郭俊濤　李霄娜

摘 要 當今社會的發(fā)展，需要一些價值取向的引導，才能不偏離時代的軌道。法學研究亦是如此，而調整行政機關和行政相對人這兩個不平等主體之間的行政法，就更加需要合理的價值取向，引導其法學研究的方向?，F行的行政法的基本原則其中有一條是信賴保護原則，它是符合社會倡導的誠實信用這一價值導向，這一原則的發(fā)展在時代的進步中不斷豐富內涵，但是內涵的豐富并沒有增強其實踐，它僅僅是停留在書本上的原則。這不僅不利于行政法學的研究，更使得行政機關的誠信度受到打擊，本篇論文就是對于信賴保護原則的完善與應用進行闡述說明。

關鍵詞 信賴保護原則 實踐性 誠信檔案

作者簡介：郭俊濤、李霄娜，河北大學碩士研究生，研究方向：憲法學與行政法學。

中圖分類號：D920.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.07.007

在近期的新聞報道中，有這樣兩則新聞：一是關于最高法院對于民事訴訟法中的失信被執(zhí)行人進一步擴大懲戒范圍，2016年1月，最高法院與國家發(fā)改委等44家單位簽署《備忘錄》，對失信被執(zhí)行人實行包括限制出境、限制招投標等八大類55項懲戒措施，截至目前，已有近百萬的失信被執(zhí)行人主動履行了法律義務；二是個關于旅游黑名單的一系列的政策，國家旅游局近日發(fā)布公告，正在制定《旅行社條例（修訂草案送審稿）》，本次公開的修訂意見中，在保障游客權益的同時，也對文明出游提出了更高的要求，規(guī)定如果游客因不文明行為被記入黑名單，將有可能被限制出境。

根據上述兩條新聞的報道，不難看出國家對于誠實信用制度越來越多的重視，這是時代的需要，也是社會發(fā)展的必要。在法學研究中誠信制度也是一個重要的研究內容。

在法學學科內，行政法學更要加強這方面的研究，因為三大法中，相較于民法、刑法這兩項調整平等主體的法律而言，行政法調整的是行政機關與行政相對人的法律關系。調整的本就不是平等主體，所以在兩者之間的信賴就顯得更加重要。它不僅規(guī)制行政權，使得行政權的行使更加的合理化；還有利于建設和諧社會，構建服務型政府；還有利于緩和行政主體與相對人之間的矛盾，保障相對人的合法權益。雖然在行政法的基本原則中規(guī)定了信賴保護原則，但是在實際中，其未得到應有的重視。在行政法學中，目前只有《中華人民共和國行政許可法》明確規(guī)定了信賴保護原則。在依法治國的背景下，信賴保護原則應該并且必須會發(fā)揮其在行政法學中的基礎性地位，明確其行政管理的確定性預計穩(wěn)定性，真正發(fā)揮其在行政法中的引導性作用。

一、信賴保護原則的概述

（一）信賴保護原則的概念

信賴保護原則本來是德國行政法上的基本原則，其理論基礎是德國憲法的法治國原則、議會民主原則和保障人民主權原則。而在我國的行政法理論中，它來源于法的安定性原則與民法上的誠實信用原則，是這兩個原則被移植到現代行政法中而形成的行政管理的重要原則。關于信賴保護原則的概念，各個學者眾說紛紜，有的學者認為，信賴保護原則的基本含義是政府對自己作出的行為或承諾應守信用，不得隨意安更，不得反復無常。還有的學者認為，信賴保護原則是指當行政相對人對收益性行政行為形成值得保護的信賴時，行政主體不得隨意撤銷或者廢止該行為，否則必須合理補償行政相對人信賴該行為有效存續(xù)而獲得的利益。綜合上述的觀點，究其根本，信賴保護原則是基于社會大眾對于行政主體的信任，是關于行政主體的公信力，是大眾對于行政主體作出行政行為的信服度。畢竟只有建立了人民大眾對于行政機關的信任，才能更好的將行政管理工作高效合理的進行下去。

信賴保護原則不僅僅是局限于行政機關所作的行政行為的穩(wěn)定性、不可隨意變更性，還有另外一方面對于未依法變更上述特性，應對其行政行為所造成行政相對人的合法利益進行補償。當然這僅僅是行政法學理論研究的結果，在第一方面，行政機關對于相對人而言，是屬于權力的代名詞，行政管理的權力得到實施時，相對人在權力的作用下，相信并且按照行政行為的方向做出最符合政策法規(guī)的、最合理的行動。所以基于權力的屬性，行政機關的行政行為不能朝令夕改，不能肆意改動，因為行對人基于對行政機關的信任，適時做出了合法、合理的行為，對于社會的生產生活已經產生了影響。所以行政行為在作出時要考慮其適時性，更要考慮其一定的超前性，如若不然，行政行為的效力就不能得到保障，它本就缺少的實踐性就更不能得到保護了。

在對于違背信賴保護而導致相對人的合法利益的損失時，行政機關在做出變更、取消等決定時，要謹慎考慮相對人的利益考量，盡可能的避免情況的發(fā)生，就算情況必然發(fā)生，也要將利益的損失降到最低，盡可能挽回損失。對于非相對人的過錯造成的損失，行政機關要給予賠償。這是對于相對人既得利益的尊重和保護，也是對于相對人給予行政主體的信任的喪失的補償和懲戒。對于雙方的誠信度的建立，補償制度是必不可少的，這也是必須的保障制度。

（二）與民法中誠實信用原則的關系

民法中有一個與行政法中的信賴保護原則相似的原則，即誠實信用原則。其在學界的概念也有眾多的學說，但較多的學者認為誠信原則是對當事人利益的公平較量。在德國，信賴保護原則于20世紀50年代正式得以確立，在我國的行政法學發(fā)展時間也比較短。因為在三大法中行政法比民法、刑法的發(fā)展時間比較短，相應的理論研究基礎也比較薄弱，一些研究還需借鑒民法和刑法的研究方法與成果，尤其是對于民法而言，兩者的聯系更為緊密，可以學習借鑒的部分更多。實際研究中，行政法學的很多理論研究都借鑒民法學的相關理論，信賴保護原則也可亦如此。法學者中對于誠信原則與信賴保護原則的關系研究也有兩種不同的觀點：一種學說是誠信原則包括信賴保護原則；二是信賴保護原則是獨立的行政法基本原則。我更傾向于第二種的學說。雖然誠實信用原則與信賴保護原則有內容上的相似之處，甚至法律保留原則、法律優(yōu)先原則、比例原則、信賴保護原則等皆源于誠信原則。endprint

但是，誠信原則與信賴保護原則分屬于不同的法學學科，這就從根本上那個決定兩者之間不能是包含的關系，兩者之間的研究內容就會有根本的差別，誠信原則是調整的當事人之間的平等的信用關系，但是信賴保護原則調整的主要是相對人對行政機關的信賴。

所以在行政法中對于信賴保護原則的探索可以借鑒民法中對于誠信原則的研究，這是學科間的相互學習，但不是原樣的照搬照抄。

二、信賴保護原則的現狀分析

（一）法律層面規(guī)定的缺失

信賴保護原則的現狀的尷尬，雖然有很多方面的原因，比如：研究時間較短、實踐不夠豐富、重視度不夠，但我認為究其根本就是在我國的行政法學中僅僅把它認為是一項理論原則，沒有具體的落實到法條中來；未履行該原則也沒有相應的懲戒。僅僅是在行政許可法中有空空的法條：要求行政機關實施行政許可必須誠實信用，不得擅自改變已經生效的行政許可。法條的規(guī)定沒有任何實質的對于信賴保護原則的責任規(guī)定和規(guī)范條款，這對于行政法的實施是會起到相反的作用的。因為行政主體的權利限定就在于在法律的約束，正所謂“法無禁止即自由”，圈里只有約束在法律的框架內，才會有法可依、有法必依、違法必究，才能真正保障公民的權利?；驹瓌t的實施和應用只有滲透到具體的法條中，才能真正發(fā)揮其實際的作用，所以無法可依才是原則實施的首要問題。

另一方面，違法的責任追究不明確。法律的強制力不僅在于法條本身的規(guī)范效力，還有責任追責機制的健全與完善。兩種機制的相輔相成才能實現法治的良好運行。法律之所以讓人民遵守，除了主觀的教育引導之外，更多的是國家強制力的保障。當違反信賴保護原則時，法律應明確其追責機制。如果沒有相應的責任追究，法律就是一紙空談，沒有其約束力，就失去其真正的規(guī)范作用。只有明確追責機制才能使信賴保護原則深入人心，成為保障公民權利的一把利劍。法律只有運用到實踐中來，才能賦予它真正的生命活力。才能督促行政主體做到言必行，行必果，讓人信守之。

（二）行政主體誠信制度的欠缺

行政法中主體具有恒定性，一方必是行政主體；行政主體和行政相對人的地位不能互換，這是行政法的特性。行政是社會的支配機關之一，它的重要性域范圍不斷的擴大。行政就是按照高效便利的原則，區(qū)別與法院的那種繁重的、靡費的、冗長的訴訟程序而幫助和人民獲得比較快捷的紛爭的裁決。在行政案件的審判中，被告只能是行政主體。由此可以看出，行政法更多的是從行政主體的角度調整行政法律關系，是因行政權的授予、行使、監(jiān)督作為調整對象。所以在信賴保護原則中，調整對象也要更多的側重行政主體。

行政法的作用中有一條就是規(guī)范行政權，讓權力在陽光下運行。相對人對于行政主體的信賴建立，不僅僅是行政主體的行政效率問題，還有民心所向和信服度的關鍵。這就要求行政主體的行政行為必須具有科學性、合理性、適時性，這也是人民對行政主體所建立的社會契約的滿意性，因為社會公約就是，每個結合者以及它所有的一切權利已全部轉讓給整個集體了。但是現今的社會，出現了一系列的現實問題，決策的不科學性、盲目性；為私人利益，隨意變更政策；決策的不透明性等等。這些問題導致了相對人對于行政主體的不信任，甚至解決矛盾的反式也不再是行政訴訟等合法手段，而是忍氣吞聲，甚至運用非法手段，這不再僅僅是對于作出行政行為的行政主體的不信任，而是對于整個行政主體的不信任，這就是整個行政主體的誠信制度欠缺所導致的。

在信賴保護原則中，也非所有事由都不能變更行政行為，只需依法進行，謹慎衡量并作出賠償即可。這是程序正義的要求，程序正義是手段，追求實質的正義才是目的。但正義制度往往遭到濫用，就是這例外規(guī)定，使得誠信制度的規(guī)范運行漏洞百出。在行政主體撤銷、廢止或改變行政行為時，不能考慮利益衡量的均等，不能公開透明化，缺乏信賴利益與公共利益的衡量所需程序，隨意使用該緣由；政務公開的不及時、不準確、不完善，公開工作做得不到位；補償工作的拖延履行，甚至不履行。上述現象頻頻發(fā)生，使得合理的制度規(guī)范變成了逃脫的工具，嚴重妨礙了行政主體的誠信制度建構。

（三）行政相對人對行政主體的信賴喪失問題

雖然信賴保護制度的著重點在于規(guī)范行政權，保障行政相對人的合法權益，但是行政法中原則還是對相對人提出了要求。行政相對人在信賴保護原則中處于被保護的地位，雖然因為上訴的問題，相對人對于行政主體的信賴正在逐步喪失，但是與我們相對人的漠視也有著不可分割的關系。對于信賴利益受到侵害時，相對人不能通過合法的方式申訴自己的權利，而是選擇隱忍，忍無可忍時就會采取惡意上訪，被居心不良的人欺騙，更甚者會采取更加極端的危害公共安全和他人合法權利的行為，造成不可挽回的損失，不僅得不到救濟，更會適得其反，使自己成為違法犯罪之人。這當然是行政主體的體制問題，但不可避免的也與我們自身有關。

三、 信賴保護制度的完善

（一）法律的明確規(guī)定

依法治國的要求是有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴、違法必究。首要就是有法可依，這是前提也是必要，所以信賴保護原則必須以法條的形式明確規(guī)定下來。并且只有法條明確了這一原則，才能體現行政法對誠信制度的重視，才能發(fā)揮誠信制度對于行政主體的規(guī)范作用。信賴保護原則進入法條中來，不僅僅是為了依法規(guī)范行政行為，使其運行的合乎法律；更重要的是，對于行政行為的合理性做出要求，既要合法又要合理，這也是行政法未來發(fā)展的方向。不僅規(guī)范了行政權；還制約了行政權的自由裁量。促使行政機關既在形式上依法行政，又是在實質上依法行政。這既體現了行政法的依法行政原則也體現了比例原則，更好的將這三項原則融會貫通。并且原則在條文上的確定，不僅局限于明確寫于具體文中來，還要在相關條文的精神上也要體現，這也是原則的作用之一，貫穿于整個行政法學。

明確責任的追究機制，在法律中不能只僅僅規(guī)定行政主體的權利，更多的要規(guī)定其具體、明確的義務。在具體的執(zhí)行環(huán)節(jié)，要明確其法定的程序和規(guī)范，對于違反法律的行政行為要明確處罰措施，追究行政主體的責任，實行責任終身制。這在實際的行政工作中已經開始實行，這是行政制度的重要改革，將對于以后的行政制度的發(fā)展起到重要的指導作用，對于權力的規(guī)制也是相當行之有效的。還有在行政法學中，相關法律條文要做到科學性和規(guī)律性，與實際相對一致性，真正使得信賴保護原則發(fā)揮其作用和功效。在社會的行為規(guī)范中，有多重標準，而法律是最低的行為準則，所以只有把好最后一道關卡，守好最后一道防線，才能真正起到法律的規(guī)范作用。endprint

（二） 行政主體誠信制度的建構

對于信賴保護原則，有一個首要的要求，就是行政行為的做出一定要把控全局，掌握客觀規(guī)律，決策的作出必須帶有適當超前性，這樣就不會反復的變更行為，不損害行政行為的確定力和穩(wěn)定性。要充分利用事物的規(guī)律性，把握其發(fā)展的規(guī)律。因為行政行為的頻繁變更，會導致相對人對于行政主體信任度的下降，不利于決策的執(zhí)行，影響效率和公信。只有當行政行為為相對人謀得了利益，人們才會對行政主體產生信賴，這也是個良性循環(huán)。

對于民訴中的建立失信被執(zhí)行人名單，最高法院聯合其他單位實施懲戒措施，使得許多的失信被執(zhí)行人主動履行自己的義務。行政法中同樣也可借鑒此政策，對于違反信賴保護原則的行政主體，也可建立一個誠信檔案，與其單位負責人等主要領導的政績考核掛鉤，對于行政人員的職稱和公派學習和培訓進行名額縮減，甚至可以限制其辦公所用財政預算等等。迫使其積極主動履行自己的職責，維護自己的誠信度，提升自己的群眾基礎。這也是督促的手段，也是提高行政效率的方法，可謂一石二鳥之計。

對于信賴保護原則中的信賴利益與公共利益的衡量程序，要建立一個完善統一的標準，使得衡量的機制透明化、公開化、民主化?？梢栽谛姓黧w衡量利益的同時，向社會征集意見，對于與信賴利益關系大的相對人召開座談會的形式，主動聽取他們的意見建議，積極商量減少利益損失的方法。具體行政行為的撤銷必須受到限制。具體行政行為的廢止應受到限制。在利益衡量之后，對于必須撤銷、廢止或變化的行政行為，要進行過程的公示，對利益受損人進行賠償。規(guī)定賠償期限，對于故意拖延賠償或拒絕賠償的行政主體，可以仿照上述的失信黑名單制度，對其進行聯合懲戒。對于制度中的漏洞，及時進行彌補，全面保護行政相對人的合法權益。

（三）行政相對人對行政主體信賴的增強

在依法治國時代的發(fā)展下，人們也更多的開始注重自己的權利，維護自己的合法權益，這也是健全行政相對人對行政主體信賴的一大機遇。人們的主權意識增強，對于參與政府事務的積極性也越來越多，在自己的合法權益受到損害時，維權意識更加顯著。并且網絡化時代，信息的公開性，傳播的速度之快使得人們能夠獲得越來越多的信息，學得更多的法律知識，維權途徑也增多，相應的對于行政權的限制要求也越來越高。并且政務網絡化對相對人信賴利益的保護也提出了更高要求，人們對于信賴保護原則也越來越了解、重視。相應的一系列現象的改善，使得人們對行政主體的監(jiān)管途徑越來越多，對于行政主體的權力運行越來越放心，對于行政行為的信賴也隨之增長。這是行政主體和相對人共同努力的結果。

四、結語

信賴保護原則是行政法的一個重要原則，但并非國土產物，亦是民法誠實信用原則的演變，且在我國行政法的理論研究和具體的實踐起步較晚。但在如今限制公權力，保障私權利的時代背景下，信賴保護原則必將得到應有的重視。在實際的運用中，要加強完善原則的制度構建，完善信賴保護原則在行政法學中的體系化、系統化，落實立法工作，建立誠信檔案制度。在實際運行中雖然會出現曲折，但對于建立行政主體的形象和公信度是切實可行之策，也是依法治國和構建和諧社會的重要手段。

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