郝亞琳++成于思

摘要：PPP模式是建立在公共部門和私人企業(yè)之間相互合作和交流的基礎(chǔ)之上的共贏，可以創(chuàng)造更多的社會(huì)效益，更好地為社會(huì)和公眾服務(wù)。本文認(rèn)為，PPP模式在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中具有良好的應(yīng)用前景。在分析了我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)所面臨問(wèn)題的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步分析了PPP模式在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目中的必要性和可行性。

Abstract： The PPP model is a win-win situation based on mutual cooperation and exchange between the public sector and private enterprises， which can create more social benefits and better serve the society and the public. This paper argues that the PPP model has good application prospects in the construction of pension institutions. Based on the analysis of the problems in the construction of pension institutions in China， the necessity and feasibility of PPP models in the construction of pension institutions are further analyzed.

關(guān)鍵詞：PPP；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)；必要性；可行性

Key words： PPP；pension institutions；necessity；feasibility

中圖分類號(hào)：F283；D669.6 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-4311（2017）36-0078-02

0 引言

我國(guó)是世界上唯一一個(gè)人口老齡化過(guò)億的國(guó)家，2020年我國(guó)老齡人口將達(dá)到2.4億，老齡人口占總?cè)丝诘?6%左右，進(jìn)入急速老齡化國(guó)家。預(yù)計(jì)到2050年我國(guó)老齡人口將達(dá)到4.8億，占總?cè)丝诘?5%左右，進(jìn)入重度老齡化國(guó)家。面對(duì)即將到來(lái)的人口老齡化高峰，我國(guó)面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。而解決養(yǎng)老問(wèn)題是一項(xiàng)復(fù)雜龐大的社會(huì)系統(tǒng)工程，需要通過(guò)改革完善相關(guān)體制機(jī)制，形成全社會(huì)合力，并盡快建立和完善“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)養(yǎng)老為依托，以機(jī)構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系。但隨著居家養(yǎng)老觀念的改變，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還未普及，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的作用就顯得尤為重要。但是我國(guó)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展卻面臨諸多問(wèn)題，不僅供不應(yīng)求且服務(wù)質(zhì)量也有待提高，因此，探索我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)和發(fā)展的新模式成為迫切的需要。

PPP（Public Private Partnership），意為公私合作伙伴關(guān)系，它是公共政府部門與私營(yíng)機(jī)構(gòu)基于合作的共贏模式。其本質(zhì)是政府與社會(huì)資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過(guò)程合作關(guān)系，是在政府和社會(huì)資本之間建立的利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、協(xié)同管理的長(zhǎng)期契約關(guān)系，是市場(chǎng)與政府協(xié)同合作的產(chǎn)品。[1]目前我國(guó)正大力推廣PPP模式，并在公共服務(wù)領(lǐng)域取得了很大的進(jìn)展，其對(duì)深化投融資體制改革、激發(fā)民間投資活力、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率、切實(shí)擴(kuò)大有效投資等具有重要意義。將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)有望解決其在建設(shè)和發(fā)展過(guò)程中面臨的諸多問(wèn)題，具有良好的應(yīng)用前景。

1 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)中面臨的問(wèn)題

1.1 供求矛盾嚴(yán)重

根據(jù)國(guó)家統(tǒng)計(jì)局發(fā)布的《2016年國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)》，截至2016年底，我國(guó)60周歲及以上老年人總數(shù)為2.3億，全國(guó)共有養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)2.8萬(wàn)個(gè)，養(yǎng)老服務(wù)床位680萬(wàn)張。[2]養(yǎng)老床位總數(shù)占全國(guó)老年人口總量的3%，遠(yuǎn)低于發(fā)達(dá)國(guó)家5%的平均水平。

在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)的供給量十分低下的同時(shí)，由于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的不均衡，中國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的床位利用率卻并不高，大量的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)資源被閑置。出現(xiàn)“一床難求”和“床位閑置”并存的現(xiàn)象。一些服務(wù)設(shè)施好，收費(fèi)低的公辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)入住率達(dá)到100%，而一些服務(wù)條件一般但收費(fèi)較高的高端民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)則入住率較低。

伴隨著我國(guó)老齡人口絕對(duì)數(shù)量的逐年增加，以及全民生活水平的提高和受教育程度的日益增長(zhǎng)，我國(guó)未來(lái)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的需求量將愈發(fā)增長(zhǎng)，而供求矛盾也將愈發(fā)嚴(yán)重。

1.2 政府財(cái)力投入不足

從全球范圍來(lái)看，世界上幾乎所有的國(guó)家都存在財(cái)力不足的問(wèn)題。而政府有限的財(cái)力使得政府只能提供有限的養(yǎng)老服務(wù)。政府不可能將有限的資源過(guò)多的投入在養(yǎng)老服務(wù)上，否則會(huì)造成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的僵化和經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的緩慢。

中國(guó)作為世界上最大的發(fā)展中國(guó)家，在目前的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平下，很難拿出大量的資金投入到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中。單純的靠政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)很難解決當(dāng)前我國(guó)養(yǎng)老滯后的問(wèn)題，吸引私人資本進(jìn)入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)是大勢(shì)所趨。

1.3 養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量不高

由于缺乏相應(yīng)的人才培養(yǎng)和激勵(lì)機(jī)制，目前國(guó)內(nèi)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)普遍存在著工作強(qiáng)度大、待遇低、流動(dòng)性大、服務(wù)人員隊(duì)伍的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)技能偏低、專業(yè)高級(jí)護(hù)士和專業(yè)社會(huì)工作者奇缺等共性問(wèn)題，這些問(wèn)題就會(huì)直接影響我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。很多養(yǎng)老機(jī)構(gòu)都只是提供最基本的生活照顧，在醫(yī)療護(hù)理康復(fù)方面遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足需求。

2 PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的必要性

2.1 有利于緩解供求矛盾

資金投入不足是影響我國(guó)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)發(fā)展的最大障礙，其不僅可以導(dǎo)致養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供求矛盾，還會(huì)對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的服務(wù)水平和質(zhì)量產(chǎn)生一定的影響。而PPP模式可以有效地將財(cái)政資金與社會(huì)資本相結(jié)合，充分發(fā)揮財(cái)政資金的放大效應(yīng)，實(shí)現(xiàn)政府以財(cái)政資金撬動(dòng)社會(huì)資本投資的目的，減輕地方政府的財(cái)政負(fù)擔(dān)，很大程度上可以解決養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)巨大的資金缺口。將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中，可以在政府財(cái)力投入有限的情況下，拓寬資金來(lái)源，增加養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給量，緩解供求矛盾。endprint

2.2 有利于提高養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量

PPP模式引入私人資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，可以整合政府、市場(chǎng)、社會(huì)的各方優(yōu)勢(shì)，以資源整合加合理競(jìng)爭(zhēng)的方式提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。私人資本的主要特征就是逐利性，因此在經(jīng)營(yíng)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，為了實(shí)現(xiàn)利潤(rùn)的最大化，經(jīng)營(yíng)者必定會(huì)從市場(chǎng)需求出發(fā)，采用先進(jìn)的管理方法，積極提升服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)技能，引進(jìn)專業(yè)化的人才等來(lái)保證和提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

2.3 有利于優(yōu)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給結(jié)構(gòu)

當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域存在的“一床難求”和“床位閑置”并存的現(xiàn)象，主要原因就是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供給結(jié)構(gòu)的失衡，即供應(yīng)與需求的不匹配。隨著新養(yǎng)老時(shí)代的來(lái)臨，不同的老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)有不同的見(jiàn)解和要求，對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的需求從簡(jiǎn)單的基本養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)向在此基礎(chǔ)上的差異化服務(wù)（例如精準(zhǔn)醫(yī)療、精神關(guān)愛(ài)、特殊照料等）。將PPP模式引入養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)后，私人資本的逐利性會(huì)使其從市場(chǎng)的需求出發(fā)，根據(jù)市場(chǎng)需求來(lái)供應(yīng)和改善養(yǎng)老服務(wù)，提供不同層次的服務(wù)，從而實(shí)現(xiàn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的功能分類，優(yōu)化養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供給結(jié)構(gòu)，更好的滿足老年人對(duì)養(yǎng)老服務(wù)的多樣化需求。

3 PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的可行性

3.1 養(yǎng)老項(xiàng)目的屬性與PPP模式相契合

目前，PPP模式被很多國(guó)家和地區(qū)廣泛地應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目、公用事業(yè)項(xiàng)目以及社會(huì)事業(yè)項(xiàng)目的投資建設(shè)，并取得了豐碩的成果。雖然PPP模式具有諸多的優(yōu)勢(shì)，但并不是所有的項(xiàng)目都適合該模式。PPP模式適用的項(xiàng)目一般具有如下特點(diǎn)：①項(xiàng)目的性質(zhì)屬于由政府投資并提供的社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)；②項(xiàng)目具有較長(zhǎng)的開發(fā)周期，具有較為充分的市場(chǎng)服務(wù)需求；③項(xiàng)目本身的收益不足以彌補(bǔ)項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本；④通過(guò)引入私人資本，可以提高項(xiàng)目的建設(shè)和運(yùn)營(yíng)效率；⑤政府既是投資主體也是監(jiān)管主體，私人資本既是投資和建設(shè)主體又是運(yùn)營(yíng)主體。

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其產(chǎn)品屬性屬于社會(huì)公共產(chǎn)品和服務(wù)的范疇；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)項(xiàng)目投資大、運(yùn)營(yíng)期長(zhǎng)、利潤(rùn)低，大多需要政府補(bǔ)貼或者稅收優(yōu)惠等財(cái)政資金的扶持；引入PPP模式后可以大大提高機(jī)構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給效率和專業(yè)化水平。由此可見(jiàn)，養(yǎng)老項(xiàng)目的屬性和特征與PPP模式適用項(xiàng)目的特征完全匹配，因此養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)適用于PPP模式。

3.2 具備良好的政策法律環(huán)境

近年來(lái)，政府從社會(huì)資源統(tǒng)籌、政策規(guī)劃設(shè)計(jì)等方面對(duì)民間資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)領(lǐng)域給予了引導(dǎo)和支持，營(yíng)造了良好的政策法律環(huán)境。

2014年，財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于推廣運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式有關(guān)問(wèn)題的通知》，明確提出公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式的可行性、必要性和必然性[3]。

2015年，民政部聯(lián)合發(fā)展改革委等十部門出臺(tái)了《關(guān)于鼓勵(lì)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，明確提出了推動(dòng)民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的一系列優(yōu)惠政策和扶持措施，鼓勵(lì)和引導(dǎo)民間資本進(jìn)入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

2017年，財(cái)政部、民政部、人力資源社會(huì)保障部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于運(yùn)用政府和社會(huì)資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實(shí)施意見(jiàn)》，鼓勵(lì)運(yùn)用PPP模式推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)培育與發(fā)展，形成多層次、多渠道、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)市場(chǎng)，推動(dòng)老齡事業(yè)發(fā)展。

3.3 具備良好的運(yùn)作基礎(chǔ)

自1992年英國(guó)最早應(yīng)用PPP模式至今，該模式就在世界范圍內(nèi)得到了快速的發(fā)展并積累了諸多的經(jīng)驗(yàn)，目前PPP模式在我國(guó)的應(yīng)用領(lǐng)域也在逐漸擴(kuò)大并得到了長(zhǎng)足的發(fā)展。據(jù)財(cái)政部日前公布的全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第8期季報(bào)顯示，截至2017年9月，全國(guó)入庫(kù)項(xiàng)目達(dá)到14220個(gè)，累計(jì)投資額17.8萬(wàn)億元。其中，6778個(gè)項(xiàng)目處于準(zhǔn)備、采購(gòu)、執(zhí)行和移交階段。雖然不同的行業(yè)有各自不同的特點(diǎn)，但是很多成功的經(jīng)驗(yàn)都可以借鑒到養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)中。

從市場(chǎng)結(jié)構(gòu)來(lái)看，民營(yíng)企業(yè)參與行業(yè)的數(shù)量也在逐年增多，部分企業(yè)開始挺進(jìn)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)領(lǐng)域，雖然這些項(xiàng)目還在籌措和建設(shè)中，并沒(méi)有看到PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的收益如何，但這些探索性的項(xiàng)目也可以為后期的長(zhǎng)期發(fā)展提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)。

4 PPP模式下養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的建議

通過(guò)以上的分析，本文認(rèn)為將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)是十分必要的，而且也具備了良好的應(yīng)用條件。為了進(jìn)一步推動(dòng)私人資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，還應(yīng)采取如下舉措：

首先是進(jìn)一步強(qiáng)化政策的扶持，優(yōu)化私人資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策環(huán)境。通過(guò)政府購(gòu)買、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等方式，鼓勵(lì)私人資本參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，重點(diǎn)發(fā)展養(yǎng)護(hù)型和醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，政府應(yīng)保障項(xiàng)目的用地需求，落實(shí)稅費(fèi)減免、水電氣熱費(fèi)用優(yōu)惠等政策。其次，要加快人才培養(yǎng)，增加養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的智力資源。政府應(yīng)支持高等院校和中等職業(yè)院校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護(hù)理等方面的專業(yè)人才，加強(qiáng)現(xiàn)有的老年醫(yī)護(hù)人員的專業(yè)培訓(xùn)。第三，政府需要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上加大資金投入，引導(dǎo)和鼓勵(lì)金融機(jī)構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，增加對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及其項(xiàng)目建設(shè)的信貸投入，積極探索和拓展養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)的市場(chǎng)化融資渠道。最后，政府應(yīng)進(jìn)一步加強(qiáng)監(jiān)督管理，提高PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)范化水平。健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、相關(guān)部門參與的工作機(jī)制，形成齊抓共管的工作格局，完善養(yǎng)老機(jī)構(gòu)設(shè)立許可辦法，健全養(yǎng)老服務(wù)的市場(chǎng)準(zhǔn)入、退出和監(jiān)管制度，加強(qiáng)對(duì)養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)督管理。

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