康偉立

[提要] 京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略正在如火如荼地進行。本文分析河北省新型城鎮(zhèn)化具有集中性、區(qū)域性、生態(tài)性等內涵，具有進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展中期階段、省域內城鎮(zhèn)化水平不均衡等階段性特征，在這種情況下，河北省如何在京津冀協(xié)同發(fā)展進程中開辟出特色鮮明、內涵豐富的崛起之路，克服一系列城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題，有針對性地推進新型城鎮(zhèn)化建設尤為重要。

關鍵詞：河北；新型城鎮(zhèn)化；問題；對策

中圖分類號：F292 文獻標識碼：A

收錄日期：2017年10月11日

一、河北省新型城鎮(zhèn)化主要內涵

作為我國主要省份之一，河北省經歷了比較完整典型的城鎮(zhèn)化過程，在此過程中省內城鎮(zhèn)布局與城鎮(zhèn)功能初步形成了比較完整的體系，區(qū)域內的生產空間、生活空間和生態(tài)空間布局比較完善。河北省因獨特的地理位置、產業(yè)結構、人文傳統(tǒng)，導致河北省新型城鎮(zhèn)化有其特殊內涵，集集中性、區(qū)域性、生態(tài)性于一體。

（一）河北省新型城鎮(zhèn)化具有集中性。經過過去多年發(fā)展，河北省的優(yōu)質公共資源、產業(yè)與人口集中于幾個省內區(qū)域中心城市。今后經濟社會發(fā)展和城市建設的重點方向應是新城、重要城鎮(zhèn)組團和小城鎮(zhèn)。通過適度集中，分散布局，在空間結構上逐漸演化為多中心，使省內各地區(qū)的發(fā)展差距逐漸縮小，空間布局將更加均衡、更加有序，實現(xiàn)省域范圍內的協(xié)調發(fā)展。

（二）河北省新型城鎮(zhèn)化具有區(qū)域性。從省內經濟發(fā)展程度、地形地貌特征、功能分區(qū)有別的省情實際出發(fā)，實行差別化分區(qū)推進城鎮(zhèn)化建設，實現(xiàn)異質競爭、協(xié)同發(fā)展。一是從產業(yè)發(fā)展角度來看，將發(fā)展雄安新區(qū)和部分平原地區(qū)作為未來產業(yè)發(fā)展的主要方向，而太行山、燕山一帶山區(qū)則作為生態(tài)涵養(yǎng)區(qū)，以保護生態(tài)功能為出發(fā)點，實現(xiàn)綠色發(fā)展；二是從公共服務角度來看，將優(yōu)質公共資源向新城、重要城鎮(zhèn)組團、小城鎮(zhèn)轉移分散，縮小與中心城區(qū)之問的差距，提高基本公共服務覆蓋力度，實現(xiàn)公共服務均等化。

（三）河北省新型城鎮(zhèn)化具有生態(tài)性。河北省需要繼續(xù)發(fā)揮京津生態(tài)屏障和水源涵養(yǎng)地的作用，減少京津地區(qū)生態(tài)、資源壓力。在城鎮(zhèn)化建設中需要堅持實施生態(tài)文明和可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略，加大生態(tài)環(huán)境保護和改善力度，增加環(huán)境承載量和綠色生態(tài)空間。一是在發(fā)展上走生態(tài)平衡之路，就是在經濟發(fā)展和城市建設中強調尊重自然規(guī)律，不被經濟和空間的增長破壞賴以生存的生態(tài)環(huán)境，提升生產方式和生活方式的綠色、低碳水平，實現(xiàn)更為永續(xù)、健康、協(xié)調的發(fā)展，在發(fā)展中堅持平衡，在平衡中實現(xiàn)發(fā)展，最終促進實現(xiàn)人與自然的和諧發(fā)展；二是在分配上走生態(tài)補償之路，主要是對各地區(qū)產業(yè)差別化、公共服務均等化的制度保障，特別對承擔生態(tài)涵養(yǎng)功能而限制發(fā)展的地區(qū)給予補償支持。

二、河北省新型城鎮(zhèn)化階段性特征

由于我國的工業(yè)化和城鎮(zhèn)化仍在推進之中，區(qū)域之間、城鄉(xiāng)之間的發(fā)展不平衡尚未得到根本性扭轉，省內較發(fā)達地區(qū)以其較高的經濟發(fā)展水平和公共服務質量吸引了大量人口涌入，使河北省新型城鎮(zhèn)化有如下階段性特征：

（一）進入工業(yè)化和城鎮(zhèn)化發(fā)展中期階段。從發(fā)展階段性特征看，河北省在工業(yè)化經濟基礎上已達到了中度城鎮(zhèn)化水平。經過改革開放以來近40年努力探索，河北省內各城市的各項發(fā)展均取得了顯著成效。綜合分析相關數(shù)據(jù)，河北省處于工業(yè)化與城鎮(zhèn)化中期階段。河北是一個重工業(yè)大省，城鎮(zhèn)化水平位于全國平均水平，改革開放以來，河北省的功能定位，一直游移在環(huán)渤海、環(huán)京津、東部沿海開放中，2017年雄安新區(qū)戰(zhàn)略的發(fā)布正式確定河北省經濟和社會發(fā)展的戰(zhàn)略和思路，就是要更加強調功能定位，圍繞定位優(yōu)化調整產業(yè)結構，優(yōu)化資源配置。

（二）省域內城鎮(zhèn)化水平不均衡。從分布階段性特征看，河北省內大城市“大而不強”現(xiàn)象突出，聚集和輻射能力不夠強，11個設區(qū)市中沒有人口超過500萬人、能夠與京津直接銜接的像長三角區(qū)域與上海直接銜接的杭州、寧波那樣的區(qū)域中心城市；還有5個城市人口不足100萬人，11個設區(qū)市城區(qū)經濟總量占全省GDP比重僅為36%。同時，全省102個縣、20個縣級市，城區(qū)平均人口規(guī)模10.9萬人，20萬人口以上的縣城只有12個，不足10萬人的縣城占到近60%。城市間特別是與京津的經濟互動性、開放對接性偏弱，城市群發(fā)育遲緩，聚集效應、協(xié)同效應亟待加強，沒有形成網(wǎng)絡式的城市群發(fā)展模式。

三、河北省現(xiàn)階段城鎮(zhèn)化發(fā)展面臨的問題

河北省作為環(huán)京津的特殊省份，在進入中度城鎮(zhèn)化階段后所面臨的一系列問題，既有歷史遺留下來的問題，也有在新的發(fā)展階段中產生的問題。

（一）城市管理服務水平有待提高。隨著收入水平提高，城市居民對于生產生活環(huán)境的要求也逐步提升，但是城市管理服務水平卻相對滯后。由于治理水平和能力不足，大中城市的“城市病”問題非但沒有解決，反而愈發(fā)嚴重，交通擁堵持續(xù)加劇，大氣、水、土壤等環(huán)境污染日益突出，城鄉(xiāng)結合部等外來人口集聚區(qū)安全隱患突出、環(huán)境綜合整治不利，部分中小城市出現(xiàn)“未大先病”問題。這些都加重了城市運行成本，阻礙了城市的持續(xù)健康發(fā)展，影響了居民的生產生活。以往重經濟發(fā)展、輕環(huán)境保護，重城市建設、輕管理服務的“發(fā)展型政府”在新型城鎮(zhèn)化建設中亟待向“治理型政府”轉變，城市管理運行效率偏低的現(xiàn)狀急需改觀。

（二）城市規(guī)劃標準不高。城市規(guī)劃缺乏獨特性、長遠性、前瞻性，對城市歷史文脈、色彩設計和景觀規(guī)劃系統(tǒng)性重視不夠，造成城市間面貌趨同和低水平重復建設。尤為突出的是城市規(guī)劃執(zhí)行缺乏連續(xù)性，發(fā)展戰(zhàn)略常?！皷|一榔頭，西一棒槌”，不能做到“一張藍圖繪到底”。同時，城市建設比較粗放，品位不高，棚戶區(qū)、“逢雨必澇”、“馬路拉鏈”、交通擁堵等“城市病”日益凸顯。城市管理的標準化、信息化和人本化水平有待進一步提高，智慧城市、和諧城市建設亟待加快。

（三）創(chuàng)新活力欠缺，產業(yè)支撐乏力。河北省高端產業(yè)發(fā)展滯后，創(chuàng)新意識不強，缺乏高端產業(yè)孵化基地，特色小鎮(zhèn)剛剛起步，人才和信息化短板效應明顯，導致城市聚集中高端產業(yè)的能力不夠強。尤其是未能充分利用京津的人才與科技創(chuàng)新優(yōu)勢，打造協(xié)同創(chuàng)新共同體，戰(zhàn)略性新興產業(yè)培育不足。endprint

（四）城鄉(xiāng)環(huán)境欠佳，生態(tài)、資源問題突出。城鄉(xiāng)建設缺乏環(huán)境意識，城鄉(xiāng)生態(tài)環(huán)境和人居環(huán)境不佳。同時，環(huán)境承載能力整體超限，地下水嚴重超采，大氣污染和水污染形勢嚴峻，節(jié)能減排和環(huán)保壓力巨大，生態(tài)惡化趨勢尚未根本扭轉，直接影響京津人才等要素資源的流入，擠出效應明顯。

（五）制度創(chuàng)新不夠，城鄉(xiāng)二元結構問題顯著。河北省城鎮(zhèn)化水平和城鄉(xiāng)均衡度較低，制度障礙亟待破除。一是土地征用拆遷補償制度不完善，農民利益得不到有效補償和保護；二是城建投融資制度不完善，融資渠道不夠寬，政府債務負擔和銀行不良資產加重；三是農民工進城涉及的戶籍、社保和子女教育等制度尚不健全。2016年全省約有1，100萬人口就業(yè)居住在城鎮(zhèn)，戶籍在農村，市民化任務艱巨；四是城鄉(xiāng)一體化發(fā)展的土地流轉、公共服務等配套制度尚未完全到位，城鄉(xiāng)規(guī)劃、基礎設施和公共服務難以有效銜接，導致鄉(xiāng)村發(fā)展基礎薄弱、貧困人口集中、空心化問題嚴重，城鄉(xiāng)差距擴大。

四、河北省城鎮(zhèn)化問題解決對策

面對河北省城鎮(zhèn)化過程中存在的問題，在國家新型城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略背景下，需要從戰(zhàn)略定位出發(fā)，充分考慮城鎮(zhèn)化中多元主體的需求，基于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)一體發(fā)展視角，從經濟、社會、生態(tài)等多個維度解決城鄉(xiāng)發(fā)展中的突出矛盾，探索解決影響城鎮(zhèn)化質量和進程問題的根本路徑，化解阻礙可持續(xù)發(fā)展的潛在風險。

（一）突出規(guī)劃引領。要貫徹“以人為本的城市化”為核心的城鎮(zhèn)化新理念，按照京津冀協(xié)同發(fā)展的總體規(guī)劃，高標準地搞好本地相應規(guī)劃，實現(xiàn)與總體規(guī)劃的緊密銜接及本地規(guī)劃的多規(guī)合一。規(guī)劃的設計要推進城市品質、品味提升。規(guī)劃的實行要有持續(xù)性，規(guī)劃一旦確定，就要咬定青山不放松，保持戰(zhàn)略定力，以釘釘子的精神，一以貫之落實到底。

（二）創(chuàng)新發(fā)展路徑。一是在發(fā)展方式上從以往塊狀分割的“單兵作戰(zhàn)”向城市群整體綜合發(fā)展轉變，以首都為核心，以京津為方向，主動對接服務京津，實現(xiàn)打造區(qū)域中心城市、突出特色小鎮(zhèn)建設和搞好美麗鄉(xiāng)村建設的群落開發(fā)與整體協(xié)調發(fā)展；二是在發(fā)展路徑上從以抓產業(yè)為主向以抓環(huán)境為主轉變，政府回歸本位抓服務，主要任務在于打造優(yōu)美的自然環(huán)境、高品質的生活環(huán)境、高效率的營商環(huán)境、高格調的人文環(huán)境，構建良好的政治、產業(yè)、生活與自然生態(tài)系統(tǒng)。

（三）強化產業(yè)支撐。以產業(yè)發(fā)展為突破口，穩(wěn)定優(yōu)勢產業(yè)，突破高新產業(yè)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)有序、協(xié)調發(fā)展。一是大力發(fā)展開發(fā)區(qū)，推動產業(yè)聚集與創(chuàng)新發(fā)展。新增一批出口加工區(qū)和保稅區(qū)，推進高新科技與創(chuàng)意產業(yè)園區(qū)、中央商務區(qū)等各型各類開發(fā)區(qū)建設，著力將這些開發(fā)區(qū)打造成為協(xié)同發(fā)展平臺、創(chuàng)新推動平臺；二是以推進縣城擴容提質。促進人口與產業(yè)等要素向縣城集中，提升縣城公共服務水平承載轉移人口，發(fā)揮縣城經濟對城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的牽引作用；三是建設特色小鎮(zhèn)，打造農村產業(yè)融合發(fā)展的新平臺。特色小鎮(zhèn)要注重挖掘歷史內涵與民間文化，展現(xiàn)和保持不同地域的自然和文化屬性，重點強化生態(tài)環(huán)境與城市慢生活系統(tǒng)規(guī)劃與建設，發(fā)展生態(tài)農業(yè)和第三產業(yè)，特別要借力京津要素資源外溢趨勢，在教育、文化、衛(wèi)生、體育等方面做足“特”的文章，吸納高端要素；四是建設美麗鄉(xiāng)村。美麗鄉(xiāng)村建設要與脫貧攻堅行動、現(xiàn)代農業(yè)發(fā)展、山區(qū)綜合開發(fā)、全域旅游發(fā)展統(tǒng)籌推進，建設充滿濃郁地方風情、河北特色的美麗鄉(xiāng)村，成為京津休閑旅游目的地；五是發(fā)展新型農業(yè)。提升經營規(guī)模，普及農業(yè)機械化，提高生產效率；積極鼓勵高新技術產業(yè)投資，加快傳統(tǒng)產業(yè)優(yōu)化升級；大力促進第三產業(yè)發(fā)展，使該產業(yè)成為未來社會消費升級和農民工就業(yè)的主戰(zhàn)場。

（四）加快制度創(chuàng)新。新型城鎮(zhèn)化歸根到底是人的城鎮(zhèn)化，要堅持以人的城鎮(zhèn)化為核心，深入謀劃推進包括戶籍制度、居住證制度、“村改居”、社會保障等在內的多項制度改革，釋放制度紅利，使農村轉移人口順利實現(xiàn)可持續(xù)、協(xié)調發(fā)展的市民化，推動構建新型工農城鄉(xiāng)關系。一是探索創(chuàng)新土地制度，形成合理利益機制。探索推進土地流轉制度，完善補償方式，提高補償標準，搞好城鄉(xiāng)建設用地指標增減掛鉤與置換；二是完善城鄉(xiāng)建設投融資體制，彌補資金缺口，拓寬投融資渠道。爭取各級財政支持，加強與國家、省、市各級財政現(xiàn)有的工業(yè)轉型升級專項資金、戰(zhàn)略性新興產業(yè)專項資金等各種專項資金的銜接；積極爭取國家政策性銀行、商業(yè)銀行和國際金融組織貸款；吸引民間資本進入城鄉(xiāng)建設領域，探索鼓勵民間資本采用BOT、TOT、PPP等多種方式投資城鄉(xiāng)基礎設施建設；三是加大農村公共服務供給。提升廣大農村地區(qū)基礎設施水平，逐步構建社會保障、教育、基本醫(yī)療服務、養(yǎng)老、住房服務等城鄉(xiāng)同步的公共服務體系。建立健全城鄉(xiāng)一體的社會保障體系，促進全省各類基本社會保障從戶籍人口擴大到常住人口，逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民養(yǎng)老保險、基本醫(yī)療保險等社會保障的城鄉(xiāng)有效接續(xù)。

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