張文珍

【摘 要】中國古代巡視制度源遠(yuǎn)流長，獨(dú)具特色。它萌芽于原始社會，形成于漢代，成熟于盛唐，完備于明清，歷代相沿，久盛不衰，給我們留下了許多值得借鑒的東西，既是中國當(dāng)代巡視制度的重要?dú)v史源泉，也是人類法治文明的重要組成部分，對于當(dāng)代中國社會加強(qiáng)制度反腐、構(gòu)建和諧社會具有十分重要的現(xiàn)實(shí)意義。

【關(guān)鍵詞】古代巡視制度；健全制度；當(dāng)代意義

中國幾千年的監(jiān)察制度史給我們留下了許多值得借鑒的寶貴財富。在中央對地方的監(jiān)察上，一個顯著特點(diǎn)就是皇帝和中央監(jiān)察機(jī)關(guān)定期或臨時派遣官員巡視地方，我們稱為巡視制度。從歷史的角度來看，巡視制度的發(fā)展經(jīng)歷了漫長的歷史過程，它萌芽于原始社會，形成于漢代，成熟于盛唐，完備于明清，歷代相沿，久盛不衰。中國古代巡視制度的某些特質(zhì)對于我們在當(dāng)今的社會歷史條件下加強(qiáng)制度反腐、構(gòu)建和諧社會具有十分重要的借鑒意義。

一、中國古代巡視制度的發(fā)展及其特點(diǎn)

（一）中國古代巡視制度的歷史脈絡(luò)

1.中國古代巡視制度最早可以追溯到原始社會堯、舜、禹時期的天子巡狩制。春秋戰(zhàn)國時期，建立了“巡縣之制”，國君、相國、郡守都可以巡視地方。

這一時期的巡視還沒有形成制度，其目的在于管理農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，祭祀名岳山川，整頓吏制，糾察不法行為以及選拔人才。

2.西漢時期，漢武帝創(chuàng)設(shè)了對地方巡視監(jiān)察的刺史制度，開創(chuàng)了中央政府監(jiān)察官員巡察地方的先例。同時，漢代在郡級地方政府中增設(shè)督郵一職，掌管縣內(nèi)官吏的監(jiān)察。魏晉南北朝時期，中央設(shè)獨(dú)立的監(jiān)察機(jī)關(guān)——御史臺負(fù)責(zé)監(jiān)察地方行政。

專職監(jiān)察刺史的出現(xiàn)和專門巡視機(jī)構(gòu)的成立，標(biāo)志著中國古代巡視制度的最終形成。

3.唐朝設(shè)立了“一臺三院”的巡視監(jiān)察制度。即中央最高監(jiān)察機(jī)關(guān)“御史臺”，直接受皇帝控制，專司監(jiān)察之職；“御史臺”下設(shè)臺院、殿院、察院，共司監(jiān)察而各有側(cè)重。中宗神龍二年，設(shè)置了一種經(jīng)常性的地方巡回監(jiān)察制度——十道巡按制度，巡按使由左右臺及內(nèi)外五品以上官員擔(dān)任，任期一年。玄宗開元年間，制定了巡視監(jiān)察的專門法律——《六察法》。唐宋時期的巡視制度形式多元，分工明確，制度完備，是中國古代巡視制度發(fā)展到頂峰的表現(xiàn)。

4.明成祖朱棣即位后，改御史臺為都察院，設(shè)六科給事中，負(fù)責(zé)監(jiān)察全國官吏。將全國劃分為十三道，每道設(shè)監(jiān)察御史，再從中選出巡按御史，平時歸都察院管理，但在履職時直接對皇帝負(fù)責(zé)。另外，明代各省還設(shè)提刑按察司，負(fù)責(zé)對所屬地區(qū)經(jīng)常性的巡察。清朝沿襲明制，由監(jiān)察御史和提刑按察使共同負(fù)責(zé)對地方進(jìn)行巡視。

（二）中國古代巡視制度的主要特點(diǎn)

1.權(quán)威性。巡視官員具有很大的權(quán)力。漢代刺史的秩位只有六百石，卻能監(jiān)察二千石的地方長官。他們代表皇帝行使監(jiān)察權(quán)，能夠“以小監(jiān)大”“以卑督尊”。

2.規(guī)范性。中央政府針對巡視官員及其巡視行為的管理，制定了一整套完善的巡視制度。例如，漢代的《刺史六條問事》，隋代的《刺史巡察六條》，唐代《巡察六條》，明代的《出巡相見禮儀》《奏請差點(diǎn)》《巡歷事例》等。這些法規(guī)性文件，既是對巡視官員職責(zé)的明確，也是對巡視官員履行職責(zé)的約束。

3.相對獨(dú)立性。巡視人員履行職責(zé)時，只對皇帝負(fù)責(zé)，不受同級甚至上級行政部門的掣肘，擁有“大事奏裁，小事立斷”的權(quán)力，這就保證了巡視官員能夠無所顧忌，不畏權(quán)貴，獨(dú)立行使監(jiān)察、懲處大權(quán)。

二、中國古代巡視制度的現(xiàn)實(shí)意義

“以史為鑒，可以知興替”。借鑒中國古代巡視制度的寶貴經(jīng)驗(yàn)，在改革開放三十余年后的今天，推進(jìn)中國當(dāng)代巡視制度制度化、規(guī)范化和程序化，以制度的形式，從源頭上預(yù)防和懲治腐敗，構(gòu)建社會主義和諧社會，做到風(fēng)清氣正、官廉吏明具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）建立健全具有當(dāng)代中國特色的巡視制度的必要性

1.建立健全巡視制度是加強(qiáng)黨的建設(shè)的政治需要。

歷史和現(xiàn)實(shí)表明，黨長期執(zhí)政很容易使一些黨員干部特別是領(lǐng)導(dǎo)干部沾染上官僚主義習(xí)氣，滋長驕傲自滿、貪圖享受的心理，脫離組織和群眾的監(jiān)督。

2.建立健全巡視制度是加強(qiáng)反腐倡廉的制度要求。

治國必先治吏，治吏必須從嚴(yán)。官吏手中的權(quán)力是一種支配他人的力量，具有獨(dú)占性、擴(kuò)張性、排他性和蛻變性，不受監(jiān)督、缺乏制衡的權(quán)力極易導(dǎo)致腐敗。預(yù)防和懲治腐敗，不僅要靠官員個人的道德自覺和自律行為，更重要的是靠一種好的制度來監(jiān)督制約權(quán)力。

3.建立健全巡視制度是構(gòu)建具有中國特色社會主義法治文明的應(yīng)有之義。

新中國成立60多年來，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國人民，在中國特色社會主義法治的道路上不斷探索，逐步解決了中國要不要搞法治、要搞什么樣的法治、如何搞法治這三個重大問題，中國特色社會主義法律體系基本形成，依法治國成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民治理國家的基本方略，社會主義法治對我國經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會的發(fā)展發(fā)揮了重大推動和保障作用。

4.建立健全巡視制度是構(gòu)建和諧社會的重要保障。

“落實(shí)科學(xué)發(fā)展觀，努力構(gòu)建社會主義和諧社會”是黨的十七大提出的今后五年的工作重點(diǎn)。在新的形勢下，建立和完善巡視制度，積極改進(jìn)巡視工作，是構(gòu)建社會主義和諧社會的新要求。

從實(shí)踐看，當(dāng)前還存在著不少影響社會和諧的矛盾和問題，一些領(lǐng)域的腐敗現(xiàn)象仍然比較嚴(yán)重。這個影響社會和諧的矛盾不解決，和諧社會建設(shè)的目標(biāo)就不可能實(shí)現(xiàn)。所以，巡視工作必須緊緊圍繞構(gòu)建社會主義和諧社會這個大局，更好地發(fā)揮巡視工作“了解情況、總結(jié)經(jīng)驗(yàn)、發(fā)現(xiàn)問題、提出建議、督促整改”的作用，為和諧社會建設(shè)各項(xiàng)主要目標(biāo)和任務(wù)的完成發(fā)揮重要保障作用。

（二）建立健全中國當(dāng)代巡視制度必須充分吸收中國古代巡視制度的優(yōu)良基因

1.獨(dú)立監(jiān)察是行使巡視職權(quán)的重要原則。歷代監(jiān)察機(jī)構(gòu)行使巡視監(jiān)察職權(quán)都遵循一個共同的原則，就是獨(dú)立監(jiān)察。監(jiān)察機(jī)構(gòu)獨(dú)立開展巡視監(jiān)察，不受任何機(jī)關(guān)和任何人員的牽制。實(shí)行獨(dú)立監(jiān)察制度，使巡視監(jiān)察職權(quán)得到極大強(qiáng)化。元朝時有官員把巡視監(jiān)察官員比喻為“臥虎”“雖未噬人，人尤畏之”，足見其威懾作用。

2.察糾并舉是巡視取得成效的重要保證。察就是考察官員的施政實(shí)情，糾就是糾察官員的失范言行。歷朝歷代在開展巡視監(jiān)察時，始終堅持察糾并舉的方針，對于勤政廉潔的官員，巡視檢查官員代表朝廷予以褒獎，并負(fù)責(zé)向上舉薦；對于德行不彰者，給予申責(zé)訓(xùn)誡；對于嚴(yán)重違法者，奏報有關(guān)部門彈劾。為了掌握官員政聲人品的真實(shí)情況，巡察官員出巡時還注意深入民間里巷，明查暗訪，稱之為“風(fēng)聞訪知”。察糾并舉，保證了巡視制度能收到真正成效，避免流于形式。

3.以下臨上是巡視監(jiān)察機(jī)構(gòu)自身建設(shè)的重要特點(diǎn)。巡視監(jiān)察機(jī)構(gòu)專司監(jiān)察職責(zé)，對其自身的監(jiān)督也為歷代所重視。“以下臨上”是古代巡視監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部自我監(jiān)督的重要特點(diǎn)。在監(jiān)察機(jī)關(guān)內(nèi)部，一方面，下級或普通的監(jiān)察官員可以對其直接上司監(jiān)而察之；另一方面，下級官吏向上彈劾官員可以不受其直接上司的約束。這種做法，強(qiáng)化了監(jiān)察機(jī)構(gòu)內(nèi)部的相互監(jiān)督，對于凈化監(jiān)察隊伍起到了一定的成效。

在社會主義中國，加強(qiáng)巡視機(jī)構(gòu)及巡視員隊伍自身建設(shè)，對于正確履行黨和人民賦予的職能至關(guān)重要。巡視組去監(jiān)督別人，同時也應(yīng)加強(qiáng)自身監(jiān)督，以保持清正廉潔、允公允能的良好形象。

批判性地繼承中國古代巡視制度，建立健全當(dāng)代中國具有社會主義特色的巡視制度，是在社會主義市場經(jīng)濟(jì)條件下有效預(yù)防和懲治腐敗的制度要求，是凈化風(fēng)氣、凝聚民心、構(gòu)建社會主義和諧社會的重要手段，是豐富人類社會法治文明的一大創(chuàng)舉，是關(guān)系到黨和國家長治久安、人民安居樂業(yè)的一項(xiàng)重大制度安排。endprint