庇護(hù)關(guān)系，與政府官員打交道具有其他類(lèi)型的村莊“能人”所不具有的“政緣關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”優(yōu)勢(shì)，他們擅長(zhǎng)“走上層路線”，善于與上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)和駐村干部處理好關(guān)系，也善于搞出一些“人無(wú)我有，人有我特”的“特色工作”。［12］“關(guān)系型能人”具有的庇護(hù)關(guān)系通?？梢苑譃閮煞N：一種是原生的親屬關(guān)系，主要來(lái)自于同“莊里公家人”的血親關(guān)系。在東鎮(zhèn)、導(dǎo)鎮(zhèn)和茶鄉(xiāng)，這類(lèi)能人有親屬擔(dān)任縣級(jí)職能部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)；還有一種是派生的后天聯(lián)誼關(guān)系，比如親屬聯(lián)姻、領(lǐng)導(dǎo)和司機(jī)的工作關(guān)系、認(rèn)“干親”等后天結(jié)成的庇護(hù)關(guān)系，這些方式將不具有血親關(guān)系的體制內(nèi)官員和村莊“能人”結(jié)成庇護(hù)關(guān)系。另外在庇護(hù)關(guān)系中也存在著等級(jí)，縣級(jí)及以上的庇護(hù)關(guān)系通常是第一位的，居于金字塔的頂端；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政府的庇護(hù)關(guān)系是第二位的，是建立在“關(guān)系型能人”原有的庇護(hù)關(guān)系之上的。

在資源輸入農(nóng)村的背景下，“項(xiàng)目制”作為中央對(duì)地方或地方對(duì)基層財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的一種運(yùn)作和管理方式而不斷流行。在分級(jí)治理框架下，形成了中央政府部門(mén)的“發(fā)包”機(jī)制、地方政府的“打包”機(jī)制以及村莊的“抓包”機(jī)制［13］。資源匱乏型農(nóng)村在鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中出現(xiàn)了一種不同于“經(jīng)濟(jì)能人治村”的“關(guān)系能人治村”模式：在“村治主體的謀利沖動(dòng)與村莊社會(huì)的項(xiàng)目訴求相互交織”［14］的背景下，村莊中那些交際能力強(qiáng)且具有庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的“能人”更容易登上村莊政治舞臺(tái)。這類(lèi)“能人”既區(qū)別于典型意義上的“經(jīng)濟(jì)能人”，也區(qū)別于具有身體暴力優(yōu)勢(shì)的鄉(xiāng)村“混混”，其本身具備村民所說(shuō)的“靈泛、有能耐”等特征，屬于村莊中的“能人”，但最關(guān)鍵的是具備體制內(nèi)的庇護(hù)關(guān)系?！瓣P(guān)系型能人治村”逐漸在湘南東鎮(zhèn)、導(dǎo)鎮(zhèn)和茶鄉(xiāng)中的多個(gè)村莊中崛起。在縣級(jí)政府（部門(mén)）和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員分別代表的“條”和“塊”交織而成的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的主導(dǎo)下，在“鄉(xiāng)政村治”的場(chǎng)域中，鄉(xiāng)村諸多公共事務(wù)的治理形成了一種圍繞庇護(hù)關(guān)系運(yùn)作的“庇護(hù)式治理”形態(tài)。在鄉(xiāng)村治理舞臺(tái)的“前臺(tái)”是村莊精英與群眾的聯(lián)合自治，而在“后臺(tái)”則是庇護(hù)關(guān)系的蔓延甚至是宰制。

二、“庇護(hù)式治理”的形成過(guò)程

“能人治村”通常是指基層政府通過(guò)培養(yǎng)和選拔能人充實(shí)農(nóng)村村支“兩委”干部隊(duì)伍，通過(guò)充分發(fā)揮能人的作用，來(lái)增強(qiáng)村級(jí)組織在村莊公共事務(wù)治理中的效能，從而促進(jìn)農(nóng)村公共利益的增長(zhǎng)。在東部沿?；蚴莾?nèi)陸利益密集型村莊，在類(lèi)似“雙培雙帶”政策的導(dǎo)引下，“能人治村”通常被化約為“富人治村”甚或是“老板治村”，但在資源匱乏型農(nóng)村，卻遭遇了“富人治村”的難產(chǎn)，反之大量具有庇護(hù)關(guān)系的“關(guān)系型能人”活躍在這些村莊的的公共舞臺(tái)上，形成了一種“庇護(hù)式治理”模式，這種現(xiàn)象有其內(nèi)在的生成過(guò)程。依據(jù)村莊選舉節(jié)點(diǎn)，“關(guān)系型能人”通過(guò)選舉登上村莊政治舞臺(tái)進(jìn)而形成“庇護(hù)式治理”的過(guò)程可以分為三個(gè)階段：

（一）選舉前：通過(guò)庇護(hù)關(guān)系“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”證明“能耐”

“關(guān)系型能人”參加選舉有多種動(dòng)機(jī)，既有“出人頭地”“光宗耀祖”的“面子”考慮，也有帶動(dòng)一方百姓走向共同富裕的“公心”考慮，還有獲取更多人脈支持、通過(guò)承攬農(nóng)村建設(shè)中各種小工程獲利的“利益”驅(qū)動(dòng)，“關(guān)系型能人”希望通過(guò)村莊選舉成為村治中的主角。為了向鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、同級(jí)競(jìng)爭(zhēng)者和普通村民展示自己的“能耐”，“關(guān)系型能人”通常的一種行動(dòng)策略就是，在正式?jīng)Q定參選之前，往往會(huì)通過(guò)自己的庇護(hù)關(guān)系，直接向縣級(jí)政府部門(mén)為村莊爭(zhēng)取到一定的項(xiàng)目資金，以表明自己是個(gè)“能人”。而“項(xiàng)目制”中“以縣為主”的制度設(shè)計(jì)則為“關(guān)系型能人”爭(zhēng)取“項(xiàng)目”提供了“方便之門(mén)”：由于財(cái)政支農(nóng)資金的“項(xiàng)目化”運(yùn)作方式，政府內(nèi)部的動(dòng)員方式逐漸向“多線動(dòng)員”轉(zhuǎn)變，作為基層的鄉(xiāng)村兩級(jí)組織與上級(jí)部門(mén)之間的項(xiàng)目承接成為“多線條”牽動(dòng)狀，項(xiàng)目資金的分配也演變?yōu)橐皂?xiàng)目為中心的模式［15］。這種背景下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)在財(cái)政資源匱乏的前提下為了地方政績(jī)和公共服務(wù)的需求，不得不為“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”而疲于奔命；而縣級(jí)政府職能部門(mén)則在“以縣為主”的“項(xiàng)目制”下成為項(xiàng)目的審批方，進(jìn)而成為有項(xiàng)目需求的鄉(xiāng)村兩級(jí)組織競(jìng)相“巴結(jié)”的對(duì)象。

東鎮(zhèn)B村現(xiàn)任村主任XXA在競(jìng)選村干部之前，長(zhǎng)期給湘南地區(qū)S市財(cái)政局的一位局長(zhǎng)開(kāi)車(chē)，在最近一屆村支“兩委”快要換屆時(shí)，他以“突擊”的形式通過(guò)自己的庇護(hù)關(guān)系，從市一級(jí)財(cái)政局要到一筆“項(xiàng)目資金”，為B村的謝姓、劉姓村民所在的村灣修了水泥路，這使得普通村民認(rèn)為其很有“能耐”，能夠?yàn)榇迕裰\福利；而作為XXA的競(jìng)爭(zhēng)者——B村的HPY原來(lái)就是村委會(huì)干部，為了成功當(dāng)選村委會(huì)主任，事前也在積極向縣里的部門(mén)“爭(zhēng)取資金”，但是由于缺乏“過(guò)硬”的庇護(hù)關(guān)系，“項(xiàng)目資金”一直遲遲沒(méi)到位，后來(lái)通過(guò)中間人的“疏通”，這個(gè)公路建設(shè)項(xiàng)目才被“立項(xiàng)”。東鎮(zhèn)B村兩位村委會(huì)主任候選人在“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”中的“一前一后”，導(dǎo)致村民對(duì)XXA與HPY二者“能耐”的評(píng)價(jià)出現(xiàn)了優(yōu)劣之分，他們認(rèn)為XXA更有“能耐”，是個(gè)“角色”，更傾向于支持XXA擔(dān)任B村村委會(huì)主任一職。

在村莊選舉前階段中，“關(guān)系型能人”能否通過(guò)自己的“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”成功實(shí)現(xiàn)“項(xiàng)目進(jìn)村”，實(shí)際上是其能否在村莊正式選舉中獲勝的“試金石”：首先，“關(guān)系型能人”通過(guò)“項(xiàng)目進(jìn)村”的成功在一定程度上改善了村莊的公共物品供給狀況，向普通村民證明了自己的“能耐”，可以贏得普通村民在選舉投票中的好感和支持；其次，“關(guān)系型能人”可以借此向潛在參與競(jìng)爭(zhēng)的其他“能人”展示自己參與選舉的“實(shí)力”，意在迫使他人“知難而退”；最后也是最重要的一點(diǎn)是，“關(guān)系型能人”成功爭(zhēng)取“項(xiàng)目下鄉(xiāng)”的“關(guān)系”優(yōu)勢(shì)可以向鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員發(fā)出強(qiáng)烈的參選“信號(hào)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員可以從中發(fā)現(xiàn)候選人的“背景”和實(shí)力，而且支持他們的參選，今后還可以為鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員提供更多滿足政績(jī)的財(cái)政資源，這誘發(fā)了鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對(duì)這種“關(guān)系型能人”的庇護(hù)行為，為他們的競(jìng)選提供新的保護(hù)來(lái)源。實(shí)際上，無(wú)論是出于中國(guó)傳統(tǒng)的“人情法則”［16］，還是出于現(xiàn)實(shí)的利益關(guān)系，鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)官員都特別重視自己主政所在地的“莊里公家人”，而那些具有資源支配和處置權(quán)的“莊里公家人”或是“庇護(hù)者”面對(duì)著競(jìng)爭(zhēng)性的項(xiàng)目申請(qǐng)時(shí)，通常也會(huì)出于其個(gè)人的家鄉(xiāng)之情或是庇護(hù)關(guān)系中的個(gè)人情感，而將國(guó)家“公”的資源導(dǎo)入其“私”的村莊［17］。可以說(shuō)，選舉前的“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”是“庇護(hù)式治理”生成的準(zhǔn)備階段，通過(guò)“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在后續(xù)階段有意圖地支持候選人提供了識(shí)別機(jī)制。

（二）選舉中：通過(guò)庇護(hù)關(guān)系“保駕護(hù)航”成功“當(dāng)選”

選舉過(guò)程并不限于短暫的投票過(guò)程，而是從鄉(xiāng)鎮(zhèn)部署選舉工作開(kāi)始直到村莊選舉結(jié)果公布這一過(guò)程。從這些“關(guān)系型能人”的參與競(jìng)選動(dòng)機(jī)來(lái)看，他們的內(nèi)心存有“要就不當(dāng)干部，要當(dāng)就要當(dāng)‘一把手’”的強(qiáng)烈動(dòng)機(jī)，因此村支部書(shū)記往往成為他們最熱衷的“頭銜”?；谇耙浑A段的“爭(zhēng)資跑項(xiàng)”，“庇護(hù)型能人”向普通的村民、潛在的競(jìng)爭(zhēng)者和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員證明了自己的“能耐”，這就容易導(dǎo)致鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在村莊選舉特別是在村支書(shū)的“兩推一選”中傾向于為這種具有“背景”的“關(guān)系型能人”提供庇護(hù)，甚至幫助他們?cè)讷@得選票不利的情況下也能夠成功當(dāng)選。

在2013年茶鄉(xiāng)E村的村黨支部書(shū)記換屆選舉中，E村的ZYL宣布要競(jìng)選該村黨支部書(shū)記，雖然ZYL在投票過(guò)程中對(duì)部分黨員進(jìn)行了“拉攏”，但由于ZYL在E村的“口碑”太差，參加唱票的村民反映，投票結(jié)果顯示，ZYL得票最少，原任村委會(huì)主任得票最多，原任村支書(shū)的得票也高于ZYL。但最后茶鄉(xiāng)的主要領(lǐng)導(dǎo)對(duì)這次選舉進(jìn)行了“介入”，在遭致E村部分黨員和群眾反對(duì)的背景下，強(qiáng)勢(shì)宣布由ZYL擔(dān)任E村黨支部書(shū)記，主持該村全面工作。鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員之所以“庇護(hù)”那些“關(guān)系型能人”，一方面是對(duì)其“關(guān)系”有所顧忌。在“關(guān)系型能人”做出參選的決定后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員通常會(huì)受到各種自上而下的“打招呼”“說(shuō)人情”和“拉關(guān)系”的“游說(shuō)”；同時(shí)更重要的因素是，資源匱乏型鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府官員可以通過(guò)支持這些關(guān)系型能人的勝利當(dāng)選，在其后的工作中利用這些“能人”的庇護(hù)關(guān)系爭(zhēng)取到各種“項(xiàng)目”，制造“政績(jī)”。

在村支“兩委”的選舉過(guò)程中，資源匱乏型鄉(xiāng)村中的“關(guān)系型能人”通過(guò)庇護(hù)關(guān)系的“保駕護(hù)航”，往往能成功“當(dāng)選”為村支書(shū)和村委會(huì)主任。在“項(xiàng)目進(jìn)村”和“能人治村”的交織下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員往往成為村莊選舉背后的影子，特別是涉及到那些“關(guān)系型能人”參與競(jìng)選的村莊時(shí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員往往會(huì)以村莊選舉的操縱者的形象出現(xiàn)。在有“庇護(hù)關(guān)系型能人”參選的村莊，鄉(xiāng)鎮(zhèn)往往會(huì)在正式選舉前進(jìn)行內(nèi)部協(xié)調(diào)。無(wú)論是溫言細(xì)語(yǔ)式的做思想工作，還是疾風(fēng)暴雨式的語(yǔ)言恐嚇，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在村莊選舉中對(duì)其屬意的“能人”進(jìn)行的“保駕護(hù)航”。茶鄉(xiāng)的村支書(shū)換屆也印證了歐陽(yáng)靜筆下桔鎮(zhèn)村莊換屆選舉中的這一點(diǎn)：對(duì)于那些不滿選舉結(jié)果的競(jìng)選者，“你想當(dāng)書(shū)記都不可能，即使高票當(dāng)選，（鄉(xiāng)）鎮(zhèn)黨委也要免掉你?！薄斑@就是組織意圖！”［18］。借助選舉中庇護(hù)關(guān)系的“保駕護(hù)航”，“關(guān)系型能人”一般都能順利登上村莊政治舞臺(tái)，這一階段也成為了“庇護(hù)式治理”形成的關(guān)鍵階段。

（三）選舉后：通過(guò)庇護(hù)關(guān)系“各取所需”實(shí)現(xiàn)“分利”

選舉后的村莊進(jìn)入了日常治理階段。在成為村莊的“當(dāng)家人”之后，由于具有縣級(jí)（甚至更高級(jí)）政府部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)這種“條塊”共同構(gòu)建的“庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)”，多數(shù)“關(guān)系型能人”在當(dāng)選之初也積極地通過(guò)自己的庇護(hù)關(guān)系為所在村莊爭(zhēng)取到了各種“項(xiàng)目進(jìn)村”，為村莊的公益事業(yè)建設(shè)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展提供了便利條件。但一旦其“坐穩(wěn)”了村莊“當(dāng)家人”的位置后，他們?cè)凇敖?jīng)濟(jì)人理性”的支配下就開(kāi)始追求自身利益的最大化：在通過(guò)庇護(hù)聚賭、放高利貸以及私自占地經(jīng)營(yíng)副業(yè)等農(nóng)村常見(jiàn)的灰色手法謀求經(jīng)濟(jì)利益之外，“關(guān)系型能人”更傾向于選擇通過(guò)村莊精英內(nèi)部間、自己與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員之間結(jié)成“利益聯(lián)盟”的方式，從“項(xiàng)目”中的資源分配里隱蔽地謀利。普通村民認(rèn)為這些“項(xiàng)目”都是這些村干部“跑”來(lái)的，資金是“上面”給的，因此一般不會(huì)過(guò)問(wèn)這些項(xiàng)目資金的分配。在缺乏外在制約和監(jiān)督的條件下，這些村莊“當(dāng)家人”只要“搞定”少數(shù)人，就可以“合法”地從項(xiàng)目資金中謀求經(jīng)濟(jì)利益。

茶鄉(xiāng)E村村支書(shū)ZYL雖然沒(méi)有任何建筑資質(zhì)，但通過(guò)庇護(hù)關(guān)系依舊獲取了茶鄉(xiāng)“村村通公路工程”的承包權(quán)。雖然被村民抱怨其搞“豆腐渣”工程，但ZYL在“村村通”工程中通過(guò)“偷工減料”的方式獲利頗豐。由于有庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)的庇護(hù)，即使這些村莊的“能人治村”被普通村民舉報(bào)，也會(huì)被鄉(xiāng)鎮(zhèn)“內(nèi)部消化”。如茶鄉(xiāng)E村，ZYL當(dāng)選為村支書(shū)后私自占地修別墅、公開(kāi)聚賭和放高利貸。同樣，在Y縣導(dǎo)鎮(zhèn)D村，HLF擔(dān)任村支書(shū)后私自在該村兩個(gè)村民小組的林地中開(kāi)采鎢金，將水庫(kù)和池塘的堤壩都挖垮了，造成導(dǎo)鎮(zhèn)D村的農(nóng)田破壞和水土流失，損壞了部分村民的莊稼和房屋。利益受損的村民們對(duì)ZYL和HLF這類(lèi)行為進(jìn)行了媒體曝光和信訪舉報(bào)。但面對(duì)此類(lèi)舉報(bào)和上訪行為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員往往會(huì)選擇“大事化小、小事化無(wú)”的模糊應(yīng)對(duì)策略。如導(dǎo)鎮(zhèn)D村的HLF雖然被部分利益受損村民舉報(bào)，還是被導(dǎo)鎮(zhèn)推薦為Y縣人大代表候選人。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在“庇護(hù)式治理”中充當(dāng)“關(guān)系型能人”的“擋箭牌”，主要出于自己追求政績(jī)和謀求政治晉升的政治預(yù)期利益考量。在“政治晉升錦標(biāo)賽”體制和任職回避制度的前提下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要官員一般都不是來(lái)自該鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“莊里公家人”，他們往往只追求短期的政績(jī)和績(jī)效而忽略農(nóng)民本身的長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)和生存風(fēng)險(xiǎn)［19］。資源匱乏型鄉(xiāng)鎮(zhèn)在自身財(cái)力孱弱的情況下更依賴于上級(jí)政府部門(mén)的財(cái)政項(xiàng)目的扶持。茶鄉(xiāng)政府官員支持ZYL當(dāng)選村支書(shū)、庇護(hù)ZYL的“灰色”謀利行為，實(shí)際上也是為了利用ZYL原有的庇護(hù)關(guān)系爭(zhēng)取更多的“項(xiàng)目進(jìn)村”，從而獲得更多的政績(jī)。正是通過(guò)ZYL的“幫助”，在茶鄉(xiāng)鄉(xiāng)政府的“項(xiàng)目包裝”下，茶鄉(xiāng)成功地從Z縣林業(yè)局獲得了一個(gè)上千畝的藥場(chǎng)開(kāi)發(fā)種植項(xiàng)目。

李祖佩認(rèn)為，“項(xiàng)目進(jìn)村”在鄉(xiāng)村治理的場(chǎng)域中也形成了一種以“權(quán)力”為主導(dǎo)，以“去政治化”為主要表現(xiàn)形式，以“去目標(biāo)化”為基本后果的“分利秩序”［20］。同樣這種“庇護(hù)式治理”的形成也塑造了鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員和村莊“當(dāng)家人”之間以“各取所需”為核心的“分利”秩序：“關(guān)系型能人”利用“條塊”交織的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)不僅可以鞏固其在鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村莊中的社會(huì)地位，同時(shí)也能在“項(xiàng)目進(jìn)村”的各種工程承包中獲得更多的實(shí)際物質(zhì)利益。而資源匱乏型鄉(xiāng)村的鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員則更多地希望利用“關(guān)系型能人”背后的庇護(hù)關(guān)系爭(zhēng)取更多的財(cái)政資源，“做出”政績(jī)，從而順利地實(shí)現(xiàn)自身的升遷。而“關(guān)系型能人”利用“條塊”交織的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)也順利地實(shí)現(xiàn)自己的實(shí)際物質(zhì)利益需求和心理滿足并進(jìn)一步得到鞏固。在選舉后的日常治理階段，縣、鄉(xiāng)、村通過(guò)庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的互動(dòng)直接塑造了資源匱乏型地區(qū)的“庇護(hù)式治理”形態(tài)。

三、“庇護(hù)式治理”的過(guò)渡性質(zhì)及其現(xiàn)代轉(zhuǎn)型

農(nóng)村公共服務(wù)資金的“專項(xiàng)化”“項(xiàng)目化”引發(fā)的“項(xiàng)目進(jìn)村”現(xiàn)象吸引了社會(huì)各界的大量關(guān)注。“項(xiàng)目進(jìn)村”與此前各地在“雙培雙帶”政策指導(dǎo)下盛行的“能人治村”現(xiàn)象連接在一起對(duì)鄉(xiāng)村治理產(chǎn)生了諸多影響：一方面，“項(xiàng)目進(jìn)村”能夠有效動(dòng)員各級(jí)政府的人力、物力和財(cái)力資源，大量的“項(xiàng)目進(jìn)村”有效地改善了農(nóng)村的公共物品供給困境，對(duì)緩和“三農(nóng)”問(wèn)題起到了積極的效用；另一方面，“項(xiàng)目進(jìn)村”中的“精英俘獲”現(xiàn)象也十分普遍［21］，村莊精英內(nèi)部結(jié)成利益聯(lián)盟乃至與鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員結(jié)成更廣泛的利益聯(lián)盟，壟斷了“資源下鄉(xiāng)”“項(xiàng)目進(jìn)村”中的公共利益分配［22］，項(xiàng)目資金和項(xiàng)目的利益絕大部分被精英獲取，導(dǎo)致“項(xiàng)目進(jìn)村”資金與上級(jí)政府預(yù)設(shè)目標(biāo)的偏離。這種現(xiàn)象折射出改革開(kāi)放以來(lái)各種體制內(nèi)庇護(hù)關(guān)系對(duì)鄉(xiāng)村社會(huì)治理的嵌入并且日益彌散，逐漸成為鄉(xiāng)村治理中“能人治村”和“項(xiàng)目進(jìn)村”背后的核心變量。

在“庇護(hù)式治理”中，“關(guān)系型能人”通過(guò)庇護(hù)關(guān)系順利地實(shí)現(xiàn)了“項(xiàng)目進(jìn)村”，但也可能造成財(cái)政資金分配的不均衡以及普通村民在“項(xiàng)目進(jìn)村”中“獲得感”的缺失。作為一種資源輸入機(jī)制的“項(xiàng)目進(jìn)村”具有明顯的“馬太效應(yīng)”，使得一些村莊成為資源下鄉(xiāng)時(shí)代的“幸運(yùn)兒”，而另外一些村莊則在“項(xiàng)目進(jìn)村”中被迫靠邊站。［23］可以說(shuō)，競(jìng)爭(zhēng)性的“項(xiàng)目進(jìn)村”由于庇護(hù)關(guān)系的介入，將進(jìn)一步導(dǎo)致村莊間因財(cái)政資源輸入的不均衡而產(chǎn)生分化，資源輸入“錦上添花”的現(xiàn)實(shí)效應(yīng)將取代“雪中送炭”的理想效應(yīng)，進(jìn)一步導(dǎo)致“窮村越窮，富村越富”的村莊分化效果［24］。

資源匱乏型鄉(xiāng)村中的村民自治制度實(shí)際上出現(xiàn)了“異化”現(xiàn)象?！瓣P(guān)系型能人”一旦邁過(guò)選舉門(mén)檻成功當(dāng)選后，就正式登上了村莊的政治舞臺(tái)，成為村莊的“當(dāng)家人”。但在村民自治傳統(tǒng)較弱地區(qū)的村治過(guò)程中，許多村莊的村干部在村莊治理中更多扮演的是上級(jí)政府特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府行政命令的執(zhí)行者、而不是其村莊的“當(dāng)家人”角色。在“庇護(hù)式治理”過(guò)程中，各種項(xiàng)目資金在村莊能人的“跑動(dòng)”、基層政府官員的政績(jī)沖動(dòng)和上級(jí)政府部門(mén)的庇護(hù)之下順利地“下鄉(xiāng)”和“進(jìn)村”，但普通村民卻在“項(xiàng)目進(jìn)村”中缺乏制度化的利益表達(dá)渠道，因此“項(xiàng)目進(jìn)村”提供的農(nóng)村公共物品也很難提升農(nóng)民的“獲得感”。而且“項(xiàng)目進(jìn)村”中所產(chǎn)生的“精英俘獲”現(xiàn)象，降低了村莊內(nèi)部的監(jiān)督，消解了村民與村莊公共利益之間的利益關(guān)聯(lián)，使“精英俘獲”取代了“精英-群眾”的聯(lián)合自治，進(jìn)一步導(dǎo)致農(nóng)村基層民主治理的異化。同樣，縣級(jí)職能部門(mén)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)官員在“庇護(hù)式治理”中對(duì)“關(guān)系型能人”的庇護(hù)所產(chǎn)生的“不公正”現(xiàn)象也容易導(dǎo)致村民強(qiáng)化“中央政府是好人，地方政府是壞人”這種傳統(tǒng)印象，實(shí)現(xiàn)“差序政府信任”格局的再生產(chǎn)，基層政府在“差序政府信任”再生產(chǎn)中降低了其合法性，而且這可能導(dǎo)致基層治理陷入經(jīng)典的“塔西佗陷阱”，即在對(duì)基層政府極度不信任的前提下，不管基層政府及其政策是好是壞，普通農(nóng)民均將采取“老不信”的立場(chǎng)［25］。

基層政府官員與村莊精英結(jié)成的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)嚴(yán)重削弱基層政府的公共服務(wù)功能，同時(shí)在“庇護(hù)式治理”中，公共權(quán)力和財(cái)政資金也容易淪為少數(shù)人追求私人利益的工具，這不僅容易滋生各種“雁過(guò)拔毛”式的貪腐問(wèn)題，也容易引發(fā)各種社會(huì)沖突。解決“庇護(hù)式治理”的潛在風(fēng)險(xiǎn)，需要推動(dòng)資源匱乏型地區(qū)的鄉(xiāng)村治理模式從庇護(hù)式治理走向參與式治理（participatory governance）?！叭r(nóng)”問(wèn)題是中國(guó)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化進(jìn)程中面臨的一個(gè)長(zhǎng)期性的“挑戰(zhàn)”。“三農(nóng)”問(wèn)題實(shí)質(zhì)上反映農(nóng)村公共物品供給的不足和基層政府在治理轉(zhuǎn)型中的失效。優(yōu)化農(nóng)村公共物品供給的實(shí)效、提升農(nóng)村特別是資源匱乏型鄉(xiāng)村基層治理的績(jī)效，我國(guó)的鄉(xiāng)村治理需要走向參與式治理。

參與式治理的核心是強(qiáng)調(diào)“賦權(quán)”和“參與”：一方面要賦權(quán)給那些個(gè)人或組織利益與政策實(shí)施相關(guān)的利害關(guān)系人，便于其參與公共政策的決策過(guò)程。另一方面，強(qiáng)調(diào)那些受決策影響的社會(huì)弱勢(shì)群體的有效參與，要深化、拓寬這些個(gè)人或組織有效參與、影響那些與他們直接相關(guān)的政策的途徑。總之，參與式治理要求在公共治理過(guò)程中，無(wú)論是市場(chǎng)組織還是社會(huì)組織，抑或是公民個(gè)人，只要作為公共決策的利害相關(guān)人，就應(yīng)該直接地、積極地參與到社會(huì)公共事務(wù)的治理過(guò)程中，形成政府、市場(chǎng)組織、社會(huì)組織和公民個(gè)體等主體間的多元參與、合作、協(xié)商，從而實(shí)現(xiàn)資源、權(quán)力和責(zé)任在社會(huì)群體間的分享以及政治資源的整合和行政系統(tǒng)的轉(zhuǎn)型升級(jí)［26］。

推動(dòng)鄉(xiāng)村治理從庇護(hù)式治理向參與式治理的模式轉(zhuǎn)型，可以通過(guò)推廣以財(cái)政資金支出預(yù)算領(lǐng)域的參與式治理形式——參與式預(yù)算，以擴(kuò)大公眾的參與空間和社會(huì)組織的監(jiān)督范圍。參與式預(yù)算的基本內(nèi)涵是將公民吸納進(jìn)預(yù)算決策過(guò)程，賦予公民確定各種社會(huì)政策的優(yōu)先性、分配公共資源以及監(jiān)督公共支出的機(jī)會(huì)，促使政府官員實(shí)現(xiàn)資源的公平有效配置?！肮駞⑴c預(yù)算意味著它將原來(lái)政府控制的財(cái)政領(lǐng)域向公民開(kāi)放，以保證每個(gè)公民在決定預(yù)算資源分配時(shí)都有平等的參與權(quán)”［27］。因此，除了遵循《國(guó)務(wù)院關(guān)于改革和完善中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付制度的意見(jiàn)》里提出的“明確一般性轉(zhuǎn)移支付的主體地位，大幅增加一般性轉(zhuǎn)移支付的規(guī)模和比例”要求外，還需要將普通村民的利益表達(dá)納入到專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付的財(cái)政資金之中，“通過(guò)建構(gòu)制度化、規(guī)范化的參與渠道，讓民眾真正參與到項(xiàng)目建設(shè)中”［28］。此外，還需要通過(guò)“內(nèi)部控制”與“外部監(jiān)督”雙輪驅(qū)動(dòng)的辦法來(lái)加強(qiáng)各種“項(xiàng)目進(jìn)村”專項(xiàng)財(cái)政資金的監(jiān)督：一方面要加大政府財(cái)政部門(mén)、審計(jì)部門(mén)對(duì)“項(xiàng)目進(jìn)村”過(guò)程中資金使用以及項(xiàng)目驗(yàn)收的內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督力度，政府財(cái)政和審計(jì)部門(mén)需要建立定期的項(xiàng)目執(zhí)行報(bào)告制度以及規(guī)范化的項(xiàng)目成本-效益評(píng)價(jià)和內(nèi)審制度，以此提升“項(xiàng)目財(cái)政”的“內(nèi)部控制”；另一方面還要引入社會(huì)組織的“外部監(jiān)督”。通過(guò)獨(dú)立的第三方機(jī)構(gòu)主導(dǎo)的項(xiàng)目執(zhí)行監(jiān)督委員會(huì)對(duì)項(xiàng)目的資金使用進(jìn)行常態(tài)化的監(jiān)督，以此避免項(xiàng)目資金分配中的“精英俘獲”現(xiàn)象，從而提高財(cái)政轉(zhuǎn)移支付資金的使用效率。

結(jié)語(yǔ)

從湘南東鎮(zhèn)、導(dǎo)鎮(zhèn)和茶鄉(xiāng)三個(gè)資源匱乏型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的“庇護(hù)式治理”實(shí)踐中可以發(fā)現(xiàn)：依托“項(xiàng)目制”運(yùn)作的財(cái)政資源分配制度和基層政府動(dòng)員體系為“庇護(hù)式治理”提供了制度背景；基于原生的或派生的庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)則為“庇護(hù)式治理”形成提供了社會(huì)基礎(chǔ)；而資源匱乏型鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)、財(cái)力匱乏的落后現(xiàn)實(shí)則為這一治理形態(tài)提供了經(jīng)濟(jì)背景；同時(shí)資源匱乏型鄉(xiāng)村中依舊濃厚的“官本位”崇拜傳統(tǒng)和民主自治精神的孱弱則為“庇護(hù)式治理”提供了文化背景。在庇護(hù)關(guān)系宰制下的鄉(xiāng)村治理實(shí)踐中，無(wú)論是間歇性的村莊選舉還是日常的村莊治理，都離不開(kāi)庇護(hù)關(guān)系的調(diào)節(jié)。這種治理模式直接導(dǎo)致了資源匱乏型鄉(xiāng)村中關(guān)系資本型能人的崛起以及農(nóng)村公共品的非均衡性供給，進(jìn)一步可能導(dǎo)致鄉(xiāng)村庇護(hù)關(guān)系網(wǎng)絡(luò)的固化與農(nóng)村基層民主治理的異化。在鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的進(jìn)程中，這種“庇護(hù)式治理”形態(tài)自身也存在難以持續(xù)的風(fēng)險(xiǎn)。為此，需要在加強(qiáng)“項(xiàng)目進(jìn)村”中的財(cái)政監(jiān)督和審計(jì)之外，不斷擴(kuò)展民主治理的空間，坐實(shí)“民主選舉”之外的“民主決策”“民主管理”和“民主監(jiān)督”，從而推動(dòng)鄉(xiāng)村治理實(shí)現(xiàn)從庇護(hù)式治理向參與式治理的現(xiàn)代轉(zhuǎn)型。

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