漢江河谷地帶丹水庫段位于湖北省西北部、河南省西南部、漢江中上游，承擔(dān)著南水北調(diào)中線工程水源地保護的重要職能。在水資源方面，漢江江水水質(zhì)總體良好，但丹江口水庫水源地仍然存在著企業(yè)污染、城鎮(zhèn)和農(nóng)村生活污染、肥料和農(nóng)藥污染、養(yǎng)殖業(yè)污染、漂浮物污染、有毒危險品運輸污染和船舶污染等環(huán)境問題，局部污染仍較為突出。同時，由于庫區(qū)周圍山高坡陡，土薄石厚，暴雨頻發(fā)，水源涵養(yǎng)能力低，加之不合理的耕作方式和對森林資源的過度開采，進一步加劇了該地區(qū)的水土流失。在地質(zhì)環(huán)境方面，漢江流域礦產(chǎn)資源較為豐富，受開采方式、規(guī)模和技術(shù)的影響，水源區(qū)地質(zhì)環(huán)境受到破壞，尾礦及廢渣等大量存在，并由此產(chǎn)生了一系列地質(zhì)環(huán)境問題。同時，由于漢江所處地質(zhì)條件復(fù)雜，地形切割強烈，流域內(nèi)降水充沛，崩塌、滑坡、泥石流等地質(zhì)災(zāi)害多發(fā)。此外，人類工程活動形成了大量切坡和填方邊坡及礦業(yè)活動留下的尾礦、礦渣等，都嚴重破壞了原本脆弱的地質(zhì)環(huán)境條件，留下了大量地質(zhì)災(zāi)害隱患，而山坡及溝谷地帶普遍覆蓋有松散巖土層，水庫蓄水后的庫水位漲落會加劇庫岸的塌岸破壞，對山谷地區(qū)涉水滑坡的穩(wěn)定性產(chǎn)生不利影響。

針對影響本地區(qū)生態(tài)地質(zhì)環(huán)境承載力的上述因素，結(jié)合當(dāng)?shù)亟?jīng)濟社會發(fā)展實際，筆者就提升漢江河谷地帶生態(tài)地質(zhì)環(huán)境承載力問題幾點政策建議，為該區(qū)域生態(tài)地質(zhì)環(huán)境保護政策的制定和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的實施提供理論依據(jù)。

一、重新組建資源部門

土地、礦產(chǎn)、水、森林等均屬于自然資源，是支撐國民經(jīng)濟和社會發(fā)展的重要物質(zhì)資源，也是區(qū)域經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展的重要物質(zhì)支撐。其開發(fā)利用方式對我國經(jīng)濟社會可持續(xù)發(fā)展產(chǎn)生了重要的影響，我國對這些資源的管理雖經(jīng)多次調(diào)整，但長期以來卻仍分屬國土、水利、林業(yè)和農(nóng)業(yè)等不同的部門。實踐表明，這種管理體制的缺點是明顯的。

一是政出多門，管理效率低下。由于管理部門過多，不同的部門根據(jù)不同的管理目標出臺不同的政策措施，雖然對其管理的資源有效，但資源的綜合開發(fā)利用效率并不一定高，使政策的效果弱化。實際上，這些資源在管理上具有許多相似性。對管理方式進行整合，符合現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)劃分的要求，也有利于加強資源的綜合管理，提高管理效率和政策的執(zhí)行效果。

二是管理過于具體和直接。數(shù)量管理和直接管理是計劃經(jīng)濟體制下政府管理的主要特征，從管理的結(jié)果來看，由于管理環(huán)節(jié)和部門過多，管理的重點在數(shù)量，忽視了質(zhì)量和效率，不僅分散了管理者的精力，使管理效率低下，而且限制了生產(chǎn)者和經(jīng)營者的行為，更容易滋生權(quán)錢交易等腐敗行為。我國在自然資源管理方面雖然經(jīng)歷了由直接管理到間接管理的職能轉(zhuǎn)變，然而，在市場經(jīng)濟體制建立和完善的過程中，我國的國土資源管理部門對資源的管理仍然沿襲了這種管理思路。

實際上，標準管理、間接管理、資產(chǎn)和資本管理才是政府管理的職責(zé)所在。因此，合并相關(guān)管理部門和重新設(shè)計其管理職能，形成符合市場經(jīng)濟體制和可持續(xù)發(fā)展要求的國土資源管理體制和運行機制勢在必行。

一是重新組建新的國土資源管理部門。按照大部制要求，建議將國土、水利、林業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門合并，重新組建新的國土資源管理部門，并從國土資源分布、開發(fā)和利用，政策與規(guī)劃，資源與環(huán)境保護等方面進行職能和崗位設(shè)計，形成以標準管理為基礎(chǔ)，以資產(chǎn)和資本管理為支撐，分工明確、過程透明、崗位合理、人員精干、管理規(guī)范、制度健全、標準科學(xué)、運行高效和管理有序的國土資源管理體系。

二是強化標準管理。標準管理是通過制訂進入、生產(chǎn)、質(zhì)量、安全和環(huán)境等不同環(huán)節(jié)的標準及過程管理來達到管理目的的管理方式。主要包括行業(yè)進入管理標準、產(chǎn)品生產(chǎn)管理標準、產(chǎn)品經(jīng)營管理標準、產(chǎn)品質(zhì)量管理標準、環(huán)境管理標準和安全管理標準等等。以標準來規(guī)范和約束生產(chǎn)、銷售和管理者行為，形成公平、科學(xué)、公正、公開的發(fā)展環(huán)境和管理環(huán)境能夠有效提高資源的管理水平。

三是以資產(chǎn)和資本管理為重點全面提高國土資源部門的管理能力。要以國土資源資產(chǎn)和資本賬戶建設(shè)為突破口，全面建立國土資源資產(chǎn)和資本賬戶，加強對國土資源資產(chǎn)和資本的動態(tài)監(jiān)督和管理，掌握國土資源資產(chǎn)和資本數(shù)量、質(zhì)量、效率等變動過程，實現(xiàn)國土資源資產(chǎn)和資本保值、增值。

二、積極申報國家級生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園

漢江河谷地帶是國家重要的生態(tài)功能區(qū)之一，山清水秀，生態(tài)地質(zhì)環(huán)境獨特，歷史文化特別是道教文化底蘊豐厚，生態(tài)地質(zhì)環(huán)境良好，武當(dāng)山已是世界文化遺產(chǎn)之一，旅游資源豐富、交通便捷、基礎(chǔ)設(shè)施齊全、旅游產(chǎn)業(yè)鏈完整，經(jīng)濟社會發(fā)展良好，具備申報國家級生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園的條件和優(yōu)勢。

建設(shè)國家級生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園既符合國家生態(tài)功能區(qū)建設(shè)的要求，也能反映本區(qū)域承擔(dān)南水北調(diào)中線工程水源區(qū)水質(zhì)保護的需要，為本區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整、優(yōu)化和升級創(chuàng)造條件，也可使本區(qū)域的生態(tài)地質(zhì)環(huán)境得到全面有效保護，并使本區(qū)域獨特的生態(tài)地質(zhì)資源優(yōu)勢得到充分利用。在該問題上，本研究提出如下建議：

1.要為申報國家級生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園做好充分的準備

鑒于河南省南陽市的淅川縣和湖北省十堰市均是南水北調(diào)中線工程核心區(qū)，而國家級生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園涉及的內(nèi)容多、領(lǐng)域廣、建設(shè)任務(wù)重、周期長、投資大、要求高，需要精心準備和籌劃。因此，建議十堰市和南陽市共同謀劃，群策群力，形成合力，并充分發(fā)揮各級政府的作用，吸引社會各界廣泛參與、支持，共同做好這項工作。

2.要為建設(shè)國家級生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園創(chuàng)造條件

本區(qū)域各級政府要以國家生態(tài)文明先行示范區(qū)建設(shè)為契機，以武當(dāng)山、丹江口水庫為依托，以山、水和道教文化為主要內(nèi)容，按照國家主體功能區(qū)規(guī)劃和國家級生態(tài)地質(zhì)環(huán)境公園要求，確立優(yōu)先開發(fā)、重點開發(fā)、限制開發(fā)、禁止開發(fā)等四類主體功能區(qū)，并進行分類管理，使其成為國家主體功能區(qū)的重要支撐，形成有利于區(qū)域一體化建設(shè)的生態(tài)環(huán)境；要充分挖掘和整合本區(qū)域的山、水、道教文化和資源，完善旅游、公共服務(wù)等基礎(chǔ)設(shè)施，延長旅游產(chǎn)業(yè)鏈，做強做大旅游產(chǎn)業(yè)，形成以旅游業(yè)為支柱的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)體系和地區(qū)分布體系；要以漢江為重點，共同加強江河、湖泊的綜合治理，加強漢江防洪大堤加固、丹江口水庫水源區(qū)邊坡治理、水資源綜合利用和水污染綜合防治等建設(shè)，形成區(qū)域生態(tài)安全保護區(qū)；要以漢江干支流生態(tài)廊道建設(shè)為紐帶，串連湖泊和山脈，打造國家級生態(tài)功能區(qū)，構(gòu)建一個以水生態(tài)、森林生態(tài)、濕地生態(tài)和農(nóng)田生態(tài)為主體的生態(tài)系統(tǒng)和國家級生態(tài)功能區(qū)，形成有利于本地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的生態(tài)環(huán)境；要通過對生態(tài)地質(zhì)環(huán)境的調(diào)查和系統(tǒng)梳理，全面掌握本地區(qū)的生態(tài)地質(zhì)環(huán)境演變過程、主要規(guī)律、特征和開發(fā)利用方案，為申報國家級生態(tài)地質(zhì)公園提供支撐。

三、完善管理制度

資源管理作為政府管理的重要組成部分，在服務(wù)經(jīng)濟社會發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。實踐表明，市場手段和工具在調(diào)節(jié)資源開發(fā)利用活動主體行為、提高資源開發(fā)利用效率、減少對土地和環(huán)境的破壞等方面的作用非常明顯。進入新的世紀以來，中國經(jīng)濟社會發(fā)展在調(diào)結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)方式，實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的過程中，經(jīng)濟社會發(fā)展進入了“新常態(tài)”，而傳統(tǒng)的財政、貨幣、稅收、產(chǎn)業(yè)、物價、行政和法律等宏觀調(diào)控手段已經(jīng)不能適應(yīng)新形勢需要，資源開發(fā)利用過程中經(jīng)常發(fā)生的生產(chǎn)安全、食品安全等問題也反映出管理制度設(shè)計上存在明顯缺陷。為了適應(yīng)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的需要，全國部分地區(qū)已試用排污權(quán)交易、區(qū)域環(huán)境限批等市場手段來解決資源環(huán)境問題，并取得了明顯的成效，但并沒有在全國范圍內(nèi)展開，因此，積極探索新的資源管理手段和工具，完善管理制度是形勢發(fā)展的需要，也是市場經(jīng)濟體制的內(nèi)在要求。

1.完善管理工具

從目前世界各國的經(jīng)驗來看，新的資源管理工具和市場手段主要包括生態(tài)補償、資源補償、資源稅、財政轉(zhuǎn)移支付、區(qū)域環(huán)境限批、環(huán)境容量管理、綠色GDP、碳交易、階梯水價、排污權(quán)交易、碳金融等。這些市場手段在優(yōu)化資源配置、提高資源利用效率、保護生態(tài)環(huán)境方面發(fā)揮了獨特的作用。在實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的過程中應(yīng)積極推廣，同時，可進一步探討污染物減排激勵機制、節(jié)能減排的政府采購、節(jié)能減排重大項目的信貸支持、排污權(quán)有償使用和交易試點、生態(tài)地質(zhì)環(huán)境保護補償機制和生態(tài)環(huán)保投融資體制等新的資源管理手段，以提高資源的綜合利用效率，增強資源的有效供給能力，減少對環(huán)境的破壞，提高可持續(xù)發(fā)展能力。

2.加強資源管理的制度建設(shè)

要完善礦產(chǎn)資源進入和退出機制?？煽紤]按照1：1的中央財政和地方財政政策建立礦業(yè)企業(yè)退出機制，讓禁采區(qū)和限采區(qū)的礦業(yè)企業(yè)退出礦業(yè)市場，并進行土地復(fù)墾和生態(tài)環(huán)境恢復(fù)工作；要全面完善資源活動行業(yè)進入標準、開發(fā)利用標準、產(chǎn)品質(zhì)量標準、安全標準和環(huán)境標準制度，形成科學(xué)的標準管理制度體系，并以此來嚴格管理資源活動，約束生產(chǎn)者的生產(chǎn)行為；要進一步完善以市場管理手段為主體、傳統(tǒng)管理手段為支撐的資源管理制度；要強化執(zhí)法責(zé)任，加大管理和巡查工作的力度，提高政策執(zhí)行力。

四、加強生態(tài)地質(zhì)環(huán)境建設(shè)

1.加強國土綠化工作，進一步提高森林覆蓋率

要確立和落實本區(qū)域年度國土植樹面積目標，實現(xiàn)人工植樹面積的顯著提高；要充分調(diào)動社會各界的植樹熱情，利用認養(yǎng)、飛播、植樹節(jié)、承包和社會資助等方式和途徑發(fā)動居民、企業(yè)和社會組織參與植樹活動，實現(xiàn)植樹活動的常態(tài)化、社會化和多樣化，切實增加森林面積；要實施“綠色行動”拓展工程，推進交通沿線、旅游景區(qū)、城鎮(zhèn)周邊和河流兩岸的綠化帶建設(shè)；要加快推進生態(tài)林和公益林的建設(shè)與保護工作，全面提升林木質(zhì)量，做好森林生態(tài)發(fā)展規(guī)劃，增加財政投入，并以生態(tài)旅游建設(shè)的方式，利用各種優(yōu)惠政策，鼓勵社會投資；要全面建立和落實以森林管護、巡查、防火和病蟲害防治為主要內(nèi)容的目標責(zé)任制；要充分發(fā)揮碳交易、財政轉(zhuǎn)移支付和生態(tài)補償稅等手段在森林種植、養(yǎng)護和環(huán)境保護中的獨特作用。

2.在落實國家相關(guān)污染防治要求的基礎(chǔ)上搞好污染防治工作

要按照國務(wù)院的要求，積極開展大氣、水和土地污染的治理工作，嚴格控制污染物排放總量。力爭在“十三五”期末使水源區(qū)及周邊區(qū)域“三廢”排放全面達到零排放的目標；要堅決關(guān)停并轉(zhuǎn)一批環(huán)保技術(shù)工藝落后、資源消耗大的企業(yè)；要完善排污設(shè)施和廢物回收利用體系，新建一批污水處理廠，減少城鎮(zhèn)和農(nóng)村生活污水和廢棄物的排放水平；設(shè)立專項資金，全面治理局部地區(qū)污染問題；要成立水環(huán)境保護執(zhí)法隊伍，通過劃定責(zé)任片區(qū)，建立水環(huán)境保護崗位責(zé)任制，落實水環(huán)境保護的責(zé)任和義務(wù)；要堅決執(zhí)行國家相關(guān)法律、法規(guī)，切實履行和承擔(dān)水環(huán)境保護的職責(zé)。

3.加大地質(zhì)災(zāi)害防治力度

一要做好地質(zhì)環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)建設(shè)工作?？煽紤]在現(xiàn)有監(jiān)測點的基礎(chǔ)上，按照地質(zhì)災(zāi)害的成因和類型建立和健全地質(zhì)災(zāi)害監(jiān)測、預(yù)報網(wǎng)絡(luò)，要加強對水庫蓄水后庫水位漲落對漢江庫岸的地質(zhì)影響和變化的動態(tài)監(jiān)測和預(yù)報工作，防止滑坡、泥石流等重大地質(zhì)災(zāi)害的發(fā)生；要加強礦山及關(guān)閉礦山尾礦、廢渣和環(huán)境等的監(jiān)測，以提高災(zāi)害預(yù)測、預(yù)報的水平和質(zhì)量；二要建立健全災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機制。要在國家重大災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機制的基礎(chǔ)上，根據(jù)本地區(qū)災(zāi)害的成因、類型、頻次和程度，建立健全本地區(qū)重大災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)機制和預(yù)案，并在物資、人員、資金和設(shè)備上建立保障體系，提高災(zāi)害應(yīng)急反應(yīng)和應(yīng)對能力，同時，要加強重大災(zāi)害應(yīng)急預(yù)案的演練，以提高應(yīng)急反應(yīng)能力；三要積極開展減災(zāi)工作。在全面調(diào)查本區(qū)域災(zāi)害隱患的基礎(chǔ)上確立本地區(qū)災(zāi)害類型、地域范圍，并通過科學(xué)的論證和嚴格的施工，加強水源區(qū)護坡、邊岸、崩岸和滑坡體的建設(shè)，全面消除災(zāi)害隱患；要建立專項基金，全面完成尾礦和廢渣的治理、關(guān)閉礦山環(huán)境恢復(fù)和耕地復(fù)墾工作；要加強農(nóng)村水利基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，減輕調(diào)水對本地區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和生態(tài)環(huán)境的影響，提高農(nóng)業(yè)的減災(zāi)和應(yīng)災(zāi)能力。

[1]郝翔，成金華，湯尚穎：《低碳經(jīng)濟與湖北可持續(xù)發(fā)展研究——湖北省資源發(fā)展報告（2010）》，湖北人民出版社2011年版。

[2]郝翔，成金華，湯尚穎：《湖北省生態(tài)文明建設(shè)研究——湖北省資源發(fā)展報告（2012）》，湖北人民出版社2013年版。

[3]湯尚穎，王來峰，朱蓓：《資源經(jīng)濟學(xué)》，科學(xué)出版社2014年版。

[4]湯尚穎：《湖北省礦產(chǎn)資源節(jié)約集約利用研究——湖北省資源環(huán)境發(fā)展報告（2015）》，湖北科學(xué)技術(shù)出版社2015年版。

[5]湯尚穎：《湖北省綠色發(fā)展研究——湖北省資源環(huán)境發(fā)展報告（2016）》，湖北科技出版社2017年版。