邢鋼

內(nèi)容摘要：在PPP項(xiàng)目合同或者一些國(guó)家的法律中規(guī)定了政府有權(quán)單方變更PPP合同。政府有權(quán)單方變更PPP合同是由PPP項(xiàng)目的周期長(zhǎng)和情況復(fù)雜等特點(diǎn)所決定的。政府單方變更PPP合同所涉及的法律問題主要包括政府單方變更PPP合同的適用條件、內(nèi)容、限制和補(bǔ)償。政府單方變更PPP合同應(yīng)遵循公共利益、情勢(shì)變更和物有所值的實(shí)體要件，也要依據(jù)合同約定的變更程序進(jìn)行。PPP合同應(yīng)當(dāng)直接規(guī)定政府可以請(qǐng)求變更PPP項(xiàng)目規(guī)?；蛐再|(zhì)的限制條件，政府單方變更權(quán)應(yīng)受到未實(shí)質(zhì)和根本改變合同內(nèi)容的限制。政府在單方變更PPP合同時(shí)，應(yīng)對(duì)私人主體作出一定的補(bǔ)償，以彌補(bǔ)給私人主體所造成的損失。中國(guó)企業(yè)以政府和社會(huì)資本合作（PPP）模式參與“一帶一路”建設(shè)時(shí)，應(yīng)給予政府單方變更合同條款充分的重視，這是化解來(lái)自東道國(guó)政府的風(fēng)險(xiǎn)和維護(hù)自身權(quán)益的正確路徑。

關(guān)鍵詞：“一帶一路”建設(shè) PPP項(xiàng)目 政府單方變更合同 變更條件 補(bǔ)償

一、問題的提出

筆者關(guān)注的法律問題是，PPP項(xiàng)目合同如何進(jìn)行變更，尤其是政府方能否單方變更合同，政府單方變更合同的法律屬性和內(nèi)容是什么，政府單方變更合同需要遵循什么實(shí)體和程序要件，政府單方變更合同是否需要限制以及補(bǔ)償?shù)葐栴}都需要進(jìn)行理論上的澄清和解讀。同時(shí)，這也是參與PPP項(xiàng)目建設(shè)的投資者最為關(guān)注的問題。

2017年5月14日，習(xí)近平總書記在“一帶一路”國(guó)際合作高峰論壇開幕式上指出：我們要建立穩(wěn)定、可持續(xù)、風(fēng)險(xiǎn)可控的金融保障體系，創(chuàng)新投資和融資模式，推廣政府和社會(huì)資本合作（作者注PPP）?！? 〕可以預(yù)料到的是，中國(guó)企業(yè)參與“一帶一路”沿線國(guó)家的PPP項(xiàng)目投資會(huì)成為未來(lái)一段時(shí)間“一帶一路”建設(shè)的主要方式。〔2 〕中國(guó)企業(yè)能否控制好PPP項(xiàng)目投資的風(fēng)險(xiǎn)是決定“一帶一路”投資成敗的關(guān)鍵因素之一。其中，直接來(lái)自“一帶一路”沿線國(guó)家政府的風(fēng)險(xiǎn)尤其要引起足夠的關(guān)注，在此意義上，正確明晰政府單方變更PPP合同的法律問題，就不僅僅具有理論研究上的價(jià)值，更具有為中國(guó)企業(yè)參與“一帶一路”PPP項(xiàng)目投資建設(shè)提供實(shí)踐指導(dǎo)的意義。

二、政府單方變更PPP合同的法律屬性與內(nèi)容

公私合作伙伴關(guān)系（PPP）項(xiàng)目一般投資大，合同周期長(zhǎng)，運(yùn)營(yíng)環(huán)境中不確定的風(fēng)險(xiǎn)因素較多，給PPP項(xiàng)目合同的設(shè)計(jì)和管理帶來(lái)了嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。公私合作伙伴關(guān)系（PPP）合同是一種長(zhǎng)期安排，通常為10到30年，甚至更長(zhǎng)的合同。在長(zhǎng)達(dá)10到30年間一定會(huì)發(fā)生各種合同雙方都無(wú)法預(yù)測(cè)或無(wú)法控制的變化。不管合同簽訂時(shí)，合同各方如何盡其所能也無(wú)法準(zhǔn)確預(yù)測(cè)未來(lái)10到30年間可能發(fā)生的各種風(fēng)險(xiǎn)和情勢(shì)，更無(wú)法將這些風(fēng)險(xiǎn)和情勢(shì)體現(xiàn)在合同中來(lái)予以應(yīng)對(duì)，因此，公私合作伙伴關(guān)系（PPP）合同在本質(zhì)上是不完全契約。經(jīng)驗(yàn)表明，PPP合同安排需要一定程度的靈活性，以便在需要時(shí)可以對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施或相關(guān)服務(wù)進(jìn)行變更。

如果在PPP項(xiàng)目周期中的某個(gè)時(shí)間點(diǎn)上需要改變公共基礎(chǔ)設(shè)施或私人主體提供的服務(wù)，PPP合同卻不能提供這樣的靈活性，這將會(huì)給政府增加巨額成本。這種風(fēng)險(xiǎn)已被公認(rèn)：“最近，一些關(guān)于PPP合同的報(bào)告強(qiáng)調(diào)了應(yīng)該增加合同的靈活性，特別是考慮到用戶需求可能會(huì)發(fā)生變化，而此種變化在剛性合同的情形下，有時(shí)會(huì)啟動(dòng)成本非常高昂的重新談判程序。為適應(yīng)用戶需求的變化而增加合同的靈活性，對(duì)于PPP長(zhǎng)期項(xiàng)目至關(guān)重要。同時(shí)，通過精心設(shè)計(jì)必要的限制潛在濫用的變更管理合同條款，這種靈活性是可能實(shí)現(xiàn)的。然而，增加合同的靈活性將不可避免地降低合同的可預(yù)見性，這對(duì)于私人投資者來(lái)說就是高風(fēng)險(xiǎn)，并會(huì)降低競(jìng)爭(zhēng)選擇過程中的有效性?！?〔3 〕通過經(jīng)驗(yàn)積累，具有較完善PPP制度的國(guó)家和地區(qū)已經(jīng)建立了引入一定程度靈活性的合同機(jī)制，為公共基礎(chǔ)設(shè)施和相關(guān)服務(wù)的變更預(yù)留了空間。在不同程度上，現(xiàn)代PPP合同允許政府或私人投資者發(fā)起特定的合同內(nèi)容變更。

在私法體系中，合同內(nèi)容的變更一般都要經(jīng)過合同雙方共同協(xié)商和同意才能實(shí)現(xiàn)并產(chǎn)生法律效力。單方變更合同的內(nèi)容受到嚴(yán)格的限制，甚至通常不承認(rèn)合同一方可以單方變更合同。但是，在PPP項(xiàng)目合同實(shí)踐中，一些國(guó)家規(guī)定了政府一方可以單方面變更合同內(nèi)容，PPP項(xiàng)目合同中也包含了關(guān)于政府單方變更合同的條款，規(guī)定政府為了某種利益或者基于某種情勢(shì)的變化可單方面變更合同，投資者需遵守執(zhí)行。這里首先需要解決的問題是政府單方變更合同的法律屬性如何解讀，單方變更合同的內(nèi)容會(huì)包括什么。

（一）政府單方變更合同的法律屬性

對(duì)于政府為何有權(quán)和在何種程度上單方變更合同的法律屬性，目前主流的理論主要是從PPP項(xiàng)目合同的法律性質(zhì)著手進(jìn)行解讀。一種是將PPP項(xiàng)目合同視為公法合同（行政合同），其認(rèn)為PPP項(xiàng)目合同涉及公共產(chǎn)品，為了保護(hù)公眾利益，除安排了經(jīng)濟(jì)條款外，還安排了行政條款，而政府可以單方變更合同就屬于行政條款的一種。另外一種是將PPP項(xiàng)目合同視為私法合同（民商事合同），其認(rèn)為政府可以單方變更合同應(yīng)從強(qiáng)制締約和單方給付確定權(quán)來(lái)解讀。

第一，行政合同的行政性和公共利益的優(yōu)先性。在將PPP項(xiàng)目合同視為行政合同時(shí)，一些國(guó)家認(rèn)為行政合同承載著公共利益，行政主體在履行行政合同中，基于公共利益的需要可以單方變更合同的內(nèi)容。在法國(guó)法當(dāng)中，整個(gè)行政契約理論的核心思想是公共利益居于優(yōu)越地位，行政主體可以根據(jù)公共利益的需要隨時(shí)變更契約履行標(biāo)的或內(nèi)容，甚至解除契約。法國(guó)行政契約法自始即以行政主體的公共利益代表的身份使其享有優(yōu)勢(shì)地位，并以此作為行政契約不同于私法契約的主要特征。根據(jù)法國(guó)法的規(guī)定，在情事變更的情況下，行政主體和相對(duì)人均享有變更和解除的權(quán)利?！? 〕但在公共利益可能受到重大損害時(shí)，行政主體可以獨(dú)享單方變更行政契約內(nèi)容的權(quán)利，即如果行政契約繼續(xù)履行將產(chǎn)生不利于社會(huì)公共利益的后果，行政主體有權(quán)單方變更或者解除契約。在特許契約中，行政主體有權(quán)重新確定提供服務(wù)或者工作的性質(zhì)以滿足變化的公共利益的要求。

第二，民商事合同的強(qiáng)制締約和單方給付確定權(quán)?！? 〕將PPP項(xiàng)目合同視為民商事合同時(shí)，無(wú)異于將PPP項(xiàng)目合同視為建設(shè)工程合同，而在建設(shè)工程合同中往往就包括了業(yè)主可以單方變更合同內(nèi)容的條款。對(duì)于這種條款的法律性質(zhì)，存在兩種不同的意見：其一，強(qiáng)制締約理論。該理論認(rèn)為，建設(shè)工程合同中約定：“業(yè)主擁有指示變更的權(quán)利”的條款是屬于當(dāng)事人之間強(qiáng)制締約的約定，只要業(yè)主提出變更的要求，承包人除了有正當(dāng)理由外，都應(yīng)予以承諾。如果承包人對(duì)于業(yè)主所提的變更要求都不予以承諾的話，勢(shì)必造成業(yè)主須另外尋找承包人而導(dǎo)致工期遲延，并增加另行締約成本。業(yè)主單方指示變更是變更合同的要約，而承包人因合同條款的約定而負(fù)有承諾的義務(wù)。業(yè)主的指示變更，因雙方合意而成立。其二，單方給付確定權(quán)理論。該理論認(rèn)為，業(yè)主指示變更是指合同約定或法律規(guī)定合同當(dāng)事人一方擁有變更合同的權(quán)利，這種權(quán)利的性質(zhì)解釋上可認(rèn)為是單純形成權(quán)，不需要強(qiáng)制執(zhí)行，不需要法院判決，只需要擁有權(quán)利一方完成需受領(lǐng)之意思表示，雙方間的合同法律關(guān)系即發(fā)生得喪變更之效力。因此，合同除雙方當(dāng)事人合意變更之外，亦可依法律規(guī)定或合同約定的形成權(quán)行使而產(chǎn)生。endprint

以上兩種對(duì)政府單方變更合同的法律屬性的認(rèn)識(shí)可謂站在了對(duì)PPP項(xiàng)目合同定性為公法與私法合同相對(duì)立的兩端，最終得出了不同的結(jié)論。實(shí)質(zhì)而言，全面分析PPP項(xiàng)目合同所涉及的條款，其實(shí)不能簡(jiǎn)單地把PPP項(xiàng)目合同定性為公法或者私法的合同。準(zhǔn)確地說，在PPP項(xiàng)目合同中既有體現(xiàn)公法內(nèi)容的條款，如特許經(jīng)營(yíng)權(quán)的授予，也有體現(xiàn)私法內(nèi)容的條款，如項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)等。也就是說，在判斷政府單方變更合同的法律屬性時(shí)，主要是考量政府單方變更合同是基于行政權(quán)和公共利益，還是基于合同的約定和形成權(quán)。

（二）政府單方變更合同的主要內(nèi)容

在PPP項(xiàng)目實(shí)施過程中，政府希望實(shí)施一項(xiàng)新的政策倡議或者對(duì)具體項(xiàng)目的需求發(fā)生變化時(shí)，都會(huì)考慮和要求單方變更PPP合同。如在關(guān)于經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施的PPP項(xiàng)目中，道路和水利部門的PPP項(xiàng)目構(gòu)成了更廣泛的基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的一部分，當(dāng)政府試圖改善更廣泛的網(wǎng)絡(luò)時(shí)，為確保該網(wǎng)絡(luò)作為一個(gè)整體可以高效地運(yùn)營(yíng)，政府往往有必要對(duì)該P(yáng)PP項(xiàng)目的組成部分進(jìn)行變更。這種變更可能是相對(duì)罕見的，但對(duì)于最大限度地提高基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的經(jīng)濟(jì)效益是十分重要的。在由私人部門設(shè)計(jì)、建造、資金支持和維修養(yǎng)護(hù)，但由公共部門進(jìn)行運(yùn)營(yíng)的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目（如醫(yī)院和教育領(lǐng)域的PPP項(xiàng)目）中，私人部門對(duì)基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)與公共部門運(yùn)營(yíng)基礎(chǔ)設(shè)施以提供公共服務(wù)之間緊密相連。由于政府運(yùn)營(yíng)需求的改變，為確保基礎(chǔ)設(shè)施使政府能高效地提供服務(wù)，政府單方變更PPP合同就成為必要。在由私人主體運(yùn)營(yíng)的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP項(xiàng)目中，因政府請(qǐng)求而進(jìn)行的變更不如政府運(yùn)營(yíng)的社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施PPP的變更頻繁，產(chǎn)生變更的原因通常是政府服務(wù)的需求發(fā)生變化。每個(gè)PPP模式框架下，政府均有權(quán)單方請(qǐng)求對(duì)私人主體交付的公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)進(jìn)行變更?！? 〕

依據(jù)合同自由和嚴(yán)守原則，只有合同雙方協(xié)商一致才可以就合同的主體和內(nèi)容進(jìn)行變更，任何一方都無(wú)權(quán)單方變更合同的內(nèi)容。但是，PPP項(xiàng)目合同因涉及公共產(chǎn)品，為了保護(hù)公眾利益，在合同變更問題上與一般意義上的合同有所區(qū)別。因此，PPP項(xiàng)目合同變更的情況除部分可適用民商事合同一般原則外，還須給出合同變更的特殊說明和約定。有學(xué)者認(rèn)為PPP項(xiàng)目合同的內(nèi)容可分為不可變更的內(nèi)容和可變更的內(nèi)容?！? 〕涉及主體變更、協(xié)議性質(zhì)變更、標(biāo)的變更的情況，建議歸為不可變更的范疇。〔8 〕涉及隨經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)生變化的費(fèi)用性成本（如可變成本）變更、隨管理體制發(fā)生變化的經(jīng)濟(jì)規(guī)則變更、隨金融市場(chǎng)發(fā)生變化的經(jīng)濟(jì)參數(shù)變更、隨市場(chǎng)供求發(fā)生變化的政府承諾事項(xiàng)變更、項(xiàng)目不同階段的非實(shí)質(zhì)控制股東變更、協(xié)議附件非核心內(nèi)容（如標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范等）的變更以及因不可抗力事件發(fā)生變更的情況，建議歸入明確可變更的部分（但仍需對(duì)方同意，含事先約定的）?！? 〕

在英國(guó)PF2合同標(biāo)準(zhǔn)文本中就PF2合同變更的內(nèi)容作出了詳細(xì)的規(guī)定（第11節(jié)）?！?0 〕PF2合同的變更可以根據(jù)不同的方法來(lái)歸類，以下分類有助于主管當(dāng)局起草最適合于其領(lǐng)域變化模式的變更機(jī)制。服務(wù)領(lǐng)域的變更可以被分為：1.根據(jù)起因，合同變更可以分為：政府當(dāng)局變更；承包商變更；法律變更。政府當(dāng)局可能希望對(duì)其服務(wù)要求作出預(yù)期或意料之外的變更。在許多情況下，這種變化往往是由政府當(dāng)局商業(yè)戰(zhàn)略的潛在變化（例如，醫(yī)院護(hù)理服務(wù)策略的變化）或立法的變化驅(qū)動(dòng)的。〔11 〕同樣，承包商可能希望對(duì)服務(wù)要求本身進(jìn)行修改（例如，提高效率），或?qū)μ峁┓?wù)的方式進(jìn)行修改。各方的權(quán)利根據(jù)變更的起因而有所不同。例如，當(dāng)局一般在運(yùn)行期擁有不受約束的要求變更的權(quán)利，但在施工期則僅具有受限的能力。一般來(lái)說，承包商只擁有有限的權(quán)利來(lái)反對(duì)或拒絕進(jìn)行變更，例如，如果接受改變會(huì)危及項(xiàng)目的經(jīng)濟(jì)性，或者使承包商不能履行合同規(guī)定的義務(wù)。2.根據(jù)時(shí)間，合同變更可以分為：施工期間；早期運(yùn)行期間；穩(wěn)態(tài)運(yùn)行期間。按時(shí)間的變更，施工階段的變更應(yīng)盡可能保持在最低限度，除非在服務(wù)生效日期之前經(jīng)過很長(zhǎng)時(shí)間（如三年以上），否則，當(dāng)局通常不應(yīng)改變其服務(wù)開始前的施工要求。在特殊情況下，承包商可能在施工期間（如果在施工計(jì)劃中足夠早地要求）較之服務(wù)開始后，更經(jīng)濟(jì)地吸收這種變更，那么，合同（在特殊情況下）應(yīng)該納入能反映這種可能性的條款。但一般來(lái)說，當(dāng)局應(yīng)努力確保施工期間不會(huì)發(fā)生重大范圍變化，因?yàn)檫@將嚴(yán)重危害承包商交付項(xiàng)目的時(shí)間和預(yù)算的能力。3.根據(jù)價(jià)值，合同變更可以分為小額、中額、大額。按價(jià)值的變更，與交易的資本價(jià)值相比，大多數(shù)意料之外的變化往往價(jià)值較小。這種變化（特別是在住房領(lǐng)域）反映了在設(shè)施的詳細(xì)設(shè)計(jì)和操作過程中需要滿足不同的用戶偏好（例如，基于教師的偏好而改變家具的布局）。中小價(jià)值變化需要相對(duì)快速，經(jīng)濟(jì)有效地進(jìn)行明確，商定和實(shí)施，以避免用戶將合同視為“不靈活的”，從而對(duì)用戶滿意度產(chǎn)生負(fù)面影響。相比之下，大額變更通常反映了合同簽訂時(shí)無(wú)法預(yù)料到的戰(zhàn)略或政策的重大變化。因此，它們發(fā)生的頻率往往較低，并且通常需要時(shí)間和成本來(lái)進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋M職調(diào)查（來(lái)自當(dāng)局，承包商和高級(jí)貸方）。當(dāng)局應(yīng)當(dāng)考慮承包商在拒絕實(shí)施大額變更方面應(yīng)當(dāng)擁有怎樣的權(quán)利（特別是在其會(huì)影響項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)狀況時(shí)），以及如何確保承包商透明的、公允的定價(jià)。4.根據(jù)影響，合同變更可以分為僅財(cái)務(wù)、僅工程、僅服務(wù)、工程和服務(wù)。按影響的變更：擬議的變更可能涉及設(shè)施管理服務(wù)的建設(shè)和/或變更。通常更容易適應(yīng)僅與設(shè)施管理服務(wù)條款相關(guān)而不涉及額外建筑工程的變更。對(duì)后者來(lái)說，在如何實(shí)施變更問題上會(huì)出現(xiàn)各種商業(yè)問題。例如，如果存在新工程和現(xiàn)存設(shè)施的對(duì)接，需要承包商進(jìn)行協(xié)調(diào)管理時(shí)，建設(shè)公司的選擇就變得很關(guān)鍵。類似的，建筑區(qū)劃的擴(kuò)大（特別是在住房項(xiàng)目中）可能會(huì)對(duì)支付和績(jī)效機(jī)制的校準(zhǔn)以及項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)狀況產(chǎn)生重大影響。這些都需要與承包商和高級(jí)貸方進(jìn)行談判。5.根據(jù)類型，合同變更可以分為用途或功能變更、容量或吞吐量變更、服務(wù)規(guī)格或性能標(biāo)準(zhǔn)變更：按類型的變更：與不同類型的變更相關(guān)的商業(yè)問題通常來(lái)自于其差異價(jià)值或影響。例如，使用或功能上的變化通常不會(huì)是大額的變化，甚至不會(huì)對(duì)工程或服務(wù)產(chǎn)生任何影響（如，對(duì)課堂時(shí)間表的更改意味著社區(qū)或第三方使用學(xué)校的時(shí)間也需要進(jìn)行修改）。另一方面，量的變化幾乎肯定涉及新的建設(shè)和更多的服務(wù)，并且往往價(jià)值很大。而服務(wù)規(guī)范或性能標(biāo)準(zhǔn)的變化則介于上述兩者之間，而且變數(shù)更大——它們可能僅僅產(chǎn)生財(cái)務(wù)影響（例如，能源效率風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)的變化），或其可能涉及工程和服務(wù)。其他變更：有些情況下，雙方之間的安排需要進(jìn)行其他變更，且這些變更既不是針對(duì)服務(wù)，也不是針對(duì)工程或承包商的建議。這些變更不適用于審查程序或變更機(jī)制，但將涉及對(duì)雙方談判達(dá)成的合同的修改，并通過修訂契約進(jìn)行。對(duì)雙方之間安排的完整性至關(guān)重要的是：所有這些修訂以及所有可能實(shí)施的其他各種變更都將被清楚地記錄，且合同作為仍在變化中的文件保持其完整性、連貫性和時(shí)效性。endprint

在PPP項(xiàng)目合同中，通?？梢姽ぷ鞣秶兏鼦l款，一般會(huì)作出如此規(guī)定：甲方（主辦機(jī)關(guān)）如因政策變更或者重大原因須變更乙方（即民間機(jī)構(gòu)）工作范圍時(shí)，應(yīng)先與乙方協(xié)商，但其變更涉及公共利益者，乙方應(yīng)配合為之，惟甲乙雙方應(yīng)就變更之權(quán)利義務(wù)進(jìn)行協(xié)議；尚協(xié)議不成，則依本協(xié)議提送協(xié)調(diào)委員會(huì)處理。依上規(guī)定，〔12 〕政府可以基于公共利益就可以單方變更PPP項(xiàng)目合同中社會(huì)資本方的工作范圍，社會(huì)資本方需要配合。在PPP項(xiàng)目合同中，由于政府方通常不需要關(guān)注項(xiàng)目建設(shè)中的細(xì)節(jié)問題，因此，通常僅就可能導(dǎo)致項(xiàng)目設(shè)計(jì)變更、范圍變更等實(shí)質(zhì)性變更的情形進(jìn)行約定：政府方因規(guī)劃調(diào)整、征地拆遷情況等可提出對(duì)本項(xiàng)目的設(shè)計(jì)、建設(shè)范圍等進(jìn)行變更。由于這類變更與當(dāng)?shù)匾?guī)劃調(diào)整、政策性要求以及征地拆遷的實(shí)際情況相關(guān)，項(xiàng)目公司通常必須接受這類變更，但應(yīng)以相關(guān)政府部門批準(zhǔn)為前提，且這種變更不得實(shí)質(zhì)性擴(kuò)大或增加PPP項(xiàng)目的合作范圍。

三、政府單方變更PPP合同的實(shí)體與程序要件

對(duì)于政府可以單方變更PPP合同內(nèi)容的規(guī)定，普通法系國(guó)家傾向于在PPP合同中以標(biāo)準(zhǔn)條款予以約定，而大陸法系的一些國(guó)家將這樣的規(guī)定暗含在PPP法律中，或者普遍性的行政法律之中，而不會(huì)在PPP合同中明確規(guī)定。但是，無(wú)一例外的是，它們都要求政府單方變更PPP合同內(nèi)容遵循一定的實(shí)體和程序要件。

（一）政府單方變更合同的實(shí)體要件

如上所析，政府可以單方變更PPP合同內(nèi)容已經(jīng)獲得了大多數(shù)國(guó)家的認(rèn)同，但是，這些國(guó)家也同時(shí)認(rèn)同政府在行使權(quán)利時(shí)應(yīng)符合一定的實(shí)體要件，應(yīng)受到一定條件的限制，否則，極易造成權(quán)利的濫用。

1.公共利益原則

由于PPP項(xiàng)目多是涉及公共項(xiàng)目與公共產(chǎn)品，其存在是為了公眾利益，那么，政府單方變更PPP合同內(nèi)容也應(yīng)出于對(duì)公共利益安全的保護(hù)。為此，在將PPP項(xiàng)目合同視為行政合同的大陸法系國(guó)家（如法國(guó)）就認(rèn)為，行政合同的目的在于滿足公共利益的需要。〔13 〕而公共利益不是一成不變的，尤其是PPP項(xiàng)目長(zhǎng)達(dá)10-30年的期限中，社會(huì)環(huán)境會(huì)不斷發(fā)生變化，因此，政府有必要針對(duì)這些變化對(duì)合同的內(nèi)容進(jìn)行改變。但是，政府改變PPP合同內(nèi)容只能在公共利益的必要限度內(nèi)進(jìn)行，不能改變與公共利益無(wú)關(guān)的合同內(nèi)容，否則，就是對(duì)權(quán)利的濫用。普通法系國(guó)家沒有區(qū)分公法私法，其沒有行政合同，只把政府作為合同一方簽訂的合同稱為“政府合同”，PPP項(xiàng)目合同應(yīng)屬政府合同的類別。普通法系國(guó)家一般以普通法合同理論來(lái)對(duì)待政府合同，為了實(shí)現(xiàn)公共利益與私人利益之間的平衡，形成政府合同的政府單方變更合同制度。如果履行合同時(shí)發(fā)現(xiàn)了更好地服務(wù)于政府項(xiàng)目的方法，為保護(hù)公共利益，可以由政府單方面通知對(duì)方當(dāng)事人變更合同范圍。英國(guó)法在遵從合同必須嚴(yán)守原則的基礎(chǔ)上，也努力地為了政府將來(lái)可以根據(jù)公共利益的需要突破原來(lái)承諾的合同義務(wù)尋找理論根據(jù)。在公共利益需要并在契約條款中明確規(guī)定時(shí)，政府可以突破原來(lái)承諾的契約義務(wù)而享有單方變更權(quán)。

2.物有所值原則

PPP是政府采購(gòu)和提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)的模式之一。在基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)項(xiàng)目規(guī)劃和決策過程中，政府不能主觀偏好某種采購(gòu)模式，既不假設(shè)公共部門是最佳供給方，也不假設(shè)社會(huì)資本是最佳供給方，而應(yīng)科學(xué)合理地評(píng)估不同采購(gòu)模式，將全生命周期內(nèi)的全部成本以及風(fēng)險(xiǎn)等因素考慮在內(nèi)，比較哪種模式能夠更經(jīng)濟(jì)有效地提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。如果社會(huì)資本能比政府更經(jīng)濟(jì)、有效地實(shí)施，且可以通過公共利益檢驗(yàn)，就應(yīng)邀請(qǐng)他們提供基礎(chǔ)設(shè)施及公共服務(wù)。這就是PPP項(xiàng)目中物有所值的本意和初衷。

物有所值的本意是錢花得值，通俗講就是少花錢、多辦事、辦好事，一般翻譯為“物有所值”?！?4 〕這一概念主要源于20世紀(jì)90年代的英國(guó)。英國(guó)審計(jì)署把它定義為最優(yōu)化利用可用資源以獲取想要的結(jié)果，包括節(jié)約、效率和效果。節(jié)約是指謹(jǐn)慎地利用資源，從而節(jié)省費(fèi)用、時(shí)間和精力，即所需資源的成本最小化，是從成本角度對(duì)投入進(jìn)行度量；效率是指使用較少的成本、時(shí)間和精力而提供相同的服務(wù)，是生產(chǎn)率的度量、即度量從投入中獲得多少產(chǎn)出；效果是指使用相同的費(fèi)用、時(shí)間和精力而提供更好的服務(wù)或獲取更好的回報(bào)，是結(jié)果的定性和度量，表明項(xiàng)目可否有效地實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)。因而，物有所值即用來(lái)衡量投入的資金所獲得的效果。

PPP項(xiàng)目模式相對(duì)于傳統(tǒng)的政府獨(dú)立投資與建設(shè)運(yùn)維模式，在公共服務(wù)項(xiàng)目的全生命周期中，資金價(jià)值的提升為公私合作提供了增值與績(jī)效的證明，能夠提高服務(wù)質(zhì)量和運(yùn)營(yíng)效率，或者降低項(xiàng)目成本。物有所值是公私合作項(xiàng)目評(píng)價(jià)的主要標(biāo)準(zhǔn)，如英國(guó)在2004年出臺(tái)“資金價(jià)值評(píng)估指南”，要求采用物有所值評(píng)估方法，并規(guī)定只有公私合作物有所值時(shí)才可實(shí)施相應(yīng)的項(xiàng)目采購(gòu)?！?5 〕一般說來(lái)，物有所值分析采用以公共部門比較標(biāo)準(zhǔn)（PSC）為基準(zhǔn)的方法，該方法在定性方面主要考察公私合作是否比傳統(tǒng)政府采購(gòu)模式更能優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)分配、提高效率、增加供給與促進(jìn)創(chuàng)新，在定量方面主要考察公私合作是否切實(shí)降低了項(xiàng)目全生命周期成本。

在政府單方變更PPP合同內(nèi)容時(shí)，也需要進(jìn)行物有所值的評(píng)估，確保變更成本的花費(fèi)物有所值。對(duì)于政府來(lái)說，要求一切采購(gòu)行為在確保物有所值且結(jié)果透明的程序中進(jìn)行，當(dāng)政府對(duì)PPP合同內(nèi)容進(jìn)行變更時(shí)，PPP合同下的變更程序也應(yīng)當(dāng)使變更成本物有所值。英國(guó)PF2標(biāo)準(zhǔn)合同規(guī)定：〔16 〕對(duì)于中等價(jià)值的變更，應(yīng)當(dāng)預(yù)先約定專業(yè)費(fèi)用、運(yùn)營(yíng)管理費(fèi)用、意外開支的標(biāo)準(zhǔn)限額，以及利潤(rùn)差價(jià)、專家勞動(dòng)服務(wù)單價(jià)表、材料的市場(chǎng)價(jià)格和任何特定風(fēng)險(xiǎn)的開放式定價(jià)（第11.4.4.5節(jié)）。較大價(jià)值的變更可能會(huì)通過基準(zhǔn)測(cè)試、公開投標(biāo)或獨(dú)立技術(shù)顧問進(jìn)行定價(jià)。澳大利亞經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施原則規(guī)定：〔17 〕變更必須在公開的基礎(chǔ)上進(jìn)行定價(jià)。如果雙方不能就變更成本達(dá)成合意，可以由獨(dú)立專家決定（第17.1節(jié)）。在運(yùn)營(yíng)階段，政府可能要求私人主體通過招標(biāo)程序?qū)ψ兏M(jìn)行定價(jià)〔第18.3.1（c）節(jié)〕。私人主體因變更而獲取的，例如在合同中是固定的〔第18.6（a）節(jié)〕。澳大利亞社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施原則規(guī)定：〔18 〕變更必須在“完全透明的基礎(chǔ)”上進(jìn)行定價(jià)〔第19.3.2（b）節(jié)〕。如果變更成本低于特定值，則私人主體無(wú)權(quán)收取差價(jià)〔第19.6（b）節(jié)〕。如果雙方不能就變更成本達(dá)成合意，則將由一名獨(dú)立專家決定（在項(xiàng)目建設(shè)階段）或?yàn)樽兏こ踢M(jìn)行招標(biāo)（在運(yùn)營(yíng)階段）〔第19.3.2（d）節(jié)〕。南非標(biāo)準(zhǔn)化PPP合同規(guī)定：〔19 〕變更的定價(jià)必須是透明的。如果變更將由分包商實(shí)施，私人主體必須進(jìn)行競(jìng)爭(zhēng)性報(bào)價(jià)程序。如果變更將由私人主體自行實(shí)施，則成本必須進(jìn)行基準(zhǔn)測(cè)試〔第50.3.10節(jié)〕。endprint

在對(duì)PPP項(xiàng)目合同內(nèi)容變更時(shí)，私人主體必須向政府提供實(shí)施變更所需費(fèi)用的全部細(xì)節(jié)。開放式定價(jià)實(shí)現(xiàn)了私人主體成本的透明度，但并不提供成本的合理性及是否反映市場(chǎng)價(jià)格的指示信息。因此，PPP合同通常會(huì)提供另一種程序，如基準(zhǔn)測(cè)試、競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)或獨(dú)立專家決策，以此來(lái)驗(yàn)證政府為較大變更的花費(fèi)是否值得。澳大利亞社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施原則、澳大利亞經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施原則、英國(guó)PF2標(biāo)準(zhǔn)合同和南非標(biāo)準(zhǔn)化PPP規(guī)定就提供了確認(rèn)變更成本的一系列選擇，〔20 〕包括基準(zhǔn)測(cè)試、〔21 〕競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo) 〔22 〕和獨(dú)立專家決策?！?3 〕使用這些方法的不同組合，以確?；ㄙM(fèi)物有所值。

3.情勢(shì)變更原則

情勢(shì)變更原則，又稱情事變更原則，是指在合同有效成立后至合同履行完畢前，因不可歸責(zé)于當(dāng)事人的原因而發(fā)生不能預(yù)料的情勢(shì)變化，致使合同基礎(chǔ)喪失或改變，如繼續(xù)履行合同或維持合同效力，結(jié)果將有悖于誠(chéng)實(shí)信用原則和公平原則，因而允許當(dāng)事人變更或者解除合同的原則。誠(chéng)實(shí)信用原則和公平原則都是情勢(shì)變更原則的理論依據(jù)，情勢(shì)變更制度是這兩大原則的具體應(yīng)用。情勢(shì)變更原則，作為契約嚴(yán)守原則的例外，其適用具有補(bǔ)充性，是合同救濟(jì)的最后選擇。

在特許經(jīng)營(yíng)PPP合同中，由于項(xiàng)目周期長(zhǎng)、投入大，不確定因素較多，而在項(xiàng)目生命周期內(nèi)往往會(huì)發(fā)生各種市場(chǎng)或者其他因素的變化，這種變化超出了雙方當(dāng)事人在締結(jié)合同時(shí)所能夠預(yù)見的范圍時(shí)，如果繼續(xù)按照原合同履行，必然會(huì)使其中一方當(dāng)事人的利益遭受明顯的損害，這不僅有悖于公平原則，也可能使得合同的履行變得不可能，合同目的無(wú)法實(shí)現(xiàn)。此時(shí)，情事變更原則就可以為雙方當(dāng)事人提供一個(gè)解決問題的途徑。

（二）政府單方變更合同的程序性要件

政府單方變更合同的程序設(shè)置具有防止政府恣意與保證理性選擇的功能，使政府主導(dǎo)性權(quán)力的行使合乎理性、盡量避免給合同相對(duì)方造成不可挽回的損失。這一原則在世界上許多國(guó)家得到確立和廣泛適用。政府單方變更合同的程序要件為：應(yīng)當(dāng)首先考慮通過雙方協(xié)商一致達(dá)成合意來(lái)適應(yīng)新的情況，只有在協(xié)商不能達(dá)成一致意見的情況下，才能考慮單方變更行政契約。在變更前，還應(yīng)當(dāng)事先告知契約相對(duì)一方，而且原則上應(yīng)當(dāng)采取正式的書而形式。此外，除非存在緊急情況，否則，行政主體還應(yīng)當(dāng)聽取相對(duì)人的意見，必要時(shí)還須根據(jù)相對(duì)人的申請(qǐng)進(jìn)行聽證。

當(dāng)私人投資者通過合同變更程序承擔(dān)了一項(xiàng)政府所要求的合同變更時(shí)，PPP合同下的全部風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移均適用于此變更。部分變更成本因而反映出這種風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移的益處。為確保風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移仍然有效，重要的是利用合同變更程序。一般而言，政府發(fā)起合同變更的具體程序如下：

第一，政府向私人主體提出變更要求。〔24 〕英國(guó)PF2標(biāo)準(zhǔn)合同第11.3.3節(jié)規(guī)定，〔25 〕通報(bào)及規(guī)范：當(dāng)局提早將其要求變更的意圖通知給承包商是很重要的（反之亦然）。變更協(xié)議書應(yīng)當(dāng)為早期通知制定明確的格式和時(shí)間，隨后各方應(yīng)本著善意進(jìn)行合作，為變更請(qǐng)求制定詳細(xì)的規(guī)范。該規(guī)范應(yīng)盡可能地重新說明原始的輸出規(guī)范，而不是另一個(gè)輸出規(guī)范的替代。如果所需的工程或服務(wù)非常具體，特別是對(duì)于小額和中額變更輸入規(guī)范可能更適合。當(dāng)局應(yīng)當(dāng)在融資關(guān)閉時(shí)和承包商就提前確定的能被簡(jiǎn)單訂購(gòu)的小型工程和服務(wù)的目錄達(dá)成一致（以預(yù)定價(jià)格，見下文）。然后可以按照合同的年份，通過將其編入適當(dāng)?shù)耐ㄘ浥蛎浿笖?shù)（如CPI或RPIX），從而對(duì)這個(gè)目錄的費(fèi)率進(jìn)行審查和更新。最終規(guī)范應(yīng)由當(dāng)局簽署，并作為正式的變更請(qǐng)求（除非與承包商更改有關(guān)），連同承包商合理要求的其他信息一起提交給承包商，以便針對(duì)變更制定一個(gè)設(shè)計(jì)解決方案和評(píng)估。為了增加靈活性，可以規(guī)定預(yù)先約定的技術(shù)和定價(jià)，以納入或排除一些小型維護(hù)活動(dòng)〔參見第11.3.8.4節(jié)（盡職調(diào)查）〕。

第二，私人主體作出回應(yīng)，說明愿意承擔(dān)變更的基本條件?！?6 〕英國(guó)PF2標(biāo)準(zhǔn)合同第11.3.4規(guī)定，〔27 〕承包商的評(píng)估：在承包商收到當(dāng)局的變更要求后，一般應(yīng)給予承包商合理的時(shí)間（取決于所要求變更的規(guī)模和復(fù)雜程度），以通知當(dāng)局是否拒絕執(zhí)行該變更?！?8 〕

如果承包商同意進(jìn)行更改（或者在承包商提出變更請(qǐng)求的情況下，一旦達(dá)成最終意見），變更協(xié)議書應(yīng)當(dāng)列出承包商提出設(shè)計(jì)解決方案（如需）以及變更成本預(yù)算的時(shí)間表，連同主管當(dāng)局合理要求的批準(zhǔn)變更的其他資料（“承包商評(píng)估”）。承包商的評(píng)估一般應(yīng)包括承包商（酌情）對(duì)以下事項(xiàng)的意見：〔29 〕

1.詳細(xì)的執(zhí)行時(shí)間表；〔30 〕2.是否需要履行義務(wù)的救濟(jì)，包括承包商在移交日期時(shí)交付以及在執(zhí)行服務(wù)變更期間履行履約制度的義務(wù)；3.對(duì)服務(wù)條款產(chǎn)生的任何影響；4.合同和/或任何項(xiàng)目文件要求的任何修改；5.考慮到所需或不再需要的任何資本支出后任何項(xiàng)目的成本變動(dòng)的預(yù)算；6.任何收益或損益；7.所需的任何監(jiān)管批準(zhǔn)；8.服務(wù)變更所要求的任何服務(wù)施工或運(yùn)行方面的提議的認(rèn)證方法，如果沒有被第7節(jié)（服務(wù)和服務(wù)的開始）中規(guī)定的程序所涵蓋。

承包商提交評(píng)估時(shí)間表的時(shí)間應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同變更要求的規(guī)模和復(fù)雜程度而有所不同。變更協(xié)議書應(yīng)該規(guī)定一個(gè)明確的（和較短的）時(shí)間表來(lái)回應(yīng)對(duì)服務(wù)進(jìn)行小額變更的要求，而涉及到中等到大額變更的時(shí)間表則可以根據(jù)兩種情況的類型和復(fù)雜性，而在雙方之間靈活地協(xié)商。

第三，政府既可以接受私人主體的回應(yīng)（在此情況下，私人主體即繼續(xù)實(shí)施該變更），也可以拒絕私人主體的回應(yīng)。私人主體應(yīng)有充足的時(shí)間來(lái)準(zhǔn)備對(duì)于政府初始提議的回應(yīng)。如果該變更涉及物理基礎(chǔ)設(shè)施的重大變化，私人主體通常需要與設(shè)計(jì)顧問和施工分包商進(jìn)行商議。對(duì)于基礎(chǔ)設(shè)施或服務(wù)的所有重要變化，私人主體的運(yùn)營(yíng)或維修分包商都需要考慮其提供的服務(wù)的影響，而私人主體的投資商則需要考慮一切風(fēng)險(xiǎn)和財(cái)政負(fù)擔(dān)。

由于私人主體需要與分包商和投資商進(jìn)行商議，從而了解PPP變更的全部影響，因此，變更請(qǐng)求的評(píng)估對(duì)于私人主體來(lái)說可能很昂貴。在私人主體收益以單一支付的形式獲得的項(xiàng)目中，私人主體幾乎沒有能力負(fù)擔(dān)這些費(fèi)用。因此，私人主體可能不愿意接受和評(píng)估政府的變更請(qǐng)求。為防止這種情況的出現(xiàn)，一些PPP框架要求政府向私人主體對(duì)評(píng)估變更請(qǐng)求的成本作出補(bǔ)償。例如，在澳大利亞社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施原則、英國(guó)PF2標(biāo)準(zhǔn)合同以及印度NHAI年金公路合同中，〔31 〕如果政府選擇不再進(jìn)行變更，則必須向私人主體補(bǔ)償部分或全部評(píng)估變更的成本。〔32 〕endprint

四、政府單方變更PPP合同的限制與補(bǔ)償

政府依據(jù)PPP項(xiàng)目合同約定或者法律的規(guī)定可以行使單方合同變更權(quán)，但是，該變更權(quán)也受到一定條件的限制，并且在行使單方合同變更權(quán)時(shí)，也應(yīng)給予合同相對(duì)方一定的補(bǔ)償。

（一）政府單方變更合同的限制條件

有關(guān)政府變更請(qǐng)求權(quán)的一個(gè)核心問題是，政府可以請(qǐng)求變更的規(guī)?；蛐再|(zhì)是否應(yīng)當(dāng)存在一定的限制。政府希望保持高度的靈活性，從而可以請(qǐng)求進(jìn)行任何必要的合同變更，以滿足公共基礎(chǔ)設(shè)施使用需求的增長(zhǎng)或者運(yùn)營(yíng)要求的變化。與之相反，私人主體可能希望在交付、運(yùn)營(yíng)或維修養(yǎng)護(hù)公共基礎(chǔ)設(shè)施過程中有盡可能少的中斷或變化。私人主體的投資商可能會(huì)將變更視為潛在風(fēng)險(xiǎn)的來(lái)源。

合同變更實(shí)質(zhì)上是在原有合同的基礎(chǔ)上進(jìn)行修改、補(bǔ)充，變更后的關(guān)系與變更前的關(guān)系在性質(zhì)上不變，學(xué)說上稱為具有“同一性”。換句話說，變更后的合同應(yīng)與原合同仍具同一性，是合同的非實(shí)質(zhì)變更。倘若該變更已使合同喪失同一性，則不再屬于合同變更的范圍，而應(yīng)屬于合同的更改，導(dǎo)致原合同關(guān)系的相對(duì)消滅，成立新的合同關(guān)系。雖然在一般情況下政府（業(yè)主）有權(quán)發(fā)出變更指令增減工程量或增加需要的附加工作，但政府（業(yè)主）并沒有創(chuàng)設(shè)新的合同關(guān)系的權(quán)利。因此，其單方變更權(quán)應(yīng)受到“同一性”的限制。

在一些國(guó)家制定的PPP項(xiàng)目合同的范本中規(guī)定了政府請(qǐng)求變更規(guī)?；蛐再|(zhì)的限制。英國(guó)PF2標(biāo)準(zhǔn)合同第11.2.8規(guī)定：〔33 〕相比之下，大額變更（從經(jīng)濟(jì)價(jià)值考量）通常反映了合同簽訂時(shí)無(wú)法預(yù)料到的戰(zhàn)略或政策的重大變化。因此，它們發(fā)生的頻率往往較低，并且通常需要時(shí)間和成本來(lái)進(jìn)行適當(dāng)?shù)谋M職調(diào)查（來(lái)自當(dāng)局，承包商和高級(jí)貸方）。當(dāng)局應(yīng)當(dāng)考慮承包商在拒絕實(shí)施大額變更方面應(yīng)當(dāng)擁有怎樣的權(quán)利（特別是在其會(huì)影響項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)狀況時(shí)），以及如何確保承包商透明的、公允的定價(jià)。第11.3.4規(guī)定：承包商有權(quán)按以下理由拒絕執(zhí)行：〔34 〕

（1）如果執(zhí)行該變更會(huì)使得服務(wù)違反現(xiàn)有法律或者與良好的產(chǎn)業(yè)實(shí)踐不符；（2）如果該變更會(huì)撤銷任何合意（或執(zhí)行服務(wù)相關(guān)變更所需的新的共識(shí)是不可獲得的）；（3）如果該項(xiàng)變更實(shí)質(zhì)上對(duì)承包商交付該服務(wù)的能力產(chǎn)生不利影響；（4）如果該項(xiàng)變更會(huì)對(duì)任何人的健康和安全造成不利影響；（5）如果其要求承包商在不合理的時(shí)間期限內(nèi)執(zhí)行該項(xiàng)服務(wù)的變更；（6）如果其（如果執(zhí)行）會(huì)對(duì)項(xiàng)目的性質(zhì)（包括其風(fēng)險(xiǎn)狀況）產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的不利影響；（7）如果當(dāng)局沒有法定權(quán)力或能力要求執(zhí)行此類變更。

總而言之，在一些國(guó)家制定的PPP項(xiàng)目合同的范本中，政府可以請(qǐng)求變更規(guī)?；蛐再|(zhì)的限制反映了以下原則：其一，政府對(duì)于在PPP項(xiàng)目整個(gè)周期中請(qǐng)求變更的靈活性需求取決于項(xiàng)目的性質(zhì)，且在社會(huì)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目中這種需求通常大于經(jīng)濟(jì)性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目。其二，政府對(duì)于請(qǐng)求變更的靈活性需求取決于項(xiàng)目承接的背景。例如，相比國(guó)家公路，隨著周邊公路網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，都市區(qū)的收費(fèi)公路可能需要更頻繁和顯著的變更。

（二）政府單方變更合同的補(bǔ)償支付

將PPP項(xiàng)目合同視為行政合同的情況下，認(rèn)為政府單方變更合同增加了相對(duì)人的履約成本，所以，應(yīng)給予合同相對(duì)人補(bǔ)償。若基于公共利益的理由，行政機(jī)關(guān)必須調(diào)整契約之內(nèi)容時(shí)，其相對(duì)人若欲配合以維持契約關(guān)系時(shí)，并非因之即需承受所有契約變更所造成的不利益。行政法院在承認(rèn)單方變更權(quán)的同時(shí)，也賦予相對(duì)人請(qǐng)求補(bǔ)償?shù)臋?quán)利。不論契約如何變更，原始契約所建立的財(cái)務(wù)平衡關(guān)系必須予以維持，此即法國(guó)行政契約法上的契約財(cái)務(wù)平衡原則。在美國(guó)的政府合同制度中，雖然承認(rèn)行政主體有權(quán)基于公益而變更甚至終止契約，但同時(shí)也承認(rèn)相對(duì)人有權(quán)要求政府補(bǔ)償。至于補(bǔ)償?shù)姆秶▏?guó)行政法院在單方變更權(quán)的相關(guān)案例中，特別強(qiáng)調(diào)行政機(jī)關(guān)必須完整補(bǔ)償相對(duì)人因之所受的損失。美國(guó)規(guī)定在終止契約的情況下僅限于相對(duì)人履行契約已經(jīng)支付的費(fèi)用、已完成工作的報(bào)酬以及解決分合同請(qǐng)求的費(fèi)用，但無(wú)權(quán)主張?jiān)谒椒ê贤辛硪环胶贤?dāng)事人可以要求的預(yù)期利潤(rùn)或間接損失賠償。

英國(guó)PF2標(biāo)準(zhǔn)合同第11.3.7規(guī)定，〔35 〕資金和支付：主管當(dāng)局通常對(duì)與當(dāng)局變更相關(guān)的成本承擔(dān)責(zé)任，并應(yīng)確保相應(yīng)的預(yù)算。如果主管當(dāng)局對(duì)服務(wù)中的變更有承擔(dān)或分?jǐn)偝杀镜呢?zé)任，則通常認(rèn)為其應(yīng)當(dāng)承擔(dān)：當(dāng)取得階段性成果或完成項(xiàng)目時(shí)，任何基本工程的付款將通過一次付清總額的方式支付；對(duì)服務(wù)的任何更改的付款應(yīng)通過對(duì)單價(jià)的調(diào)整來(lái)進(jìn)行。只有在有限情況下（如大額工程），主管當(dāng)局應(yīng)當(dāng)考慮擔(dān)保另外的民間融資來(lái)資助變更成本的行為，是否值得擔(dān)保該資金的額外成本和復(fù)雜性?！?6 〕但是，承包商應(yīng)該有義務(wù)付出合理努力，在需要的情況下尋求額外的融資（即使在實(shí)踐中，此種情形可能僅限于向高級(jí)貸方融資）。

結(jié)語(yǔ)

PPP項(xiàng)目合同中一般都包含了這樣的條款，即政府有權(quán)請(qǐng)求對(duì)私人主體交付的公共基礎(chǔ)設(shè)施以及提供的服務(wù)進(jìn)行變更。這樣一些變更有的只影響公共基礎(chǔ)設(shè)施，有的只影響私人主體提供的服務(wù)，還有的則對(duì)公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)均產(chǎn)生影響。政府單方面變更PPP合同應(yīng)在遵循公共利益、情勢(shì)變更和物有所值的實(shí)體要件下進(jìn)行，同時(shí)也應(yīng)在PPP合同中確立合同變更程序，確保合同變更更多體現(xiàn)平等協(xié)商的內(nèi)容。PPP合同應(yīng)當(dāng)直接規(guī)定政府可以請(qǐng)求變更規(guī)?；蛐再|(zhì)的限制條件，或者在合同沒有規(guī)定政府可以請(qǐng)求變更規(guī)?；蛐再|(zhì)的直接限制時(shí)，應(yīng)將合同變更限制在保護(hù)私人主體的風(fēng)險(xiǎn)/收益結(jié)果為前提的基礎(chǔ)上。政府單方面變更PPP合同應(yīng)對(duì)私人主體作出一定的補(bǔ)償。PPP合同應(yīng)當(dāng)包含一個(gè)確認(rèn)變更成本反映市場(chǎng)價(jià)格的機(jī)制，以此作為補(bǔ)償私人主體的一個(gè)標(biāo)準(zhǔn)。endprint