熊倬+鄧偉

摘要： 重點(diǎn)剖析江西公辦及民辦高校大學(xué)章程中的治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀，找出存在的不足，提出了江西公辦及民辦高校大學(xué)章程中的治理結(jié)構(gòu)改進(jìn)和完善的建議。

Abstract： It analyzes the current situation of the governance structure for public and private universities in Jiangxi province， finds out the deficiencies， and puts forward suggestions for the improvements of the public and private universities in Jiangxi province.

關(guān)鍵詞： 大學(xué)章程；治理結(jié)構(gòu)；研究；江西高校

Key words： university statutes；governance structure；research；Jiangxi universities

中圖分類號(hào)：G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）34-0217-04

0 引言

高校治理結(jié)構(gòu)是多元利益相關(guān)者構(gòu)成的復(fù)雜的決策權(quán)結(jié)構(gòu)，既包含高校與政府、高校與社會(huì)的外部聯(lián)系，又包含高校內(nèi)部組織結(jié)構(gòu)、權(quán)力分配、民主管理、各個(gè)利益主體的權(quán)責(zé)關(guān)系，分為外部治理結(jié)構(gòu)和內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。大學(xué)章程中雖然對(duì)高校的外部治理結(jié)構(gòu)作了相關(guān)規(guī)定，但主要篇幅均側(cè)重于高校的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。因而，大學(xué)章程中的治理結(jié)構(gòu)多指其內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)，研究重點(diǎn)也在于內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)方面。

1 江西高校大學(xué)章程中的治理結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀

1.1 公辦高校的治理結(jié)構(gòu)剖析

選擇分析已核準(zhǔn)的四所公辦高校的章程，包括：211工程的南昌大學(xué)、有博士授予權(quán)的江西財(cái)經(jīng)大學(xué)、有碩士授予權(quán)的南昌航空大學(xué)和有學(xué)士授予權(quán)的南昌師范學(xué)院，從政治權(quán)力、行政權(quán)力、學(xué)術(shù)權(quán)力、民主管理、咨詢監(jiān)督六個(gè)方面進(jìn)行分析，具體內(nèi)容見表1。

1.1.1 公辦高校的治理模式以及舉辦者與辦學(xué)者的主要關(guān)系

縱觀四所公辦高校的章程，關(guān)于治理模式均表述為：黨委領(lǐng)導(dǎo)、校長(zhǎng)治校、教授治學(xué)、民主管理。這既是建設(shè)和完善中國(guó)特色現(xiàn)代大學(xué)制度的總體要求，也是貫徹我國(guó)《教育法》、《高等教育法》等法律法規(guī)的具體要求。至于舉辦者省政府與辦學(xué)者高校之間的關(guān)系，四所公辦高校的章程通過各自的權(quán)利和義務(wù)有文字不同的文字?jǐn)⑹?，但是主要關(guān)系的精髓是一致的，即：政府積極支持高校依法自主辦學(xué)，高校主動(dòng)接受政府的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督。

1.1.2 公辦高校章程中的治理結(jié)構(gòu)各自特點(diǎn)

在政治權(quán)力方面，四所高校章程中均對(duì)黨委（黨委會(huì)）的職責(zé)和任務(wù)作了詳細(xì)的規(guī)定，南昌大學(xué)章程還特別對(duì)黨委會(huì)會(huì)議作了重點(diǎn)闡述，明確學(xué)校黨委會(huì)會(huì)議主要對(duì)學(xué)校改革發(fā)展穩(wěn)定和教學(xué)、科研、行政管理及黨的建設(shè)等方面的重要事項(xiàng)作出決定。此外，雖然紀(jì)檢委是學(xué)校黨內(nèi)監(jiān)督機(jī)構(gòu)，而教代會(huì)和學(xué)代會(huì)實(shí)施民主管理監(jiān)督，理事會(huì)等機(jī)構(gòu)實(shí)施咨詢監(jiān)督；但鑒于公辦高校的性質(zhì)及干部管理監(jiān)督體制，建議把紀(jì)檢委納入到政治權(quán)力范疇。

在行政權(quán)力方面，治理結(jié)構(gòu)的相同點(diǎn)是行政管理體制均為校院兩級(jí)管理，治理結(jié)構(gòu)各自特點(diǎn)主要表現(xiàn)在行政管理架構(gòu)上。南昌大學(xué)采用的是四層行政架構(gòu)：學(xué)校-學(xué)部-學(xué)院-系，基本與同屬211工程和985工程的北京大學(xué)、武漢大學(xué)相似。江西財(cái)經(jīng)大學(xué)和南昌航空大學(xué)采用的是三層行政架構(gòu)：學(xué)校-學(xué)院-系，培養(yǎng)研究生及本科生的高校大多數(shù)是這樣的架構(gòu)。南昌師范學(xué)院采用的是二層行政架構(gòu)：學(xué)校-學(xué)院（系、部），這是一般本科高校通常采用的架構(gòu)。

在學(xué)術(shù)權(quán)力方面，南昌大學(xué)章程的特點(diǎn)是明確僅在學(xué)院設(shè)立教授委員會(huì)，凸顯學(xué)術(shù)權(quán)力下放到基層單位的趨勢(shì)，也顯示了研究教學(xué)型大學(xué)的優(yōu)勢(shì)。江西財(cái)經(jīng)大學(xué)章程規(guī)定校院兩級(jí)均設(shè)立教學(xué)委員會(huì)，則體現(xiàn)了教學(xué)研究型高校的特點(diǎn)。江西財(cái)經(jīng)大學(xué)是江西高校中唯一在該校教授委員會(huì)中設(shè)立首席教授的，同時(shí)其章程中明確教授委員會(huì)既是教授治學(xué)又是民主管理的重要組織。南昌航空大學(xué)學(xué)院層級(jí)的教授委員會(huì)與學(xué)術(shù)委員會(huì)合署，是章程結(jié)合了該校實(shí)際的特點(diǎn)。南昌師范學(xué)院僅在學(xué)校層級(jí)設(shè)立教學(xué)委員會(huì)，這是教學(xué)型一般高校章程通常的規(guī)定。

在民主管理監(jiān)督方面，四所公辦高校章程中對(duì)教代會(huì)和學(xué)代會(huì)落實(shí)到校院哪級(jí)，均結(jié)合了各自的人數(shù)規(guī)模實(shí)際，以保證民主管理監(jiān)督起到實(shí)效。在咨詢審議監(jiān)督方面，江西財(cái)經(jīng)大學(xué)章程明確設(shè)立董事會(huì)是咨議機(jī)構(gòu)，其他三所高校章程均明確理事會(huì)是咨詢機(jī)構(gòu)。

1.2 公辦高校治理結(jié)構(gòu)存在的不足

1.2.1 政治權(quán)力與行政權(quán)力界限尚存模糊

學(xué)校黨委與校長(zhǎng)權(quán)責(zé)重疊和交叉。從校黨委的人員構(gòu)成來看，決策機(jī)構(gòu)與執(zhí)行機(jī)構(gòu)議事也存在著重疊和交叉的現(xiàn)象，一些校領(lǐng)導(dǎo)既擔(dān)任黨委職務(wù)又擔(dān)任校行政職務(wù)，出現(xiàn)了某些校領(lǐng)導(dǎo)決策者與執(zhí)行者的雙重身份，有可能會(huì)影響決策的民主性和科學(xué)性。中央和國(guó)家層面對(duì)“黨委領(lǐng)導(dǎo)”和“校長(zhǎng)治?！弊鞒龅囊?guī)定是宏觀的，有的大學(xué)章程中對(duì)校黨委的決策機(jī)制和校行政的執(zhí)行機(jī)制劃分得不太細(xì)致，容易使得校黨委書記和校長(zhǎng)的工作經(jīng)常交織一起，從而影響對(duì)黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的正確理解。

1.2.2 行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力比例仍顯失調(diào)

江西高校當(dāng)前采用科層制的管理機(jī)制，類似于政府機(jī)構(gòu)的管理模式，公辦高?！叭バ姓鄙形慈嫱崎_，“重行政、輕學(xué)術(shù)”的官本位思想仍有影響，行政權(quán)力干預(yù)學(xué)術(shù)權(quán)力的現(xiàn)象仍然存在。教授治學(xué)機(jī)制目前還不完善，學(xué)校日常學(xué)術(shù)事物的管理往往交由高校的教務(wù)處、科研處、人事處等行政部門負(fù)責(zé)，對(duì)學(xué)術(shù)氛圍的形成和學(xué)術(shù)水平的提高產(chǎn)生了不利的影響。從學(xué)術(shù)委員會(huì)的構(gòu)成看，不少高校仍由學(xué)校、學(xué)院、系的負(fù)責(zé)人等構(gòu)成，其中有的負(fù)責(zé)人缺乏學(xué)術(shù)領(lǐng)域的專業(yè)知識(shí)；即便在某項(xiàng)學(xué)術(shù)領(lǐng)域有很高的造詣，但由于擔(dān)任了行政職務(wù)，作出的學(xué)術(shù)決策免不了帶有行政觀點(diǎn)。另外，在多數(shù)高校仍未將學(xué)術(shù)權(quán)力下沉到基層學(xué)術(shù)組織，學(xué)術(shù)自由的實(shí)質(zhì)進(jìn)展不大。endprint

1.2.3 學(xué)校與院系之間權(quán)力配置不盡合理

目前，大多數(shù)江西高?；緦?shí)行的是“學(xué)校-學(xué)院-系”三層組織構(gòu)架，盡管個(gè)別高校實(shí)行“學(xué)校-學(xué)部-學(xué)院-系”四層組織構(gòu)架或“學(xué)校-院系”二層組織構(gòu)架，但是均實(shí)施校院兩級(jí)管理體制。學(xué)院（系部）是高校教學(xué)和科研的第一線，然而在高校管理過程中，過分強(qiáng)調(diào)等級(jí)層次，權(quán)力過于集中在校級(jí)層面，導(dǎo)致學(xué)院（系部）缺乏自主權(quán)，動(dòng)力和活力明顯不足。

部分高校的校級(jí)層面在有關(guān)方面的權(quán)力配置中占有絕對(duì)優(yōu)勢(shì)，給學(xué)院（系部）配置的決策權(quán)力非常有限，學(xué)院（系部）只能實(shí)施校級(jí)的決定。這正是導(dǎo)致大多數(shù)高?！靶姓钡母矗谷切蔚臋?quán)力結(jié)構(gòu)使得學(xué)院（系部）權(quán)力小而責(zé)任大，違背了權(quán)責(zé)對(duì)等原則。

1.2.4 民主管理和咨詢監(jiān)督的效果還不明顯

高校的發(fā)展不僅需要內(nèi)部各利益主體的共同參與，而且需要社會(huì)相關(guān)人士的積極參與，更為重要是接受他們的監(jiān)督。然而，高校內(nèi)部民主管理和外部咨詢監(jiān)督還未達(dá)到理想的效果。部分高校領(lǐng)導(dǎo)民主意識(shí)還不是很強(qiáng)，把學(xué)校管理只看作成行政人員的職責(zé)，認(rèn)為教代會(huì)是輔助的，甚至認(rèn)為學(xué)代會(huì)是多余的。部分師生代表往往只關(guān)注自身的工作或?qū)W業(yè)，對(duì)高校管理漠不關(guān)心。此外，高校普遍在對(duì)校友、學(xué)生家庭、社會(huì)相關(guān)界別進(jìn)行咨詢和接受監(jiān)督方面做得還不完善。

1.3 民辦高校的治理結(jié)構(gòu)特點(diǎn)及存在的不足

以批準(zhǔn)設(shè)立為普通本科院校的時(shí)間順序，選擇三所江西民辦高校的章程進(jìn)行分析，包括：2005年批準(zhǔn)的江西科技學(xué)院，2011年批準(zhǔn)的江西服裝學(xué)院，2015年批準(zhǔn)的江西工程學(xué)院。重點(diǎn)從法人治理結(jié)構(gòu)方面進(jìn)行剖析，具體見表2。

1.3.1 民辦高校章程中的法人治理結(jié)構(gòu)總體特點(diǎn)

民辦高校實(shí)行的是董事會(huì)（理事會(huì)）領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，董事會(huì)（理事會(huì)）是學(xué)校的最高決策機(jī)構(gòu)。校長(zhǎng)行使的職權(quán)是全面負(fù)責(zé)學(xué)校的教育教學(xué)和行政管理工作。校長(zhǎng)由董事會(huì)（理事會(huì)）聘任，校長(zhǎng)與董事長(zhǎng)（理事長(zhǎng)）之間是委托代理關(guān)系。學(xué)校黨組織是學(xué)校的政治核心，支持學(xué)校決策機(jī)構(gòu)和校長(zhǎng)行使職權(quán)；校黨委書記兼任學(xué)校督導(dǎo)專員，由省委教育工作委員會(huì)委派，學(xué)校應(yīng)該自覺接受其監(jiān)督與指導(dǎo)。

1.3.2 民辦高校章程中的治理結(jié)構(gòu)存在不足

少數(shù)民辦高校的黨委書記尚未進(jìn)入學(xué)校董事會(huì)。民辦高校法人治理結(jié)構(gòu)中的很重要的一個(gè)方面就是要重視校黨委的功能，民辦高校必須明確校黨委在治理結(jié)構(gòu)中的重要位置，保證黨的教育方針在民辦高校中貫徹落實(shí)。校黨委書記、督導(dǎo)專員是由省委教育工委委派的，其進(jìn)入董事會(huì)（理事會(huì)），有利于民辦高校在謀劃和決策時(shí)發(fā)揮黨委的政治保證和監(jiān)督作用。

少數(shù)民辦高校的治理結(jié)構(gòu)還需要進(jìn)一步完善。個(gè)別民辦高校董事會(huì)（理事會(huì)）組成出現(xiàn)“熟人化”傾向和“家族化”的苗頭，董事（理事）間利益關(guān)系高度一致，可能造成追求舉辦者自身的利益，脫離非營(yíng)利的性質(zhì)，違背舉辦者不要求取得合理回報(bào)的承諾。有的民辦高校章程中，沒有規(guī)定其他利益相關(guān)者（社會(huì)知名人士、有關(guān)行業(yè)或企業(yè)代表等）參加到董事會(huì)（理事會(huì)）之中；此外，教職工、學(xué)生及家長(zhǎng)的代表尚未有效地參與學(xué)校治理。

個(gè)別民辦高校法人產(chǎn)權(quán)存在不夠完善的現(xiàn)象。有的民辦高校在辦學(xué)過程中，特別是在其章程中，教育資源和財(cái)產(chǎn)權(quán)等產(chǎn)權(quán)尚不太清晰，產(chǎn)權(quán)所屬還不夠規(guī)范。有的民辦高校在財(cái)務(wù)管理和計(jì)算收益回報(bào)等權(quán)能方面，存在不太合理的方式。

2 江西高校大學(xué)章程中的治理結(jié)構(gòu)的改進(jìn)和完善

2.1 構(gòu)建政府、社會(huì)與高校的新型關(guān)系

作為公辦高校舉辦者的省市政府，對(duì)高校的管理應(yīng)從管控轉(zhuǎn)向服務(wù)、從微觀管理轉(zhuǎn)向宏觀管理。充分發(fā)揮高校依法辦學(xué)、自主發(fā)展的主動(dòng)作用，迫使高校主動(dòng)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的需要，促使高校全力服務(wù)國(guó)家和地方建設(shè)的要求。省市政府要加強(qiáng)對(duì)民辦高校的指導(dǎo)，既為民辦高校合法運(yùn)行和健康發(fā)展創(chuàng)造良好社會(huì)環(huán)境，又為民辦高校辦學(xué)道路指明方向。

作為政府與高校之間橋梁的社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，既為政府職能轉(zhuǎn)變及決策咨詢提供理論基礎(chǔ)，又為高校管理決策提供智力支持；必須建立健全社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，推進(jìn)政府對(duì)高等教育的重大決策民主化和科學(xué)化。完善社會(huì)中介機(jī)構(gòu)，可以加強(qiáng)高校的外部約束和強(qiáng)化治理結(jié)構(gòu)的內(nèi)部制衡力量。

2.2 公辦高校章程中的治理結(jié)構(gòu)改善建議

2.2.1 明確政治權(quán)力與行政權(quán)力的界限，建立黨政相互協(xié)作的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制

高校主要問題應(yīng)由黨委會(huì)研究決定，必須確立校黨委在高校中的最高決策地位，保證黨委在宏觀層面的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)，同時(shí)校黨委要充分尊重和支持校長(zhǎng)獨(dú)立行使其職權(quán)。總之，要明確黨委主管大事和主抓長(zhǎng)遠(yuǎn)的定位，保障校長(zhǎng)負(fù)責(zé)日常行政決策。

要加大校長(zhǎng)及行政部門的執(zhí)行力度，在黨政相互協(xié)作的機(jī)制下給予校長(zhǎng)及行政部門更多的執(zhí)行權(quán)。大學(xué)章程中還應(yīng)確立黨政分工明確和相互配合的運(yùn)行方式，運(yùn)用定期黨政聯(lián)席會(huì)制度，加強(qiáng)校黨委書記與校長(zhǎng)的溝通，學(xué)校的重大事項(xiàng)要事前咨詢。

2.2.2 確保行政權(quán)力與學(xué)術(shù)權(quán)力之間的平衡，強(qiáng)化學(xué)術(shù)權(quán)力的基礎(chǔ)地位

要牢固樹立高校是從事教學(xué)科研和培養(yǎng)人才的學(xué)術(shù)型組織的思想意識(shí)，高校以非盈利為目的，具有應(yīng)該尊重的教育發(fā)展的自身規(guī)律，必須增強(qiáng)高校教師和科研人員對(duì)學(xué)術(shù)資源的配置使用的權(quán)力。

要加強(qiáng)高校學(xué)術(shù)委員會(huì)建設(shè)，確保實(shí)現(xiàn)“教授治學(xué)”目的。必須規(guī)定高校領(lǐng)導(dǎo)一般不能成為校學(xué)術(shù)委員會(huì)成員，尤其是綜合性大學(xué)的校領(lǐng)導(dǎo)一律不得成為學(xué)術(shù)委員會(huì)成員；學(xué)院學(xué)術(shù)委員會(huì)的負(fù)責(zé)人應(yīng)該由沒有行政職務(wù)的教授擔(dān)任，以確保學(xué)術(shù)權(quán)力的獨(dú)立自主。

綜合性大學(xué)應(yīng)該加強(qiáng)學(xué)部層面的教授委員會(huì)建設(shè)，強(qiáng)化學(xué)術(shù)的學(xué)科協(xié)同性；有博士授予權(quán)的高校要推進(jìn)首席教授制度建設(shè)，尤其是在特色鮮明的高校更為重要。教學(xué)研究型大學(xué)必須完善校院兩級(jí)教學(xué)委員會(huì)建設(shè)，畢竟教學(xué)是其首位的學(xué)術(shù)問題。

要強(qiáng)化高校行政部門服務(wù)學(xué)術(shù)的功能，加快推進(jìn)高?！叭バ姓保鰪?qiáng)行政人員服務(wù)學(xué)術(shù)的意識(shí)。同時(shí)，應(yīng)該發(fā)揮行政權(quán)力的制約和監(jiān)督作用，防止學(xué)術(shù)權(quán)力的濫用，避免產(chǎn)生學(xué)術(shù)腐敗現(xiàn)象。endprint

2.2.3 合理配置校院兩級(jí)的權(quán)力，管理重心向院系下移

要按照事權(quán)相宜和權(quán)責(zé)一致的原則，合理調(diào)整校院之間的權(quán)力關(guān)系，把權(quán)力下移作為關(guān)注點(diǎn)。學(xué)校對(duì)院系的直接管理必須轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^指導(dǎo)，要增加院系有關(guān)方面的自主權(quán)；同時(shí)，權(quán)力下移必須與完善學(xué)院內(nèi)部制約機(jī)制相配套。學(xué)校職能部門應(yīng)該在其職責(zé)范圍內(nèi)進(jìn)行管理，打造服務(wù)型的學(xué)校職能部門；院系應(yīng)該在自主管理原則下主動(dòng)配合學(xué)校有關(guān)部門的職能管理，接受其監(jiān)督指導(dǎo)。關(guān)鍵要提升院系的治理能力，同時(shí)要強(qiáng)化對(duì)院系的監(jiān)督檢查及考核評(píng)估。

2.2.4 完善民主管理和監(jiān)督，樹立“教師為主、學(xué)生為本、咨詢?yōu)橹亍崩砟?/p>

必須重視教師的主體地位，體現(xiàn)學(xué)生為本的教育宗旨。要為教師開展教學(xué)和研究活動(dòng)提供必要的條件保障，要重視學(xué)生的權(quán)力和訴求。一是要完善教代會(huì)制度，強(qiáng)化審議、評(píng)議、監(jiān)督等職能，堅(jiān)決制止教代會(huì)工作流于形式。二是要突出學(xué)代會(huì)的地位，提高學(xué)生參與民主管理的水平，拓寬學(xué)生表達(dá)訴求的渠道，擴(kuò)大師生對(duì)校務(wù)的知情權(quán)。

必須更好地發(fā)揮理事會(huì)（個(gè)別公辦高校稱董事會(huì)）支持和監(jiān)督高校發(fā)展的關(guān)鍵作用。要推廣和堅(jiān)持重大決策面向理事會(huì)的咨詢制度、高校與理事會(huì)常態(tài)化的溝通制度、理事會(huì)支持并監(jiān)督高校發(fā)展的工作制度。

2.3 民辦高校章程中的治理結(jié)構(gòu)改善建議

①黨委書記及督導(dǎo)專員必須進(jìn)入民辦高校決策機(jī)構(gòu)。董事會(huì)（理事會(huì)）是民辦高校的最高決策機(jī)構(gòu)，大學(xué)章程中要規(guī)定校黨委書記和督導(dǎo)專員必須成為董事會(huì)（理事會(huì)）的成員。同時(shí)，還必須建立董事長(zhǎng)（理事長(zhǎng)）與校黨委書記的溝通制度，建立校黨政領(lǐng)導(dǎo)聯(lián)席會(huì)制度。

②完善民辦高校的治理結(jié)構(gòu)。要規(guī)范民辦高校董事會(huì)（理事會(huì)）成員的結(jié)構(gòu)，要嚴(yán)格規(guī)定舉辦者的熟人、家族成員不得超出比例。要加強(qiáng)民辦高校工會(huì)建設(shè)，完善教代會(huì)制度，提升民主管理水平。要在民辦高校中加快推進(jìn)學(xué)代會(huì)制度建設(shè)，發(fā)揮學(xué)生及家長(zhǎng)的監(jiān)督作用。

③進(jìn)一步明確民辦高校的法人產(chǎn)權(quán)。要從法律上明確民辦高校舉辦者投入資產(chǎn)的產(chǎn)權(quán)歸屬及權(quán)利運(yùn)用等問題；要明確舉辦者對(duì)民辦高校運(yùn)營(yíng)所得增值部分的收益權(quán)；要加快建立民辦高校意外事件應(yīng)急處理的風(fēng)險(xiǎn)保證金制度。

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