朱光喜 朱 燕 秦艷輝

一、問題提出

2016年5月，國務(wù)院公布《鹽業(yè)體制改革方案》并于2017年起實施，引起了食鹽行業(yè)和社會輿論的高度關(guān)注和激烈爭議。鹽業(yè)改革方案的出臺之所以如此吸引眼球，一是自2001年鹽業(yè)專營體制改革提上日程以來，經(jīng)歷了16年才最終出臺正式改革方案，對于一項“政策方案的技術(shù)含量和復(fù)雜程度并不高”的改革而言，消耗的時間與社會的呼聲之間極不協(xié)調(diào)，二是改革的方案盡管在“放開鹽產(chǎn)品價格”“取消食鹽產(chǎn)銷區(qū)域限制”等議題上實現(xiàn)了突破，但仍然維持了“食鹽專營”這個最為核心也是最為社會所詬病的管理體制，在市場經(jīng)濟(jì)體制改革推進(jìn)30多年的今天，作為一種非稀缺性的工業(yè)產(chǎn)品依然保留了“計劃經(jīng)濟(jì)”的特色，這必然會引起質(zhì)疑，“不放開專營，怎么能叫放開呢”［1］。

實際上，在此之前的兩件關(guān)于“違法”用鹽的事情已經(jīng)顯示鹽業(yè)體制到了不得不改的程度。2014年10月，河南的餐館老板黃某因?qū)胂錄]用完的鹽從鄭州市區(qū)搬到鄭州管轄的縣級新鄭市時，因“跨區(qū)域用鹽”被鄭州鹽業(yè)管理局沒收并受到處罰。此事經(jīng)媒體報道后，引發(fā)了媒體和社會對我國鹽業(yè)專營制度的巨大爭議。然而此后不久的11月份，徐州新沂市大排檔老板陳某也因“跨區(qū)”用了2斤連云港的鹽，被新沂市鹽業(yè)管理局處以罰款。這兩次事件使食鹽專營體制從行業(yè)內(nèi)的爭論直接進(jìn)入公眾家庭日常生活，《鹽業(yè)體制改革方案》正是在這樣的背景下出臺的。

從政策改革的角度看，關(guān)系到重要民生物資的鹽業(yè)體制改革提出的問題是：一是改革的呼聲強(qiáng)烈而且改革方案被公認(rèn)為所需技術(shù)含量低，為何經(jīng)歷如此長的時間才得以出臺？二是正式出臺的改革方案為何未能實現(xiàn)社會預(yù)期的目標(biāo)取消專營體制？三是鹽業(yè)體制改革到底涉及到哪些利益主體？誰在阻礙改革？為何能阻礙改革？四是由此推及諸如鹽業(yè)在內(nèi)的專營壟斷行業(yè)。當(dāng)專營體制已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要時，為何一旦提出改革就舉步維艱，甚至長期成為改革“被遺忘的角落”［2］？本文嘗試對這些問題從公共政策理論的角度進(jìn)行探討，使用的具體分析工具是政策網(wǎng)絡(luò)。

二、文獻(xiàn)回顧與分析工具

（一）文獻(xiàn)回顧

我國鹽業(yè)專營體制及其改革問題很早就引起了理論界和管理部門的關(guān)注和思考。從文獻(xiàn)主題來看，已有研究主要圍繞密切相關(guān)的兩個方面展開：一是鹽業(yè)專營體制的利弊評價及是否應(yīng)該取消的爭論；二是鹽業(yè)體制改革的方案尤其是廢除專營體制后的方案設(shè)計。

研究者對于我國1990年代確立的食鹽專營體制，持有“弊大于利”和“利大于弊”兩種相反的評價觀點(diǎn)。認(rèn)為“弊大于利”的理由是，在補(bǔ)碘技術(shù)已經(jīng)普及的條件下，食鹽專營已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，以政企不分、定點(diǎn)生產(chǎn)、獨(dú)家批發(fā)、政府定價為特征的專營體制在本質(zhì)上是政策性壟斷［3］，其結(jié)果是造成食鹽專營不能解決碘缺乏病危害、鹽價過高刺激“私鹽”泛濫等“七宗罪”［4］，因而必須改革甚至取消專營體制；認(rèn)為“利大于弊”的理由是，食鹽專營保證了碘鹽的安全，取消專營不僅會造成安全問題，而且還會導(dǎo)致產(chǎn)能無序擴(kuò)張，專營體制要逐漸完善［5］。盡管有兩種不同的評價取向，但主張取消專營的文獻(xiàn)占主導(dǎo)地位。

如果要取消專營體制，應(yīng)該如何設(shè)計改革方案呢？研究認(rèn)為在改革方案的基本原則上要兼顧公眾利益、政府政治利益和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)利益［6］，而在具體改革路徑上研究者提出了構(gòu)建寡頭壟斷競爭的市場結(jié)構(gòu)和完全放開市場［7］兩種代表性方案。前者建議實施政府監(jiān)管下的有限競爭，后者更為激進(jìn)，也是大部分研究倡導(dǎo)的方案，建議徹底取消食鹽專營體制，以市場為導(dǎo)向的經(jīng)營體制取代政企合一的壟斷經(jīng)營體制。

已有研究文獻(xiàn)對鹽業(yè)專營體制的利弊及其改革方案進(jìn)行了比較充分的論證，但從本文的研究問題來看，這些研究文獻(xiàn)限于“政策過程中的知識”，并沒有很好地回答鹽業(yè)體制改革為何難的問題。公共政策研究的知識分為“政策過程的知識”（knowledge of the policy process）和“政策過程中的知識”（knowledge in the policy pro?cess）［8］?！罢哌^程的知識”是指探討政策制定和改革過程的知識，“政策過程中的知識”是指政策制定和改革過程中所需的行業(yè)和專業(yè)性知識。前者關(guān)注的是政策的“生產(chǎn)過程”，注重利益和政治性分析，后者關(guān)注的是政策的“應(yīng)然性質(zhì)”，注重理性和科學(xué)分析。對鹽業(yè)專營體制弊端及其改革方案的研究盡管分析了鹽業(yè)改革理性層面的應(yīng)然狀態(tài)，但無法從利益和政治性層面回答為何改革遲遲沒有實現(xiàn)應(yīng)然狀態(tài)，也就是沒有回答政策產(chǎn)出是如何生產(chǎn)的。

（二）分析工具

本文采用政策過程理論中的政策網(wǎng)絡(luò)作為分析工具。政策網(wǎng)絡(luò)理論源于20世紀(jì)70年代西方學(xué)者對美國政府的次級系統(tǒng)和“鐵三角”的研究［9］，已經(jīng)成為公共管理領(lǐng)域分析利益博弈的一種工具，尤其是為公共政策過程研究提供了具有較強(qiáng)解釋力的分析脈絡(luò)［10］。政策網(wǎng)絡(luò)是某個政策領(lǐng)域中與政策相關(guān)的主體之間形成的相對穩(wěn)定的關(guān)系結(jié)構(gòu)，網(wǎng)絡(luò)中的相關(guān)主體由于認(rèn)識到合作是實現(xiàn)共同目標(biāo)的最佳方式而相互交換資源以獲取共同利益，其基本假設(shè)是：反映問題領(lǐng)域中特定利益團(tuán)體的相對地位和權(quán)力的政策網(wǎng)絡(luò)（甚至是決定性地）影響政策產(chǎn)出［11］，政策網(wǎng)絡(luò)中互動關(guān)系緊密且處于資源優(yōu)勢地位的政策聯(lián)盟更能控制政策產(chǎn)出。這種理論假設(shè)在我國房產(chǎn)、環(huán)保、控?zé)煹日邌栴}上得到了證實。

對于某個具體的政策問題是否能運(yùn)用政策網(wǎng)絡(luò)作為分析工具，有5個方面的衡量標(biāo)準(zhǔn)［12］：一是政策過程中是否存在多元化角色相互博弈？二是政策過程是否存在多回合反復(fù)無常的演進(jìn)特點(diǎn)？三是政策產(chǎn)出是否是交易的結(jié)果并且只是部分滿足意圖和期望？四是網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)是否可以識別及其是否能夠影響政策產(chǎn)出？五是網(wǎng)絡(luò)是否可以進(jìn)行策略性管理？從我國鹽業(yè)體制改革的基本過程來看：鹽業(yè)體制改革政策出臺過程中存在國務(wù)院鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)、中鹽總公司、制鹽企業(yè)、消費(fèi)者、媒體等政府、企業(yè)和社會多元化角色的參與和復(fù)雜博弈；自2001年國家經(jīng)貿(mào)委首次提出鹽業(yè)體制改革以來，在16年時間里形成了4輪鹽業(yè)改革，其中前3次均陷入僵局而流產(chǎn)，存在多回合反復(fù)無常的演進(jìn)過程；作為第4輪鹽業(yè)改革政策產(chǎn)出的《鹽業(yè)體制改革方案》顯然充滿利益交易和妥協(xié)，只是部分滿足了社會的意圖和期望，并沒有取消專營體制和實現(xiàn)完全放開；鹽業(yè)體制改革政策網(wǎng)絡(luò)中可以清晰地辨識出政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、議題網(wǎng)絡(luò)等基本結(jié)構(gòu)，以及影響政策產(chǎn)出的“改革聯(lián)盟”和“專營聯(lián)盟”兩大政策聯(lián)盟；源于中央的垂直的等級權(quán)力可以在某種程度上改變政策網(wǎng)絡(luò)中的諸如中國鹽業(yè)總公司等網(wǎng)絡(luò)成員的位置和資源，而網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的發(fā)展則可以改變媒體在政策網(wǎng)絡(luò)中的影響力，因此是可以對網(wǎng)絡(luò)進(jìn)行策略性管理的。基于5項標(biāo)準(zhǔn)的滿足，政策網(wǎng)絡(luò)適合作為分析鹽業(yè)體制改革的工具。

在具體分析方法上，核心是要分析政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政策產(chǎn)出間的關(guān)系，本文按照政策網(wǎng)絡(luò)的分析步驟：第一識別政策網(wǎng)絡(luò)行動者與網(wǎng)絡(luò)類型，即哪些相關(guān)主體參與政策網(wǎng)絡(luò)，這些網(wǎng)絡(luò)成員構(gòu)成哪些網(wǎng)絡(luò)類型；第二識別和分析由網(wǎng)絡(luò)成員和不同類型的網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成的政策聯(lián)盟及其特點(diǎn)；第三考察不同政策聯(lián)盟的結(jié)構(gòu)差異并由此形成的博弈態(tài)勢對鹽業(yè)體制改革政策產(chǎn)出的影響。

三、鹽業(yè)體制的形成與改革歷程

（一）鹽業(yè)體制的形成

我國鹽業(yè)專營體制源于“鹽鐵官營”的歷史傳統(tǒng)。1950年我國政府在財政部成立了具有行政管理和生產(chǎn)經(jīng)營雙重職能的鹽務(wù)總局，同時還成立了中國鹽業(yè)公司及各地區(qū)的分公司和直屬機(jī)構(gòu)，負(fù)責(zé)全國鹽的生產(chǎn)和運(yùn)銷的計劃管理。1952年鹽務(wù)總局劃歸輕工業(yè)部，1954年中國鹽業(yè)公司并入鹽務(wù)總局，合并后的鹽務(wù)總局承擔(dān)全國鹽的產(chǎn)銷和稅收任務(wù)，其控制的鹽銷售量占全國的90%［13］。1964年中央決定鹽務(wù)總局和中國鹽業(yè)公司實行“一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”，并試辦鹽業(yè)托拉斯，以加強(qiáng)鹽業(yè)的集中經(jīng)營［14］。1980年，國家經(jīng)貿(mào)委成立中國鹽業(yè)總公司（簡稱中鹽總公司），實行與鹽務(wù)總局“一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”的建制。

1987年，為適應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制改革和市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需要，撤銷鹽務(wù)總局，成立中國鹽業(yè)協(xié)會（簡稱中鹽協(xié)會），將原鹽務(wù)總局的職能分別移交給中國鹽業(yè)協(xié)會和輕工業(yè)部綜合司局，而中國鹽業(yè)總公司則辦成單純的經(jīng)濟(jì)實體。然而，1990年我國政府向聯(lián)合國承諾到2000年實現(xiàn)消除“碘缺乏病”（IDD）的目標(biāo)，由于在食鹽中加碘被認(rèn)為是最有效的途徑，為了強(qiáng)化鹽業(yè)的管理，輕工業(yè)部將保留的鹽政管理職能移交中國鹽業(yè)總公司，并形成中國鹽業(yè)總公司領(lǐng)導(dǎo)省級鹽務(wù)局（鹽業(yè)公司）的架構(gòu)。同年國務(wù)院頒布《鹽業(yè)管理條例》，規(guī)定鹽的批發(fā)業(yè)務(wù)由各級鹽業(yè)公司統(tǒng)一經(jīng)營。1994年，國務(wù)院出臺《關(guān)于進(jìn)一步依法加強(qiáng)鹽業(yè)管理問題的批復(fù)》，決定實行“食鹽專營”。1996年，國務(wù)院出臺《食鹽專營辦法》，實行食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)、定向銷售制度和計劃管理。2006年，國家發(fā)改委發(fā)布《食鹽專營許可證管理辦法》，規(guī)定食鹽的生產(chǎn)、批發(fā)、運(yùn)輸均需要獲得許可證。期間，“國務(wù)院鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)”又先后經(jīng)歷了發(fā)改委鹽業(yè)管理辦公室、工業(yè)和信息化部消費(fèi)品工業(yè)司等多次變更。

以1996年《食鹽專營辦法》為標(biāo)志，我國鹽業(yè)專營體制正式確立并存續(xù)至今，其管理結(jié)構(gòu)和產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)分別如圖1和圖2所示。

圖1：鹽業(yè)管理結(jié)構(gòu)

現(xiàn)行鹽業(yè)管理體制是以中國鹽業(yè)總公司為核心的組織架構(gòu)。中國鹽業(yè)總公司在名義上是經(jīng)濟(jì)實體和國資委監(jiān)管的中央國有企業(yè)，但實際上是政企合一的性質(zhì)。國務(wù)院鹽業(yè)主管部門（現(xiàn)為工業(yè)和信息化部）的鹽政管理和國務(wù)院計劃主管部門（現(xiàn)為國家發(fā)改委）的食鹽產(chǎn)銷計劃職能，很多都授權(quán)給或掌控在中國鹽業(yè)總公司。中國鹽業(yè)協(xié)會由各級鹽業(yè)公司、地方鹽業(yè)協(xié)會等成員組成，其法律地位是承擔(dān)鹽業(yè)行業(yè)管理的非營利組織，但實際上也參與承擔(dān)專營許可、計劃調(diào)控、行業(yè)監(jiān)管等政府職能。因此，中國鹽業(yè)總公司和中國鹽業(yè)協(xié)會實際成為國家主管鹽業(yè)的機(jī)構(gòu)。地方各級政府按照行政層級均設(shè)立相應(yīng)級別的政企合一的鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)，即鹽業(yè)公司和地方鹽務(wù)局①地方鹽務(wù)局是個統(tǒng)稱，具體名稱有的稱為鹽務(wù)管理局，有的稱為鹽業(yè)管理局?！耙惶装嘧印蓧K牌子”的建制。省級鹽業(yè)公司（鹽務(wù)局）雖然在形式上歸屬相關(guān)職能部門，但大部分是由中國鹽業(yè)總公司獨(dú)資或控股的，有的甚至直接隸屬于中國鹽業(yè)總公司，因此實際上是歸口中國鹽業(yè)總公司②例如：中鹽上海市鹽業(yè)公司名義上接受上海市商務(wù)委員會領(lǐng)導(dǎo)，實際上隸屬于中國鹽業(yè)總公司，實行垂直管理。。省級以下鹽業(yè)公司（鹽務(wù)局）則實行垂直管理。中國鹽業(yè)總公司和中國鹽業(yè)協(xié)會對全國地方鹽業(yè)公司（鹽務(wù)局）進(jìn)行計劃調(diào)配和監(jiān)督管理，各地鹽業(yè)公司（鹽務(wù)局）則負(fù)責(zé)行政區(qū)劃內(nèi)的鹽政管理。

圖2：鹽業(yè)產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)

我國鹽業(yè)的產(chǎn)銷結(jié)構(gòu)以中國鹽業(yè)總公司為核心。在食鹽生產(chǎn)環(huán)節(jié)，實行定點(diǎn)生產(chǎn)，目前全國3000多家制鹽企業(yè)（鹽場、鹽廠）中只有98家獲得定點(diǎn)生產(chǎn)資質(zhì)，另外有19家獲得多品種鹽定點(diǎn)生產(chǎn)資質(zhì)［15］，其中大部分是鹽業(yè)公司直屬或獨(dú)資的鹽企。在食鹽運(yùn)銷環(huán)節(jié)，定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)只能將食鹽定向銷售給各級鹽業(yè)公司，再由鹽業(yè)公司按照所在行政區(qū)劃獨(dú)家批發(fā)銷售給商場等食鹽代銷機(jī)構(gòu)或者醬油廠等下游用鹽企業(yè)，其中僅中國鹽業(yè)總公司專營的業(yè)務(wù)就占到全國鹽業(yè)的2/3［16］。在這個過程中，食鹽的出廠、批發(fā)和銷售價格基本都是物價部門根據(jù)鹽業(yè)公司的建議確定的［17］。除普通食鹽外，各級鹽業(yè)公司還將《食鹽專營辦法》中并未規(guī)定的腸衣鹽、小工業(yè)鹽①腸衣鹽、小工業(yè)鹽是鹽業(yè)用詞：腸衣鹽是用來制作腸衣時使用的工業(yè)鹽；小工業(yè)鹽是指“兩堿用鹽”以外的工業(yè)用鹽，主要用于印染、制革、紡織等行業(yè)的助染劑，“兩堿用鹽”則是指純堿、燒堿用鹽，即用來生產(chǎn)純堿和燒堿的工業(yè)原鹽。納入了專營體制。

（二）鹽業(yè)體制的改革

現(xiàn)行鹽業(yè)專營體制維系的兩個基本理由是稅收和碘鹽安全，但從現(xiàn)今實際情況來看，這兩個理由存在很大質(zhì)疑：鹽業(yè)稅收總量從1950年占國家稅收的5.49%已經(jīng)下降至2006年的0.04%［18］，可以忽略不計；所有地區(qū)包括原本富碘地區(qū)②富碘地區(qū)也稱高碘地區(qū)，在我國主要是指在特定的自然環(huán)境中，人們長期通過水和食物攝入明顯超過人體生理需要量的碘的地區(qū)。在內(nèi)一刀切普及碘鹽，致使一些地區(qū)碘的攝入“超過適宜量”［19］，尤其是2009年衛(wèi)生部調(diào)查發(fā)現(xiàn)富碘地區(qū)甲狀腺疾病劇增［20］，引發(fā)對碘過量致病的懷疑，同時有專家提出即使是缺碘地區(qū)需要補(bǔ)碘也沒有必要只通過碘鹽途徑，而采用碘鹽途徑也沒有必要必須是食鹽專營方式［21］。不僅如此，專營體制反而導(dǎo)致了鹽業(yè)公司政企不分壟斷經(jīng)營等種種問題。因此，從2001年起國家鹽業(yè)主管部門在社會的強(qiáng)烈要求下開始探索鹽業(yè)體制改革，并先后經(jīng)歷了4輪③有媒體也劃分為7輪改革：2001年第1輪，2002-2003年第2輪，2004年第3輪，2005-2008年第4輪，2009-2010年第5輪，2011-2013年第6輪，2014-2016年第7輪。博弈才最終出臺折衷版的《鹽業(yè)改革方案》。

2001—2003年第一輪改革。2001年，國家鹽業(yè)管理辦公室劃歸國家經(jīng)貿(mào)委經(jīng)濟(jì)運(yùn)行局。2001年2月，《焦點(diǎn)訪談》對地方鹽務(wù)管理人員勾結(jié)私鹽販子非法銷售食鹽問題的報道引起社會關(guān)注并得到國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)批示之后，國家經(jīng)貿(mào)委開始在全國重點(diǎn)地區(qū)對鹽業(yè)體制改革問題進(jìn)行調(diào)研并總結(jié)出政企不分壟斷經(jīng)營、生產(chǎn)企業(yè)不能銷售等5個突出問題［22］，進(jìn)而提出廢除和修改《鹽業(yè)管理條例》《食鹽專營辦法》，實行政企分開、允許跨區(qū)經(jīng)營和價格浮動［23］。2002年5月，國家經(jīng)貿(mào)委要求包括中國鹽業(yè)總公司在內(nèi)的各級鹽業(yè)公司要實行政企分開方向的改革，目標(biāo)是打破壟斷實行市場競爭［24］。但很快，國家計劃委員會以“特急”的方式發(fā)出要求“嚴(yán)格執(zhí)行專營政策”“中國鹽業(yè)總公司要認(rèn)真組織落實國家計劃的通知”［25］。中國鹽業(yè)總公司也向國務(wù)院遞交報告反對改革，并于8月份在《人民日報》上?？l(fā)表《食鹽專營健康防線福澤萬代》的企業(yè)形象宣傳文章。3個月后，中國鹽業(yè)總公司起草了《關(guān)于改革食鹽流通方式的意見（討論稿）》，目的是“進(jìn)一步落實食鹽專營”［26］。2003年1月，國家計劃委員會發(fā)布《食鹽價格管理辦法》，明確食鹽價格實行政府定價。在鹽業(yè)體制改革僵持之時，伴隨“非典”疫情蔓延出現(xiàn)食鹽搶購，加上隨后的機(jī)構(gòu)改革中國家經(jīng)貿(mào)委被撤銷，鹽業(yè)管理劃歸新組建的國家發(fā)改委工業(yè)司，改革進(jìn)程中止。

2004—2008年第二輪改革。2004年6月，《半月談》發(fā)表《中國鹽業(yè)專營“黑幕”調(diào)查》，揭露食鹽行業(yè)的種種弊端及亂象“無不根植于政企不分、高度壟斷的鹽業(yè)管理體制”［27］，不僅引起社會的強(qiáng)烈反響，而且得到中央領(lǐng)導(dǎo)和部分地方領(lǐng)導(dǎo)的批示［28］。7月，中國鹽業(yè)協(xié)會受國家發(fā)改委委托完成《<鹽業(yè)管理條例>完善修改稿》，盡管對外透漏修改稿提出以許可經(jīng)營代替壟斷經(jīng)營，但具體方案卻并未對社會公布。鑒于鹽業(yè)體制已經(jīng)成為全社會關(guān)注的焦點(diǎn)，國務(wù)院《關(guān)于2005年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》中明確提出實施“鹽業(yè)體制改革”。2007年5月，發(fā)改委“鹽業(yè)體制改革研究”課題組在調(diào)研基礎(chǔ)上形成《我國鹽業(yè)體制改革研究報告》初稿，提出的方案是在保持專營政策下進(jìn)行調(diào)整，同時設(shè)置過渡方案。特別值得注意的是，2006年4月，發(fā)改委出臺《食鹽專營許可證管理辦法》，以加強(qiáng)食鹽專營許可證的管理。2008年3月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革中又將鹽業(yè)管理職能劃歸工業(yè)和信息化部，第二次鹽業(yè)體制改革中止。

2009—2011年第三輪改革。2009年全國兩會后，國務(wù)院指定發(fā)展改革委與工業(yè)和信息化部負(fù)責(zé)“制定出臺鹽業(yè)管理體制改革任務(wù)”。發(fā)改委聯(lián)合工信部等相關(guān)部委專門成立了鹽業(yè)體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，并于11月完成《關(guān)于推進(jìn)鹽業(yè)體制改革的若干意見（征求意見稿）》，基本方案是取消專營實行政企分開、取消許可證制度和指令性計劃、放開小工業(yè)鹽市場，同時提出設(shè)置2年時間（2010-2011）作為向全面放開市場的過渡期［29］。這次的改革動向受到部分深受鹽業(yè)專營體制制約的制鹽企業(yè)的關(guān)注，湘鄂贛制鹽企業(yè)協(xié)會于12月在南昌舉行了適應(yīng)體制改革的座談會，制鹽企業(yè)代表否決了由鹽業(yè)公司代表提出的先實行特許經(jīng)營的過渡方案，并推動形成《全國部分大中型制鹽企業(yè)對鹽業(yè)體制改革的建議》，要求改革一步到位。但最后由中國鹽業(yè)協(xié)會提交的建議書被單方修改為《全國重點(diǎn)制鹽企業(yè)對鹽業(yè)體制改革建議》，改革方案依然是“實行定點(diǎn)生產(chǎn)、特許經(jīng)營”［30］。與此同時，中國鹽業(yè)總公司則不斷通過國資委等途徑表達(dá)對改革的反對，提出不應(yīng)該是取消專營，而是“改變分層專營，實現(xiàn)全國集中統(tǒng)一經(jīng)營”［31］。鹽業(yè)體制改革再一次陷入僵局，而2011年3月日本地震海嘯引起中國“鹽荒”風(fēng)波后，第三輪鹽業(yè)體制改革停止。

2012—2016年第四輪改革。2012年11月，黨的十八大提出“全面深化經(jīng)濟(jì)體制改革”。2013年3月全國“兩會”上，借著國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案擬對鐵道部進(jìn)行政企分開改革的契機(jī)，民建中央副主席、全國政協(xié)委員王永慶提交了《加快我國鹽業(yè)體制改革的建議》［32］。之后，發(fā)改委負(fù)責(zé)對鹽業(yè)體制改革繼續(xù)進(jìn)行調(diào)研。11月，十八屆三中全會提出經(jīng)濟(jì)體制改革要圍繞“市場在資源配置中起決定性作用”。2013年12月，國務(wù)院修改《食鹽專營辦法》，將食鹽生產(chǎn)企業(yè)批準(zhǔn)和運(yùn)銷許可的權(quán)力下放到省級政府鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)。2014年4月，發(fā)改委廢止《食鹽專營許可證管理辦法》。但中國鹽業(yè)協(xié)會向媒體強(qiáng)調(diào)，廢止許可證管理辦法只是許可證發(fā)放下放到了省一級，鹽業(yè)專營并沒有取消［33］。中國鹽業(yè)總公司則發(fā)出緊急聲明，說明《食鹽專營辦法》繼續(xù)有效，各省級鹽務(wù)局也迅速向市縣鹽務(wù)局發(fā)出緊急甚至特級文件進(jìn)行說明，要求“立即向所在地制鹽企業(yè)、食鹽經(jīng)銷商和社會公眾做好宣傳、解釋工作”［34］。2014年下半年的兩起“跨區(qū)用鹽”被重罰事件，加速了鹽業(yè)體制改革方案的出臺。2014年10月，中國鹽業(yè)協(xié)會透漏，鹽業(yè)改革方案已經(jīng)發(fā)改委通過，預(yù)計2017年實施［35］，但方案的具體內(nèi)容沒有公開。2015年11月，中央提出“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”理念，以實現(xiàn)資源優(yōu)化配置和擴(kuò)大有效供給，并要求各領(lǐng)域認(rèn)真落實。2016年5月，國務(wù)院公布《鹽業(yè)體制改革方案》，但這個方案是“堅持食鹽專營制度基礎(chǔ)上推進(jìn)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”，并沒有取消專營體制。

四、鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)與政策產(chǎn)出

（一）政策網(wǎng)絡(luò)構(gòu)成

政策網(wǎng)絡(luò)是由與政策問題相關(guān)的行動者及其關(guān)系構(gòu)成。羅茨依據(jù)行動者的類型及其特點(diǎn)將政策網(wǎng)絡(luò)分為政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)及議題網(wǎng)絡(luò)［36］。從我國鹽業(yè)體制的形成與改革歷程來看，鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)中的行動者包括各級政府機(jī)構(gòu)、企業(yè)和社會主體等多元化角色，行動者及關(guān)系也涵蓋了5種網(wǎng)絡(luò)類型。

一是政策社群。政策社群是指有權(quán)參與某種特定政策決策與執(zhí)行過程的行動者形成的網(wǎng)絡(luò)。鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)中的政策社群由國務(wù)院、發(fā)改委、工信部和中國鹽業(yè)總公司構(gòu)成。國務(wù)院是鹽業(yè)體制改革的最高決策者，但其決策依賴于發(fā)改委、工信部等鹽業(yè)主管部門提供的改革建議；發(fā)改委（計劃委員會）既作為經(jīng)濟(jì)體制改革的主管部門，牽頭負(fù)責(zé)調(diào)查研究并向國務(wù)院提交改革方案，又直接負(fù)責(zé)食鹽生產(chǎn)運(yùn)銷計劃的擬定，曾還直接作為國務(wù)院鹽業(yè)主管部門，與食鹽行業(yè)的關(guān)系密切；工信部（經(jīng)貿(mào)委）作為國務(wù)院鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)，承擔(dān)鹽業(yè)和，國家儲備鹽的具體行政管理職能，單獨(dú)或與發(fā)改委聯(lián)合對鹽業(yè)改革方案進(jìn)行研究和起草，對鹽業(yè)體制改革也具有重要影響；中國鹽業(yè)總公司本應(yīng)屬于生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)，但政企合一的性質(zhì)使其具有鹽業(yè)管理的職能，也屬于政策社群。政策社群中行動者的態(tài)度并不一致：由于中國鹽業(yè)總公司是食鹽專營體制的最大受益者，因而“強(qiáng)烈反對鹽業(yè)改革”［37］；工信部主張改革；發(fā)改委盡管主張改革但態(tài)度并不堅決。

二是府際網(wǎng)絡(luò)。府際網(wǎng)絡(luò)由政府機(jī)構(gòu)尤其是地方政府機(jī)構(gòu)構(gòu)成。鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)中的府際網(wǎng)絡(luò)由地方政府、地方鹽務(wù)局（鹽業(yè)公司）以及國資部門、物價部門、衛(wèi)生部門、農(nóng)業(yè)部門、工商部門等構(gòu)成。

地方政府形式上是地方鹽務(wù)局（鹽業(yè)公司）的上級機(jī)構(gòu)，省級地方政府還是地方鹽業(yè)政策的制定者。地方政府也是專營體制的受益者，因而對鹽業(yè)改革并不積極，甚至是努力維護(hù)和擴(kuò)大鹽業(yè)專營范圍。地方鹽務(wù)局（鹽業(yè)公司）既是經(jīng)營機(jī)構(gòu)，更是地方政府明確授權(quán)的鹽業(yè)主管機(jī)構(gòu)，因而可以跨越府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。地方鹽務(wù)局（鹽業(yè)公司）有龐大的鹽業(yè)管理人員，如河南省2004年就有鹽業(yè)從業(yè)人員2.4萬人［38］，形成不同程度的壟斷利益集團(tuán)［39］，是食鹽專營體制的強(qiáng)大維系力量。

國資部門、物價部門、衛(wèi)生部門、農(nóng)業(yè)部門、工商部門等部門有部分職能涉及到鹽業(yè)政策。各級國資部門是相應(yīng)的國有鹽業(yè)公司的資產(chǎn)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，如果鹽業(yè)公司資產(chǎn)經(jīng)營狀況受損，會反對改革。物價部門是食鹽價格的制定者，鹽務(wù)局（鹽業(yè)公司）力求與其保持良好的合作關(guān)系。衛(wèi)生部門對改革的態(tài)度取決于食鹽專營體制是否有利于國民健康，鑒于發(fā)現(xiàn)我國存在“缺碘”和“碘過量”并存的問題①到2007年我國依然有4個省的碘缺乏病防治不達(dá)標(biāo)，另外還有4個省只是基本達(dá)標(biāo)；2008年全國有341個縣的居民合格碘鹽食用率未達(dá)到指標(biāo)要求。，因而主張“食鹽加碘”需要“因地制宜”［40］。農(nóng)業(yè)部門認(rèn)為“飼料添加劑氯化鈉”是飼料添加劑，可以自由經(jīng)營購買，但鹽業(yè)部門認(rèn)為其就是食鹽，屬于專營范圍，兩者間的爭奪不僅產(chǎn)生多次司法訴訟，近年來甚至還上升到部委層面［41］。不過，2014年9月廣東省率先明確飼料用鹽歸農(nóng)業(yè)部門監(jiān)管［42］。工商部門的重要職能是維護(hù)是市場公平競爭，針對鹽業(yè)公司或者代理經(jīng)營者在銷售食鹽時的強(qiáng)制搭售行為②例如：在銷售非加碘鹽時強(qiáng)制搭售加碘鹽、銷售評價鹽時強(qiáng)制搭售高檔鹽甚至非鹽產(chǎn)品等。，早在2000年國家工商行政管理局就將其定性為“屬于限制競爭行為”，違反了《反不正當(dāng)競爭法》和《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》，應(yīng)予以處罰，但各地工商部門的處罰也經(jīng)常受到鹽業(yè)部門以行政訴訟等形式的“抵抗”③例如：江西吉安食鹽零售商向吉安市工商行政管理局投訴江西省鹽業(yè)集團(tuán)公司吉安公司（江西吉安鹽務(wù)管理局）在批發(fā)、配送食鹽過程中，強(qiáng)制搭配非鹽商品（食用油、白酒等）或在食鹽配送過程中搭配低鈉鹽、深井鹽。江西吉安工商行政管理經(jīng)立案調(diào)查后，于2014年對江西省鹽業(yè)集團(tuán)公司吉安公司罰款16萬元，并責(zé)令停止違法行為。江西省鹽業(yè)集團(tuán)公司吉安公司先申請行政復(fù)議，但復(fù)議機(jī)關(guān)維持原處罰，于是向吉安市吉州區(qū)人民法院提起行政訴訟，一審維持原行政處罰，吉安中級人民法院的二審則是維持原判。［43］。

三是生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)。生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)由商品或服務(wù)的提供和經(jīng)營者基于直接的經(jīng)濟(jì)利益構(gòu)成。鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)中的生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)由地方鹽業(yè)公司、制鹽企業(yè)、工業(yè)鹽業(yè)、用鹽企業(yè)、私鹽經(jīng)營者等構(gòu)成。地方鹽業(yè)公司即鹽務(wù)局，是專營體制的直接獲益者和維護(hù)者。定點(diǎn)制鹽企業(yè)因其性質(zhì)和利益不同，對鹽業(yè)體制改革的態(tài)度也不同。鹽業(yè)公司獨(dú)資或控股的鹽企基本上同時取得了食鹽的銷售經(jīng)營資格，能分享從生產(chǎn)到銷售所有環(huán)節(jié)的利潤；而獨(dú)立鹽企絕大多數(shù)沒有獲得銷售經(jīng)營資格，只能按照很低的價格定向銷售給各級鹽業(yè)公司，從生產(chǎn)到銷售環(huán)節(jié)的大部分利潤被鹽業(yè)公司獨(dú)占［44］①有媒體報道，制鹽企業(yè)賣給鹽業(yè)公司的價格為400-500元/噸，鹽業(yè)公司加碘的成本只有20-25元/噸，但銷售的平均批發(fā)價格為1500-2000元/噸，整個批發(fā)銷售環(huán)節(jié)的價差就高達(dá)4倍。不僅如此，鹽業(yè)公司還會以“運(yùn)費(fèi)補(bǔ)貼”“回款獎勵”等名義少付貨款。，因而強(qiáng)烈要求對專營體制進(jìn)行改革。工業(yè)鹽企是指生產(chǎn)純堿、燒堿用鹽及小工業(yè)鹽的企業(yè)。工業(yè)用鹽除國家指令性計劃的純堿、燒堿用鹽外并不屬于專營范圍，但實際上不僅“兩堿用鹽”實行專營，“小工業(yè)鹽”也被鹽業(yè)部門以“防止冒充為食鹽”而納入專營范圍。工業(yè)鹽企與獨(dú)立食鹽生產(chǎn)企業(yè)一樣，在產(chǎn)品銷售的數(shù)量和價格上會受到鹽業(yè)部門的嚴(yán)格控制和利潤擠壓。用鹽企業(yè)是需要使用食鹽或工業(yè)用鹽作為產(chǎn)品生產(chǎn)原料的企業(yè)，其考慮的核心問題是鹽的價格，但在專營體制之下“私自”向鹽企購買低價鹽會受到嚴(yán)厲處罰，強(qiáng)烈要求對專營體制進(jìn)行改革。私鹽經(jīng)營者是指沒有獲得鹽業(yè)部門許可的鹽產(chǎn)品產(chǎn)銷者，由于避開“專營”后價格較低，盡管面臨被處罰的高風(fēng)險，但“私鹽”依然大量存在。私鹽經(jīng)營者希望廢除專營體制，這樣就能合法地參與經(jīng)營和市場競爭［45］②也存在少數(shù)“官商勾結(jié)”的私鹽經(jīng)營者，鹽業(yè)部門人員為獲取不法利益直接或間接參與私鹽運(yùn)銷。專營體制下鹽的價格越高，這種類型的私鹽經(jīng)營者獲利越大，也成為專營體制的獲益者。。

四是專業(yè)網(wǎng)絡(luò)。專業(yè)網(wǎng)絡(luò)是由某個領(lǐng)域?qū)I(yè)性的組織或個人構(gòu)成的網(wǎng)絡(luò)。鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)中的專業(yè)網(wǎng)絡(luò)由中鹽協(xié)會、地方鹽業(yè)協(xié)會、鹽業(yè)研究機(jī)構(gòu)、官員個人和相關(guān)專家學(xué)者等構(gòu)成。中國鹽業(yè)協(xié)會的主要成員是中國鹽業(yè)總公司、地方鹽業(yè)公司（鹽務(wù)局）、大型鹽企，是“鹽行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的設(shè)計者、鹽行業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的維護(hù)者”［46］③中國鹽業(yè)協(xié)會理事長董志華在2013年大型鹽文化展上接受媒體采訪時，對中國鹽業(yè)協(xié)會作用的總結(jié)是“鹽行業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的設(shè)計者、鹽行業(yè)經(jīng)濟(jì)利益的維護(hù)者、鹽行業(yè)經(jīng)濟(jì)政策的建議者、鹽行業(yè)經(jīng)濟(jì)組織的服務(wù)者、鹽行業(yè)經(jīng)濟(jì)運(yùn)行的諧調(diào)者”。，強(qiáng)調(diào)“實行多年的食鹽專營體制對提高碘鹽覆蓋率起到了絕對作用”［47］，“食鹽是特殊的商品”，“即使改革也讓鹽業(yè)人員有個練兵的時間”［48］。地方鹽業(yè)協(xié)會與中國鹽業(yè)協(xié)會的性質(zhì)、功能和態(tài)度完全一致。鹽業(yè)研究機(jī)構(gòu)盡管并不直接涉及政策態(tài)度，但其研究人員的研究成果及相關(guān)建議能夠體現(xiàn)其態(tài)度，據(jù)統(tǒng)計來自于鹽務(wù)系統(tǒng)和政府系統(tǒng)的研究文獻(xiàn)75%以上不贊成取消專營［49］，其中發(fā)改委經(jīng)濟(jì)體制與管理研究所還多次承擔(dān)鹽業(yè)體制改革的調(diào)查研究。官員個人是指具有官員身份或官方背景并且積極參與鹽業(yè)體制改革討論的個人，如曾在國家經(jīng)貿(mào)委分管鹽業(yè)改革的陳國衛(wèi)，多次“炮轟”專營體制，強(qiáng)烈呼吁改革［50］。另外還有地方人大代表、政協(xié)委員在地方“兩會”上以個人身份批評鹽業(yè)公司“強(qiáng)迫”市民吃加碘鹽。專家學(xué)者主要是通過媒體發(fā)聲的方式表達(dá)對改革的態(tài)度，大部分專家學(xué)者認(rèn)為專營體制違反《反壟斷法》，“鹽和糖等食品已經(jīng)沒什么兩樣，經(jīng)營壟斷已經(jīng)沒有意義了”［51］，也有專家學(xué)者擔(dān)心食鹽的安全、價格上漲以及邊遠(yuǎn)地區(qū)的碘鹽保證等問題。

五是議題網(wǎng)絡(luò)。議題網(wǎng)絡(luò)由分散參與政策議題討論的行動者構(gòu)成。鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)中的議題網(wǎng)絡(luò)主要由公益機(jī)構(gòu)、消費(fèi)者、網(wǎng)民、媒體等構(gòu)成。公益機(jī)構(gòu)是參與政策議題的服務(wù)性組織，例如北京市東方公益法律援助律師事務(wù)所，曾向全國人大常委會和國務(wù)院法制辦公室提交了《關(guān)于請求對<食鹽專營辦法>進(jìn)行合法性審查的建議書》。消費(fèi)者是指用鹽企業(yè)以外的家庭個人，其態(tài)度主要通過網(wǎng)絡(luò)表達(dá)意見，因此消費(fèi)者和網(wǎng)民有很大重合性，他們一般認(rèn)為取消專營有利于降低食鹽價格、擴(kuò)大食鹽產(chǎn)品選擇范圍，也有少數(shù)表達(dá)出對食鹽的品質(zhì)和健康的擔(dān)憂。媒體主要通過新聞報道來參與鹽業(yè)體制改革，媒體雖然是以事件新聞報道的形式參與議題，但其新聞報道的標(biāo)題措辭能夠體現(xiàn)出其態(tài)度基本傾向，如《南方周末》的《鹽業(yè)專營“七宗罪”》等文章的態(tài)度清晰可見。還有媒體從業(yè)者直接表達(dá)對專營體制改革的愿望，如媒體評論人文章《是向食鹽專營說“拜拜”的時候了》，認(rèn)為如果鹽業(yè)部門“食鹽放開后面臨品質(zhì)隱憂”的理由成立，那么一切食品都應(yīng)該專營才能保障安全，專營實際上只是“牟取暴利的工具”［52］。

圖3：鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)

（二）政策聯(lián)盟博弈

政策領(lǐng)域中不同類型政策網(wǎng)絡(luò)及其行動者會依據(jù)不同的政策理念并通過策略性互動形成若干政策聯(lián)盟。政策聯(lián)盟由某個領(lǐng)域的政策子系統(tǒng)中擁有一套共同政策信仰的政府組織或私人組織和個人組成，其目的是通過合作策略來實現(xiàn)政策目標(biāo)［53］。每個政策聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)由深層內(nèi)核、核心信仰及次要方面的信仰三個層次構(gòu)成［54］，其中深層內(nèi)核最難改變。

從上述鹽業(yè)體制改革政策網(wǎng)絡(luò)的構(gòu)成可以明顯看出，每種類型網(wǎng)絡(luò)中的行動者在政策意圖和行動傾向上并非都是一致的，而是存在互相對抗的情形，同時每種類型網(wǎng)絡(luò)之間也并非界限分明，很多行動者存在跨網(wǎng)絡(luò)類型的關(guān)聯(lián)?；谶@種特點(diǎn)，可以發(fā)現(xiàn)鹽業(yè)體制改革政策網(wǎng)絡(luò)中存在兩個不同的政策聯(lián)盟，即“改革聯(lián)盟”和“專營聯(lián)盟”。圖3中鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)的左右兩邊分別顯示“專營聯(lián)盟”和“改革聯(lián)盟”的構(gòu)成。

改革聯(lián)盟由用鹽企業(yè)、獨(dú)立鹽企、工業(yè)鹽企、私鹽經(jīng)營者、農(nóng)業(yè)部門、衛(wèi)生部門、官員個人、部分專家學(xué)者、公益機(jī)構(gòu)、媒體、大部分消費(fèi)者（網(wǎng)民）等構(gòu)成；專營聯(lián)盟由中鹽總公司、地方政府、地方鹽業(yè)公司（鹽務(wù)局）、鹽業(yè)公司獨(dú)資或控股鹽企、中鹽協(xié)會、地方鹽業(yè)協(xié)會、鹽業(yè)研究機(jī)構(gòu)以及部分專家學(xué)者、消費(fèi)者（網(wǎng)民）等構(gòu)成。處于政策社群核心地位的國務(wù)院、發(fā)改委、工信部則是兩個政策聯(lián)盟之間的協(xié)調(diào)者和核心決策者；而專家學(xué)者、消費(fèi)者（網(wǎng)民）盡管大部分位于改革聯(lián)盟中，但也有部分加入專營聯(lián)盟。兩個聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)如表1所示。

政策網(wǎng)絡(luò)中政策聯(lián)盟之間因其政策信仰和訴求的差異而圍繞政策決策展開博弈，而博弈的基本格局則取決于各自資源和力量的對比。從專營聯(lián)盟和改革聯(lián)盟自身的屬性和特點(diǎn)來看，專營聯(lián)盟的資源和力量較之于改革聯(lián)盟有明顯的優(yōu)勢，突出表現(xiàn)為兩個聯(lián)盟之間制度性資源的不均衡和結(jié)構(gòu)性力量的差異。

表1 鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)中兩個政策聯(lián)盟的信仰系統(tǒng)

制度性資源是指政策網(wǎng)絡(luò)之外的相關(guān)制度賦予政策網(wǎng)絡(luò)中的行動者及其構(gòu)成的政策聯(lián)盟在政策網(wǎng)絡(luò)中的合法性位置和影響力。專營聯(lián)盟的制度性資源主要來自中鹽總公司、地方鹽業(yè)公司和中鹽協(xié)會。中鹽總公司具有制度和政策賦予的行政性權(quán)力，實際承擔(dān)了國家計劃部門（發(fā)改委）和鹽業(yè)主管部門（工信部）的部分鹽業(yè)管理職能，如發(fā)改委的食鹽產(chǎn)銷計劃實際是中鹽總公司編制計劃的，還負(fù)責(zé)食鹽生產(chǎn)許可證、批發(fā)許可證的審核發(fā)放工作［55］。地方鹽業(yè)公司則直接與地方鹽務(wù)局合二為一。中鹽協(xié)會實際上承擔(dān)了諸多鹽業(yè)行政管理職能。這種制度性資源不僅使專營聯(lián)盟具有行業(yè)管理資源，而且還為其提供了無限接近政策社群的便利位置。例如，2004年《〈鹽業(yè)管理條例〉完善修改稿》則是中國鹽業(yè)協(xié)會完成并轉(zhuǎn)交國家發(fā)改委的［56］。相對而言，改革聯(lián)盟的制度性資源則比較貧乏。衛(wèi)生部門負(fù)責(zé)碘缺乏病的防治、農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)牧飼料管理、工商部門負(fù)責(zé)市場秩序，但都不是鹽業(yè)主管部門，即使有諸如發(fā)改委官員等參與，也只是以“個人身份”出現(xiàn)；獨(dú)立鹽企、工業(yè)鹽企、用鹽企業(yè)等則屬于鹽業(yè)政策管理的對象，直接受制于各級鹽業(yè)公司；消費(fèi)者、網(wǎng)民、媒體則更是遠(yuǎn)離制度性資源，基本只能依靠網(wǎng)絡(luò)和輿論。

結(jié)構(gòu)性力量是指政策網(wǎng)絡(luò)之中政策聯(lián)盟行動者之間的互動強(qiáng)度及由此形成的集體行動力量。專營聯(lián)盟的行動者之間以中國鹽業(yè)總公司、中鹽協(xié)會、地方鹽業(yè)總公司（鹽務(wù)局）、地方鹽業(yè)協(xié)會為核心成員形成了高強(qiáng)度互動關(guān)系的網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)。政企合一的中國鹽業(yè)總公司與地方鹽業(yè)總公司（鹽務(wù)局）之間形成了事實上的“領(lǐng)導(dǎo)”與“被領(lǐng)導(dǎo)”關(guān)系，中鹽協(xié)會與地方鹽業(yè)協(xié)會之間也是同樣的關(guān)系；處于優(yōu)勢地位的鹽企則是由鹽業(yè)公司獨(dú)資或控股的；地方政府及物價等部門通過地方鹽業(yè)公司（鹽務(wù)局）與中國鹽業(yè)總公司形成密切聯(lián)系；即使是處于專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)中的專家學(xué)者和網(wǎng)民也有部分是來自于鹽業(yè)系統(tǒng)及其研究機(jī)構(gòu)。中鹽協(xié)會盡管處于專業(yè)網(wǎng)絡(luò)，但它通過會員機(jī)制構(gòu)建了專營聯(lián)盟成員骨干之間的互動平臺。因此，專營聯(lián)盟成員之間具有很高的網(wǎng)絡(luò)集成度和互動強(qiáng)度，府際網(wǎng)絡(luò)與生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)之間形成了融合性關(guān)系，并且通過中國鹽業(yè)總公司與政策社群緊密相連，從而具有很強(qiáng)的結(jié)構(gòu)性力量。較之專營聯(lián)盟，改革聯(lián)盟中府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)成員之間的關(guān)系連接松散，僅僅形成了“用鹽企業(yè)”和“媒體”兩個模糊的連接中心，其它成員之間存在大量的“結(jié)構(gòu)洞”①“結(jié)構(gòu)洞”的概念源于社會網(wǎng)絡(luò)的分析，是指網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的某個或某些行動者與有些行動者發(fā)生直接聯(lián)系，但與其他行動者不發(fā)生直接聯(lián)系，從而產(chǎn)生關(guān)系間斷（disconnection）的現(xiàn)象。，更為重要的是，改革聯(lián)盟成員與政策社群之間缺乏有效連接。因此，改革聯(lián)盟盡管其成員類型豐富，但網(wǎng)絡(luò)互動強(qiáng)度弱，難以形成有效的集體行動。

鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)中改革聯(lián)盟與專營聯(lián)盟的制度性資源和結(jié)構(gòu)性力量差異直接影響兩個聯(lián)盟間的博弈態(tài)勢。從鹽業(yè)體制改革歷程來看，聯(lián)盟間的博弈主要包括輿論宣傳、方案倡議和直接游說三種策略。然而，改革聯(lián)盟僅僅是在輿論宣傳策略上占據(jù)優(yōu)勢，在方案倡議尤其是直接游說等有重要影響的策略上，專營聯(lián)盟則占據(jù)明顯優(yōu)勢。

輿論宣傳。改革聯(lián)盟在議題網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)中擁有數(shù)量巨大的行動者，廣泛利用網(wǎng)絡(luò)和紙質(zhì)媒體制造鹽業(yè)體制改革的政策議題，揭露和分析鹽業(yè)專營體制的弊端。改革聯(lián)盟的這種策略效果明顯，在2000年前后就成功“設(shè)置”了鹽業(yè)體制改革政策議題，而2014年以來圍繞各種“怪異”的鹽業(yè)執(zhí)法事件制造改革話語，幾乎在社會輿論上形成了必須進(jìn)行改革的共識。當(dāng)然，為反制改革聯(lián)盟的輿論宣傳，專營聯(lián)盟也積極利用媒體制造輿論，宣傳專營體制的貢獻(xiàn)和合理性。例如，2003年3月鹽政管理劃歸發(fā)改委后，6月25日的《人民日報》以《食鹽專營利國利民》為題發(fā)表了發(fā)改委宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組的課題研究結(jié)論，作為鹽業(yè)公司的“形象展示”［57］。由于食鹽專營的核心理由是“食鹽加碘”，因此鹽業(yè)系統(tǒng)高度重視宣傳“食鹽加碘”的必要性，甚至不惜選擇性地利用甚至“曲解”媒體文章和相關(guān)研究結(jié)論。如《瞭望東方周刊》上《食鹽加碘拉鋸戰(zhàn)》一文的主要內(nèi)容是對“食鹽加碘”的爭論進(jìn)行介紹，并直接指出“期待多元化的政策調(diào)整”，“食鹽加碘”政策不再是鐵板一塊［58］。中國鹽業(yè)協(xié)會在網(wǎng)站上則以此文章為基本材料，刊登了《瞭望東方介紹拉鋸戰(zhàn)：中國必須堅持食鹽加碘政策》一文，用紅色字體強(qiáng)調(diào)《瞭望東方周刊》認(rèn)為，“中國必須堅持食鹽加碘政策”，并附上國家食品安全風(fēng)險評估委員會的報告作為支撐材料。但實際上無論是《瞭望東方周刊》文章，還是《中國食鹽加碘和居民碘營養(yǎng)的風(fēng)險評估》都沒有宣稱“中國必須堅持食鹽加碘政策”，反而對“食鹽加碘”均提出了一定的質(zhì)疑。為避免麻煩和打擦邊球，中鹽協(xié)會在文章最后注明“本網(wǎng)轉(zhuǎn)載時有刪節(jié)”［59］。

方案倡議。改革聯(lián)盟中的行動者對政策方案的倡議主要有三個途徑：一是官員個人、專家學(xué)者和媒體對完全市場化方案的分散性論證，例如積極主張取消專營體制的官員陳國衛(wèi)、學(xué)者鄭風(fēng)田①鄭風(fēng)田是中國人民大學(xué)教授，多次接受媒體采訪提出市場化改革方案。以及《南方周末》等媒體；二是深受專營體制之疼的獨(dú)立鹽企，以倉促的小規(guī)模集體行動形成了《全國部分大中型制鹽企業(yè)對鹽業(yè)體制改革的建議》；三是相關(guān)行動者在決策部門實施的鹽業(yè)改革調(diào)研中間接提出改革方案。但這三種方式都沒能直接接觸政策社群中的核心決策者。專營聯(lián)盟則充分利用其制度性資源和結(jié)構(gòu)性力量，依靠生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)和府際網(wǎng)絡(luò)的互動，近距離甚至零距離接近政策社群進(jìn)行方案倡議，其表現(xiàn)就是以中鹽總公司和中鹽協(xié)會為代表的行動者多次直接承擔(dān)改革方案的起草工作，如2014年“鹽業(yè)體制改革方案已在國家發(fā)改委主任辦公會議通過”的消息最先也是由中鹽協(xié)會透漏的。作為接近政策社群的行動者和歷次鹽業(yè)改革方案起草工作的重要參與者，專營聯(lián)盟的行動者必定會盡最大努力阻止“完全市場化”方案的出臺。

直接游說。直接游說是專營聯(lián)盟依靠府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的優(yōu)勢采取的博弈方式，即利用政策社群中國家部委態(tài)度的差異，直接向有利于自身的部門游說。在第一輪改革期間，中國鹽業(yè)總公司就直接向國務(wù)院提交報告，批評國家經(jīng)貿(mào)委鹽管辦的改革主張是“剝奪了他們的工作權(quán)利，使他們普及碘鹽的工作無法進(jìn)行”，同時還發(fā)動老員工上書發(fā)改委和國務(wù)院抵制改革［60］；第三輪改革開始時，中鹽協(xié)會向決策部門和鹽業(yè)體制改革小組“做了大量的工作”，使得“方案暫時停下來”［61］。曾在國家經(jīng)貿(mào)委主管鹽業(yè)體制改革的陳國衛(wèi)，自2000年開始主張廢除專營體制之時，中國鹽業(yè)總公司為了游說他“沒少費(fèi)心思”［62］。與專營聯(lián)盟的直接游說策略相比，改革聯(lián)盟由于無法有效接近政策社群，其游說則顯得分散且間接，僅限于少數(shù)官員以個人身份“上書”的形式進(jìn)行。

（三）政策網(wǎng)絡(luò)產(chǎn)出

在鹽業(yè)體制改革的政策網(wǎng)絡(luò)中，改革聯(lián)盟依靠龐大的議題網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)行動者，在輿論宣傳上成功地“設(shè)置”了鹽業(yè)體制改革的議題，但專營聯(lián)盟則充分利用府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)的制度性資源及結(jié)構(gòu)性力量，成功地“阻滯”了鹽業(yè)體制改革從議題到議程的及時轉(zhuǎn)化。因此，鹽業(yè)體制改革盡管呼聲和共識很高，但直到2016年《鹽業(yè)體制改革方案》才得以出臺。然而，這個方案的出臺并不能說明改革聯(lián)盟的勝利，只能說是改革聯(lián)盟與專營聯(lián)盟之間的折衷，而這正是鹽業(yè)政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)和政策聯(lián)盟博弈的產(chǎn)出。

首先，從《鹽業(yè)體制改革方案》出臺的過程來看，經(jīng)歷了16年4輪的曲折反復(fù)，如果沒有中央“市場在資源配置中起決定性作用”和“供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革”理念的強(qiáng)力推動，2016年上半年也不一定能夠出臺。2009年，中鹽協(xié)會理事長董志華提出鹽業(yè)體制改革需要8年過渡期，因為8年之后在編老職工基本都退休；2014年在決策部門醞釀改革方案之際，中鹽協(xié)會“透漏”預(yù)計2016年出臺方案，2017年正式執(zhí)行。事實證明，最終方案的出臺時間和實施時間與中鹽協(xié)會的“透漏”消息完全一致，且從2009年到2017年剛好是董志華所說的8年。

其次，從《鹽業(yè)體制改革方案》的具體內(nèi)容來看，與改革聯(lián)盟“完全市場化”的預(yù)期有明顯的差距（表2）［63］。完全實現(xiàn)預(yù)期的方面是取消產(chǎn)銷區(qū)域限制和放開價格；部分實現(xiàn)預(yù)期的是產(chǎn)銷許可和產(chǎn)銷主體方面，但實現(xiàn)的程度極其有限，產(chǎn)銷許可只是取消了“食鹽準(zhǔn)運(yùn)證”，產(chǎn)銷主體則僅僅是允許現(xiàn)有定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)從事批發(fā)經(jīng)營；更為重要的是，在基本體制、政策制度、鹽政管理3個核心方面則繼續(xù)保持原有框架。由于改革方案明確說明不再新增定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)營企業(yè)，因而就成為現(xiàn)有定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)和經(jīng)營企業(yè)間的“賽局”，其中“最大的玩家是中國鹽業(yè)總公司”，以至一些獨(dú)立鹽企質(zhì)疑“不放開專營，怎么能叫放開呢？”［64］。

表2：鹽業(yè)體制改革預(yù)期與實際政策對比

五、結(jié)論與討論

我國鹽業(yè)體制經(jīng)歷16年改革出臺的方案，并沒有如改革倡議者和社會所期望的取消專營體制?；谡呔W(wǎng)絡(luò)的分析發(fā)現(xiàn)，在鹽業(yè)體制改革過程中，存在多元化行動者，不同的行動者依據(jù)其位置和性質(zhì)的差異分別形成政策社群、府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)和議題網(wǎng)絡(luò)。不同類型的網(wǎng)絡(luò)及其成員之間又依據(jù)其對待鹽業(yè)體制改革的態(tài)度傾向和互動關(guān)系差異，形成改革聯(lián)盟和專營聯(lián)盟兩大政策聯(lián)盟。然而，從雙方的政策博弈來看，專營聯(lián)盟相對于改革聯(lián)盟擁有優(yōu)勢明顯的制度性資源和結(jié)構(gòu)性力量。這種差異決定了兩個聯(lián)盟之間的博弈態(tài)勢，并進(jìn)一步?jīng)Q定了政策產(chǎn)出：要么改革方案難產(chǎn)，要么即使出臺，也會在具體方案上大打折扣。

鹽業(yè)體制改革的艱難并不是我國經(jīng)濟(jì)社會轉(zhuǎn)型過程中的獨(dú)特現(xiàn)象，它反映了與此性質(zhì)相同的諸如電信、鐵路等國營壟斷行業(yè)政策改革的基本特點(diǎn)。1990年代以來，我國電話通信行業(yè)經(jīng)歷20多年的改革，才從郵電部門獨(dú)家壟斷的格局發(fā)展到電信、移動、聯(lián)通三家“寡頭壟斷”的格局，盡管社會議題網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)對進(jìn)一步強(qiáng)烈要求改革“寡頭壟斷”格局，但從目前來看沒有任何進(jìn)展。我國鐵路行業(yè)改革同樣經(jīng)歷了艱難的過程。鐵道部門政企合一的管理體制一直被社會所詬病，尤其是2000年以來歷次的“春運(yùn)”購票問題，以及2005年以來因人為因素和管理漏洞而造成的多次嚴(yán)重鐵路交通事故，使社會民眾和媒體輿論強(qiáng)烈要求對其進(jìn)行改革。但是鐵路利益聯(lián)盟以鐵路部門的特殊性為由反對改革，即使2008年國務(wù)院大部制改革將民航、郵政納入交通運(yùn)輸部，鐵道部依舊單獨(dú)留存，直到2013年才實施改革打破政企合一體制，分別組建中國鐵路總公司和隸屬于交通運(yùn)輸部的國家鐵路局，將經(jīng)營功能和行政管理職能分開。但這次改革更多地是2011年“7·23”溫甬線動車事件及隨之揭露的鐵路系統(tǒng)觸目驚心的腐敗問題迫使中央政府下定決心，并不是單純回應(yīng)社會和輿論的改革倡議。

凡涉及到諸如鹽業(yè)體制、電信體制、鐵路體制等具有政企合一和壟斷經(jīng)營特征的政策改革，都有如下特征：一是社會民眾、專家學(xué)者、媒體輿論等是改革的積極倡議者，并以議題網(wǎng)絡(luò)和專業(yè)網(wǎng)絡(luò)為主要力量形成網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中的改革聯(lián)盟，而且輿論議題上能占據(jù)優(yōu)勢；二是被改革者會以府際網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)為基礎(chǔ)形成維持聯(lián)盟（或反改革聯(lián)盟），并且充分利用其傳統(tǒng)的制度性資源和結(jié)構(gòu)性力量上的優(yōu)勢反對或拖延改革；三是這種政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)下的改革，必須要借助政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)中政策聯(lián)盟之外的力量，要么是最高決策層下定決心，要么是外部事件的強(qiáng)烈沖擊，或者二者相結(jié)合；四是即使實現(xiàn)了改革，其政策產(chǎn)出的改革方案會帶有明顯的折衷和漸進(jìn)的色彩，要真正實現(xiàn)改革目標(biāo)，需要“過渡期”后的二次或若干次后續(xù)改革。

這種改革的特征不排除有決策者為保持社會穩(wěn)定和降低風(fēng)險的考慮，但政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)的特征是其最直接的原因，既得利益者能控制政策網(wǎng)絡(luò)的關(guān)鍵部分（府際網(wǎng)絡(luò)、生產(chǎn)者網(wǎng)絡(luò)）并能直接影響或施壓于決策者（政策社群），而改革倡議者則處于離決策者較遠(yuǎn)的位置（議題網(wǎng)絡(luò)、專業(yè)網(wǎng)絡(luò)）。雖然漸進(jìn)而穩(wěn)妥的改革曾經(jīng)是我國政府改革的經(jīng)驗，但在全面深化改革時期，那些因政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)特征而產(chǎn)出的“漸進(jìn)改革”或“邊際改革”已經(jīng)不適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的需要，反而會喪失改革機(jī)會窗口和增加改革成本。因此，最高決策者不能僅僅充當(dāng)政策聯(lián)盟間的協(xié)調(diào)者和仲裁者角色，而是要積極對各個領(lǐng)域的政策網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整和管理，通過媒體開放、輿論監(jiān)督、網(wǎng)絡(luò)參與、法律規(guī)制、機(jī)構(gòu)改革等方式來增加改革聯(lián)盟的制度性資源與結(jié)構(gòu)性力量，同時削減反改革聯(lián)盟的制度性資源和結(jié)構(gòu)性力量，為重大改革創(chuàng)造有利的政策網(wǎng)絡(luò)條件。當(dāng)然，更需要注意各個領(lǐng)域政策框架的頂層設(shè)計，避免先天性地產(chǎn)出新的政策壟斷利益集團(tuán)。

［1］［64］黃金萍，吳小飛，紀(jì)曉雨：《鹽業(yè)體制改革新政出臺“不放開專營，怎么能叫放開呢？”》，《南方周末》2016年5月20日，第B002版。

［2］劉英團(tuán)：《鹽業(yè)壟斷不應(yīng)再是被遺忘的角落》，《青島日報》2015年9月19日，第7版。

［3］［17］曾紹倫，王偉：《我國鹽業(yè)體制困境的根源與焦點(diǎn)》，《戰(zhàn)略與改革》2011年第4期；孫晉，范舟，秦麗：《我國食鹽專營壟斷之變異、危害及其糾補(bǔ)》，《中南大學(xué)學(xué)報》（社會科學(xué)版）2010年第4期。

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［13］程龍剛：《新中國鹽業(yè)管理體制50年回眸》，《鹽業(yè)史研究》2000年第1期。

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［15］工業(yè)和信息化部：《工業(yè)和信息化部關(guān)于2013－2015年度食鹽定點(diǎn)生產(chǎn)企業(yè)名單的通告》2013年1月5日。http://www.gov.cn/banshi/2013-01/05/content_2305164.htm.2016-08-20。

［16］賈華杰：《我國鹽業(yè)體制改革遭遇阻力調(diào)研8年未能推行》，《.時代周報》2010年1月28日，第8版。

［18］［19］［21］張德筆：《鹽業(yè)專營何時能真的走向歷史盡頭》，《騰訊評論》2014年5月4日。http://view.news.qq.com/original/intouchtoday/n2783.html.2016-08-20。

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［23］郭高中：《打破食鹽批發(fā)和零售環(huán)節(jié)的壟斷艱難的鹽業(yè)改革》，《瞭望東方周刊》2015年第22期。

［24］國家經(jīng)貿(mào)委：《2003年經(jīng)濟(jì)運(yùn)行工作指導(dǎo)意見》，國家經(jīng)貿(mào)委網(wǎng)站2003年2月14日。http://news.xinhuanet.com/zhengfu/2003-02/14/content_729560.htm.2016-08-20。

［25］［29］［32］［55］張有義：《鹽業(yè)政企分離：第一步打破專營》，《第一財經(jīng)日報》2013年3月28日，第1版。

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［31］［47］周婷，王錦：《鹽業(yè)體制改革意見受多方阻撓鹽改再陷僵局》，《中國證券報》2010年3月28日，第3版。

［33］趙嘉妮：《國家發(fā)改委：廢止<食鹽專營許可證管理辦法>》，《新京報》2014年4月22日，第1版。

［34］楊富：《廢止<食鹽專營許可證管理辦法>不等于廢止食鹽專營》，《成都日報》2014年4月22日，第1版。

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［38］陳斌：《廢除食鹽專營，是時候了》，《南方周末》2014年10月24日，第8版。

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［41］呂明合，孫然：《農(nóng)業(yè)部門搶地盤鹽業(yè)部門急清剿爭“鹽”奪利》，《南方周末》2014年8月29日，第3版。

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［43］最高人民法院：《江西省鹽業(yè)集團(tuán)公司吉安公司訴吉安市工商行政管理局行政處罰案》2015年10月22日。http://www.chinacourt.org/article/detail/2015/10/id/1730825.shtml.2016-08-20。

［44］［50］［60］羅晟：《國資委官員炮轟鹽業(yè)壟斷稱中鹽總公司反對改革》，《東方早報》2009年12月18日，第2版。

［45］譚野：《中國私鹽一號案曝驚心黑幕》，《江南時報》2003年12月1日，第15版。

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［51］王超：《壟斷引發(fā)鹽業(yè)三大弊病》，《中國產(chǎn)經(jīng)新聞報》2010年1月13日，第2版。

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［57］國家發(fā)展和改革委員會宏觀經(jīng)濟(jì)研究院課題組：《食鹽專營利國利民》，《人民日報》2003年6月25日，第12版。

［58］李靜，陳融雪，李建文：《食鹽加碘拉鋸戰(zhàn)》，《瞭望東方周刊》2014年第2期。

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［63］國務(wù)院：《鹽業(yè)體制改革方案》2016年5月5日。http://www.gov.cn/zhengce/content/2016-05/05/content_5070516.htm.2016-08-20。