隨著中國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，社會(huì)組織作為一種社會(huì)主體迅速發(fā)展起來。近幾年，長(zhǎng)沙作為全國(guó)發(fā)展勢(shì)頭強(qiáng)勁的城市之一，經(jīng)濟(jì)社會(huì)快速發(fā)展，人口和城市規(guī)模迅速擴(kuò)大，這對(duì)長(zhǎng)沙基層社會(huì)治理提出了新挑戰(zhàn)。因此，以長(zhǎng)沙市為例，及時(shí)掌握社會(huì)組織的發(fā)展現(xiàn)狀及其參與基層社會(huì)治理的狀況，具有非常重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2015年底，全市共登記社會(huì)組織4271家，其中，社會(huì)團(tuán)體1221家，民辦非企業(yè)單位3041家，基金會(huì)9家，整個(gè)“十二五”期間，長(zhǎng)沙市新登記社會(huì)組織一千多家，年均增長(zhǎng)15%以上，涵蓋經(jīng)濟(jì)、科研等14個(gè)領(lǐng)域，已形成門類齊全，覆蓋廣泛的社會(huì)組織體系，社會(huì)組織已逐漸成為政府職能轉(zhuǎn)移的主要承接者、社會(huì)政策的重要執(zhí)行者和社會(huì)服務(wù)的重要提供者。目前長(zhǎng)沙市社會(huì)組織正逐漸參與到基層社會(huì)治理中，正在形成穩(wěn)定的模式，但就其目前的發(fā)展?fàn)顩r來看，其參與基層社會(huì)治理的深度和廣度還需進(jìn)一步擴(kuò)展。

一、當(dāng)前社會(huì)組織融入基層治理創(chuàng)新的困境

1.從主觀方面來看，社會(huì)組織的自身能力不足

社會(huì)組織的組織結(jié)構(gòu)及其發(fā)育程度,是測(cè)量和考察社會(huì)組織自身能力的重要依據(jù)。主要體現(xiàn)在有無(wú)宣傳標(biāo)志、規(guī)章制度規(guī)范化程度、組織內(nèi)部成員的分工合作、組織與其他組織、企事業(yè)單位之間協(xié)商合作狀況等方面。組織內(nèi)部的規(guī)章制度不完善，組織成員遵守的自覺性不高，組織內(nèi)部分工合作的能力不強(qiáng)，聯(lián)系外部環(huán)境的能力有待加強(qiáng)，這些都制約著社會(huì)組織自身能力的提高的因素。在研究中發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織的自身能力不足主要體現(xiàn)在以下三個(gè)方面：

（1）自主管理能力不足。社會(huì)組織的自我管理能力不僅體現(xiàn)在組織內(nèi)部的構(gòu)建及成員對(duì)本組織事務(wù)和活動(dòng)的管理上,也體現(xiàn)在其相對(duì)于政府機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性上。目前社會(huì)組織普遍存在組織結(jié)構(gòu)不健全，缺乏明確分工合作，開展活動(dòng)效率低，很難整合和利用組織自身資源，自主管理能力不足。

（2）服務(wù)能力不足。服務(wù)能力指社會(huì)組織為社會(huì)和公眾提供服務(wù)的能力。目前部分社會(huì)組織由于缺少合法的社會(huì)身份，很難獲得社會(huì)公眾的信任，加上缺乏相關(guān)部門的指導(dǎo)和組織間交流合作的機(jī)會(huì)，其發(fā)展模式基本處于自己摸索的過程中，成長(zhǎng)比較慢，提供公共服務(wù)的能力不強(qiáng)，獲得有償性服務(wù)和政府購(gòu)買服務(wù)的鍛煉機(jī)會(huì)很少，其服務(wù)能力很難在工作實(shí)踐中得到鍛煉和提升，這就造成了社會(huì)的公共服務(wù)需求與社會(huì)組織的服務(wù)能力之間的矛盾。在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)，社會(huì)組織的服務(wù)能力不足已經(jīng)成為制約其持續(xù)發(fā)展的重要因素之一。

（3）資源整合利用能力不足。社會(huì)組織內(nèi)部和外部包含著人力、信息、經(jīng)濟(jì)、政治資源等豐富資源，但如果這些資源未得到充分的整合和利用也只是一種潛在資源，而不是現(xiàn)實(shí)的資源。在調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，長(zhǎng)沙社會(huì)組織都存在不同程度對(duì)既定資源利用不充分的問題，組織活動(dòng)經(jīng)費(fèi)的籌措渠道及其獲取機(jī)制單一,對(duì)組織內(nèi)部人力資源的開發(fā)利用率低,獲取外部資源的能力不足,組織之間缺乏有效的合作和交流，這些方面都是社會(huì)組織對(duì)資源整合利用能力不足的體現(xiàn)。

2.從客觀方面來看，社會(huì)組織的運(yùn)營(yíng)環(huán)境需要進(jìn)一步優(yōu)化

目前我國(guó)正處于改革的深水區(qū)，體制轉(zhuǎn)軌與利益再分配等因素相互交織，各種機(jī)制在重組建立中尚未完全成型，政府職能轉(zhuǎn)移還在進(jìn)行中，政府在社會(huì)事務(wù)領(lǐng)域中的職責(zé)與權(quán)力還需進(jìn)一步明確。因此，如何做到政社分開，政府“定好位”，處理好政府與社會(huì)組織之間的關(guān)系，轉(zhuǎn)變政府職能，釋放社會(huì)活力，已經(jīng)成為制約社會(huì)組織健康發(fā)展的重要客觀環(huán)境因素。

（1）政府偏重對(duì)社會(huì)組織的“管”，鼓勵(lì)和扶植社會(huì)組織發(fā)展的程度不夠。政府與社會(huì)組織的關(guān)系處理中，“越位”和“缺位”的現(xiàn)象比較普遍。政府“越位”導(dǎo)致社會(huì)組織的發(fā)展伸不開“手腳”；政府“缺位”使部分社會(huì)組織發(fā)展缺乏督導(dǎo)，組織功能發(fā)育不健全，自主能力和對(duì)組織內(nèi)部的科學(xué)管理能力不強(qiáng)，提供社會(huì)服務(wù)的能力和質(zhì)量不高，社會(huì)組織的社會(huì)性質(zhì)沒有得到充分有效地發(fā)揮出來。

（2）制度政策滯后，法規(guī)不完善。目前存在有關(guān)社會(huì)組織的制度法規(guī)與其現(xiàn)實(shí)發(fā)展?fàn)顩r相脫節(jié)情況，現(xiàn)有的部分制度法規(guī)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展很難起到促進(jìn)作用，有的甚至阻礙社會(huì)組織的發(fā)展。國(guó)家有關(guān)社會(huì)組織的三大條例（《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》、《民辦非企業(yè)單位登記管理暫行條例》和《基金會(huì)管理?xiàng)l例》）的修訂工作截止到2016年10月還尚未完成，這在一定程度上造成社會(huì)組織發(fā)展處于無(wú)法可依的狀態(tài)。目前各地方政府有關(guān)社會(huì)組織的條例和制度，區(qū)域間差別較大，這不利于社會(huì)組織持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展。因此，政府應(yīng)對(duì)社會(huì)組織發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行摸底調(diào)查的基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況制定政策法規(guī)，在科學(xué)規(guī)范社會(huì)組織行為的前提下，為社會(huì)組織的發(fā)展提供公正而寬松的政策環(huán)境。

（3）缺乏優(yōu)勝劣汰的發(fā)展機(jī)制。目前我國(guó)對(duì)社會(huì)組織的登記注冊(cè)制度實(shí)行“一業(yè)一會(huì)”的壟斷制度，即一個(gè)區(qū)域內(nèi)一種類型的社會(huì)組織只能注冊(cè)登記一個(gè)。這會(huì)導(dǎo)致社會(huì)組織一旦注冊(cè)成功，由于缺乏競(jìng)爭(zhēng)，便惰性發(fā)展，加上政府對(duì)社會(huì)組織更傾向于前置監(jiān)管，在登記前嚴(yán)格審核和評(píng)估社會(huì)組織的資質(zhì)，一旦注冊(cè)成功后，對(duì)其評(píng)估相對(duì)滯后，這些因素都有在一定程度上不利于社會(huì)組織的良性發(fā)展。

二、培育和發(fā)展社會(huì)組織，創(chuàng)新基層社會(huì)治理

針對(duì)上述社會(huì)組織發(fā)展面臨的主客觀問題，整體思路是掌握社會(huì)組織發(fā)展規(guī)律，進(jìn)一步理清與社會(huì)組織的相互關(guān)系，建立政府與社會(huì)組織合作型關(guān)系，改變過去過分管控的關(guān)系模式，營(yíng)造有利于社會(huì)組織發(fā)展的運(yùn)營(yíng)環(huán)境，通過加強(qiáng)督導(dǎo)促進(jìn)其自身能力的提高，逐步扶植和鼓勵(lì)社會(huì)組織參與基層社會(huì)治理，充分發(fā)揮社會(huì)組織在現(xiàn)代國(guó)家治理體系中的積極作用。主要可以從以下幾個(gè)方面入手：

1.提高行政審批效能，推進(jìn)登記管理制度改革

改變政府“重前置監(jiān)管輕后置評(píng)估”的登記管理制度，降低社會(huì)組織的注冊(cè)登記門檻，進(jìn)一步簡(jiǎn)化注冊(cè)登記制度，由重前置管控向重后置評(píng)估轉(zhuǎn)變是未來發(fā)展方向。一是縮短審批時(shí)限，提高行政審批效率。如長(zhǎng)沙市對(duì)社會(huì)組織曾三次提高登記行政審批效率，成為全國(guó)社會(huì)組織登記審批時(shí)限最短的地區(qū)之一。二是降低社會(huì)組織注冊(cè)登記門檻，讓更多社會(huì)組織獲得合法社會(huì)身份和發(fā)展機(jī)會(huì)。三是加強(qiáng)社會(huì)組織評(píng)估工作，建立評(píng)估專家?guī)?，健全和完善社?huì)組織評(píng)估指標(biāo)體系，開展分類、有層次的評(píng)估活動(dòng)，創(chuàng)新和簡(jiǎn)化年檢方式與程序，提高社會(huì)組織年檢效率，將社會(huì)組織評(píng)估結(jié)論與社會(huì)組織年檢、承接政府購(gòu)買服務(wù)等掛鉤，對(duì)達(dá)不到評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)的社會(huì)組織給予整頓甚至注銷其登記的處罰，并對(duì)社會(huì)進(jìn)行公示，充分發(fā)揮評(píng)估的導(dǎo)向、激勵(lì)及約束作用，促進(jìn)社會(huì)組織規(guī)范化發(fā)展。四是完善四類社會(huì)組織直接登記流程，取消一業(yè)一會(huì)限制，引入行業(yè)協(xié)會(huì)適度競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。近幾年，長(zhǎng)沙積極創(chuàng)新社會(huì)組織登記管理工作，成立了“長(zhǎng)沙市社會(huì)組織社會(huì)管理綜合治理工作組”和“長(zhǎng)沙市社會(huì)組織黨工委”，通過聯(lián)席會(huì)議制度、聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制等，實(shí)現(xiàn)多部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌推進(jìn)社會(huì)組織登記管理工作。

2.轉(zhuǎn)變政府角色，加大社會(huì)組織培育扶持力度

政府在與社會(huì)組織的互動(dòng)關(guān)系中應(yīng)轉(zhuǎn)變角色，改變過去單純“管”和“控”的角色定位，應(yīng)向提供督導(dǎo)服務(wù)轉(zhuǎn)變。通過督導(dǎo)提高社會(huì)組織自身能力與服務(wù)社會(huì)能力。一是扎實(shí)推進(jìn)社會(huì)組織孵化工作。孵化工作是督導(dǎo)服務(wù)的一種，在孵化的過程中，幫助社會(huì)組織進(jìn)行組織功能定位,明確發(fā)展目標(biāo)；優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)、提高辦事效率；培養(yǎng)組織人才，形成專業(yè)人才隊(duì)伍；建立本區(qū)域內(nèi)的平臺(tái)和人才儲(chǔ)備庫(kù)，定期舉辦社會(huì)組織負(fù)責(zé)人培訓(xùn)班；加強(qiáng)社會(huì)組織跨區(qū)域交流和合作，提高對(duì)潛在社會(huì)資源的利用率。孵化工作應(yīng)從黨組織建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、制度建設(shè)、財(cái)務(wù)管理、項(xiàng)目化運(yùn)作等方面著力加強(qiáng)社會(huì)組織自身能力，逐步提高社會(huì)組織自我管理、服務(wù)社會(huì)和整合資源的能力。目前長(zhǎng)沙形成了“以市孵化基地為龍頭，以區(qū)縣孵化基地為主體，以街道、社區(qū)孵化基地為基礎(chǔ)”的四級(jí)社會(huì)組織孵化體系，將孵化成功的社會(huì)組織引入社區(qū)，扎根社區(qū)，積極參與社區(qū)服務(wù)與管理，服務(wù)公眾。如長(zhǎng)沙由街道或社區(qū)提供場(chǎng)地，引入專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)組織如康乃馨、康樂年華興辦社區(qū)養(yǎng)老院，開展居家養(yǎng)老服務(wù)，這種由社會(huì)組織主導(dǎo)的社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)模式在長(zhǎng)沙得到重視和推廣。二是充分發(fā)揮樞紐型社會(huì)組織培育孵化、聯(lián)系服務(wù)、資源支持、溝通反饋和人才集聚的功能，為社會(huì)組織提供“生產(chǎn)性服務(wù)”。

樞紐型社會(huì)組織是一種過渡形態(tài)的組織類型，在當(dāng)前中國(guó)社會(huì)轉(zhuǎn)型期中發(fā)揮著重要的作用，樞紐型社會(huì)組織由于與政府關(guān)系密切，容易獲得政府支持，因此，樞紐型社會(huì)組織應(yīng)積極為其他類型社會(huì)組織爭(zhēng)取有利的政策資源和公共財(cái)政保障，采取推動(dòng)政府購(gòu)買服務(wù)、建立發(fā)展專項(xiàng)資金、落實(shí)稅收優(yōu)惠等多種方式，將補(bǔ)給源源不斷地輸送給其他社會(huì)組織，為社會(huì)組織的發(fā)展提供資金、技術(shù)、人才等方面的“生產(chǎn)性服務(wù)”，由此可見，樞紐型社會(huì)組織在國(guó)家和社會(huì)組織之間的起著橋梁紐帶的作用，這不僅轉(zhuǎn)移了一部分政府職能，減輕了政府負(fù)擔(dān)，也服務(wù)了大批社會(huì)組織。

3.完善政策法規(guī)，健全監(jiān)管制度

隨著政府職能轉(zhuǎn)移改革的進(jìn)一步深化，社會(huì)組織在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、公共服務(wù)和社會(huì)管理中發(fā)揮越來越重要的作用，但現(xiàn)有的政策及管理體制不能與之相適應(yīng)，因此，政府應(yīng)在對(duì)社會(huì)組織的發(fā)展?fàn)顩r進(jìn)行摸底調(diào)查和征求多方意見基礎(chǔ)上，根據(jù)實(shí)際情況制定政策法規(guī)，在充分釋放社會(huì)組織能量的同時(shí)，科學(xué)規(guī)范社會(huì)組織行為，為社會(huì)組織的發(fā)展提供寬松、公正的宏觀政策環(huán)境。一是健全法律法規(guī)，明確社會(huì)組織各監(jiān)管部門的責(zé)任和分工，加強(qiáng)監(jiān)管。二是加強(qiáng)誠(chéng)信自律建設(shè)，完善社會(huì)組織法人離任審計(jì)、負(fù)責(zé)人管理、責(zé)任追究和資金管理等制度。三是增強(qiáng)第三方評(píng)估的權(quán)威性、中立性和客觀性。四是強(qiáng)化社會(huì)監(jiān)督，推動(dòng)信息公開，完善社會(huì)組織監(jiān)督舉報(bào)受理制度。五是是加強(qiáng)社會(huì)組織黨建工作，加強(qiáng)以黨組織書記為重點(diǎn)的黨務(wù)工作者隊(duì)伍建設(shè)，提高社會(huì)組織黨建工作水平。通過完善政策法規(guī)，健全監(jiān)管制度，逐步建立起社會(huì)組織自律、黨建工作帶動(dòng)、社會(huì)監(jiān)督、政府部門聯(lián)動(dòng)監(jiān)督相結(jié)合的監(jiān)管體系，為社會(huì)組織的發(fā)展提供既規(guī)范有序又寬松公正的發(fā)展環(huán)境。

[1]張勤：《發(fā)展社會(huì)中介組織與轉(zhuǎn)變政府職能》，《甘肅會(huì)科學(xué)》2001年第1期。

[2]余文凱，蔡志強(qiáng)，李儉：《發(fā)展和完善社會(huì)中介組織》，《黨政論壇》2001年第12期。

[3]馬素偉，何躍等：《青年自組織能力的有機(jī)構(gòu)成及其建設(shè)路徑研究》，《西青年管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2010年第1期。