汪三貴

中共中央、國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于打贏脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)的決定》確定的目標(biāo)是確保我國(guó)現(xiàn)行標(biāo)準(zhǔn)下農(nóng)村貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困。我國(guó)有832個(gè)國(guó)家扶貧工作重點(diǎn)縣和片區(qū)縣（簡(jiǎn)稱貧困縣），需要在5年的時(shí)間內(nèi)分批退出貧困縣序列，任務(wù)艱巨。

2017年11月1日，國(guó)務(wù)院扶貧辦舉行新聞發(fā)布會(huì)，介紹28個(gè)貧困縣（含此前已經(jīng)宣布退出的河南省蘭考縣和江西省井岡山市）脫貧摘帽情況。這28個(gè)貧困縣分布范圍廣，涉及中部河北、河南和江西3個(gè)省的7個(gè)縣，西部貴州、四川、重慶、西藏、青海和新疆6個(gè)省份的21個(gè)縣。這些貧困縣的退出經(jīng)過(guò)了各省份的嚴(yán)格考核驗(yàn)收和國(guó)家的核查評(píng)估，達(dá)到了貧困縣脫貧摘帽的標(biāo)準(zhǔn)，宣布退出貧困縣序列。

首批28個(gè)貧困縣脫貧摘帽的意義

首批28個(gè)貧困縣的退出對(duì)脫貧攻堅(jiān)的順利推進(jìn)具有多方面的重要意義。一是具有良好的示范作用，增強(qiáng)其他貧困縣脫貧摘帽的信心。脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)涉及面廣的系統(tǒng)工程，需要持續(xù)不斷地努力和機(jī)制創(chuàng)新，才能確保貧困人口穩(wěn)定脫貧，最終實(shí)現(xiàn)貧困縣的脫貧摘帽。首批28個(gè)縣順利實(shí)現(xiàn)脫貧摘帽表明，只要精準(zhǔn)扶貧工作到位、措施得力、針對(duì)性強(qiáng)，不論中部地區(qū)還是西部地區(qū)，不論是一般農(nóng)區(qū)還是民族地區(qū)或邊境地區(qū)，都可以完成脫貧攻堅(jiān)任務(wù)，實(shí)現(xiàn)貧困人口的穩(wěn)定脫貧和貧困地區(qū)的發(fā)展。28個(gè)縣的率先脫貧將對(duì)全國(guó)剩余的800多個(gè)貧困縣的脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧工作產(chǎn)生積極的促進(jìn)作用。二是為全國(guó)的脫貧攻堅(jiān)提供可以借鑒的經(jīng)驗(yàn)。首批脫貧摘帽的縣既是經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展條件相對(duì)較好的貧困縣，也是扶貧工作比較扎實(shí)的縣。這些縣在提高貧困人口收入和解決貧困家庭“兩不愁、三保障”問(wèn)題方面進(jìn)行了大量的探索，積累了豐富的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。其他貧困縣可以充分借鑒脫貧縣的扶貧模式和經(jīng)驗(yàn)，吸取失敗的教訓(xùn)，就能少走彎路，提高扶貧的效率。三是探索和確定了可行的貧困縣退出評(píng)估指標(biāo)體系、程序和方法。為了保證貧困縣脫貧摘帽的真實(shí)性，防止虛假脫貧和數(shù)字脫貧，中央決定對(duì)貧困縣退出進(jìn)行獨(dú)立和嚴(yán)格的第三方評(píng)估。貧困縣退出第三方評(píng)估是一項(xiàng)新的具有挑戰(zhàn)性的工作，沒(méi)有以往的經(jīng)驗(yàn)可以借鑒。2017年通過(guò)對(duì)首批28個(gè)貧困縣進(jìn)行第三方試點(diǎn)評(píng)估，在不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，探索出了評(píng)估的程序和方法，確定了評(píng)估指標(biāo)，為下一步大規(guī)模的評(píng)估工作建立了良好的基礎(chǔ)。

貧困縣脫貧摘帽的標(biāo)準(zhǔn)

貧困縣的脫貧摘帽以貧困人口的脫貧為前提，貧困縣要退出就必須做好貧困人口的精準(zhǔn)扶貧工作。《中國(guó)農(nóng)村扶貧開發(fā)綱要（2011—2020年）》確定的貧困人口脫貧的標(biāo)準(zhǔn)是貧困人口的收入達(dá)到或超過(guò)貧困線，同時(shí)實(shí)現(xiàn)“不愁吃、不愁穿”，保障“義務(wù)教育、基本醫(yī)療和安全住房”。貧困縣摘帽退出的標(biāo)準(zhǔn)就是圍繞貧困人口穩(wěn)定脫貧來(lái)制定的。

首先，貧困縣要脫貧摘帽，收入沒(méi)有達(dá)到貧困線和“兩不愁、三保障”沒(méi)有完全滿足的貧困人口的比例必須降低到非常低的水平。中央確定的具體標(biāo)準(zhǔn)是貧困發(fā)生率在中部地區(qū)必須降低到2%以下，在西部地區(qū)必須低于3%。

其次，要做到應(yīng)扶盡扶，使沒(méi)有達(dá)到收入標(biāo)準(zhǔn)和“兩不愁、三保障”標(biāo)準(zhǔn)的貧困人口得到有效的幫扶。這就需要對(duì)貧困人口進(jìn)行精準(zhǔn)識(shí)別，建檔立卡，減少漏評(píng)，然后因戶因人施策。具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是漏評(píng)率低于2%。

再次，建檔立卡貧困人口通過(guò)精準(zhǔn)幫扶，穩(wěn)定達(dá)到收入標(biāo)準(zhǔn)和“兩不愁、三保障”后才能脫貧。穩(wěn)定脫貧意味著不能通過(guò)投機(jī)取巧和不可持續(xù)的方式來(lái)幫扶貧困人口，如不能通過(guò)臨時(shí)性補(bǔ)貼來(lái)提高收入，不能通過(guò)貧困戶大量舉債來(lái)解決住房安全。穩(wěn)定脫貧必須是貧困戶生活狀況的顯著和可持續(xù)的改善，不會(huì)輕易返貧。沒(méi)有達(dá)到穩(wěn)定脫貧標(biāo)準(zhǔn)就讓貧困戶脫貧退出將被視為錯(cuò)退。具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是錯(cuò)退率必須低于2%。

第四，精準(zhǔn)扶貧和脫貧退出必須得到群眾的認(rèn)可。脫貧攻堅(jiān)和精準(zhǔn)扶貧是一項(xiàng)重大的民生工程，惠及數(shù)千萬(wàn)貧困人口和非貧困人口。扶貧方式和成效需要得到受益主體的認(rèn)可。這就要求減少形式主義，注重扶貧的實(shí)際效果，用真情去幫扶貧困人口，同時(shí)要善于處理和緩解扶貧過(guò)程中出現(xiàn)的各種利益矛盾。具體的評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)是綜合認(rèn)可度不能低于90%。

第五，脫貧必須有明確的措施和路徑。貧困人口陷入貧困是多種因素共同作用的結(jié)果，需要有針對(duì)性的綜合措施才能幫助他們擺脫貧困。貧困縣退出就需要考核貧困縣具體采用了哪些措施來(lái)幫助貧困戶提高收入，解決他們的住房、教育和醫(yī)療問(wèn)題。這些措施是否使貧困人口真正受益、如何受益、是否具有可持續(xù)性？脫貧退出后是否有后續(xù)政策保證貧困戶不返貧？

依據(jù)上述標(biāo)準(zhǔn)，第三方機(jī)構(gòu)主要通過(guò)訪談和隨機(jī)抽樣的方法來(lái)收集數(shù)據(jù)資料，開展獨(dú)立的評(píng)估工作。對(duì)發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題與貧困縣相關(guān)部門一起進(jìn)行核查，以確保數(shù)據(jù)的準(zhǔn)確性和可靠性。只有達(dá)到上述所有標(biāo)準(zhǔn)和要求的貧困縣才能脫貧摘帽。在統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)和方法后的第三方獨(dú)立評(píng)估保證了貧困縣退出的科學(xué)性和可信性，防止了虛假脫貧問(wèn)題的發(fā)生。

貧困縣脫貧摘帽后的扶持問(wèn)題

貧困縣脫貧摘帽后是不是就沒(méi)有貧困人口了，不需要扶貧了？對(duì)這一重要問(wèn)題需要有清醒的認(rèn)識(shí)。由于精準(zhǔn)扶貧的復(fù)雜性和貧困的動(dòng)態(tài)變化，要做到貧困人口一個(gè)不少地穩(wěn)定脫貧是不現(xiàn)實(shí)的。因此，貧困縣脫貧摘帽時(shí)還允許有2%～3%的貧困發(fā)生率，也就是少量的貧困人口還沒(méi)有達(dá)到脫貧標(biāo)準(zhǔn)，需要持續(xù)幫扶。

由于災(zāi)害、重大疾病和市場(chǎng)變化等各種負(fù)面因素的沖擊，已經(jīng)越過(guò)貧困線和“兩不愁、三保障”的家庭仍然存在重新陷入貧困的風(fēng)險(xiǎn)。返貧在歷來(lái)的扶貧工作中是一個(gè)比較突出的問(wèn)題，防止大規(guī)模返貧就成為脫貧攻堅(jiān)的一個(gè)重要任務(wù)。

為了保證貧困人口可持續(xù)脫貧，不斷增強(qiáng)貧困地區(qū)和貧困人口可持續(xù)發(fā)展的能力，中央確定了脫貧不脫政策的基本策略。脫貧不脫政策既針對(duì)貧困縣，也針對(duì)建檔立卡貧困人口。貧困縣在脫貧摘帽后繼續(xù)享受國(guó)家和省對(duì)貧困縣的主要扶持政策，需要繼續(xù)把扶貧作為主要工作，鞏固脫貧成果。貧困人口在脫貧退出后也繼續(xù)享受各種有針對(duì)性的扶持政策，確保穩(wěn)定脫貧。繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)脫貧摘帽縣的監(jiān)管和評(píng)估也是落實(shí)脫貧不脫政策的重要手段。

脫貧摘帽的難點(diǎn)在深度貧困地區(qū)

國(guó)家確定的三區(qū)（西藏自治區(qū)、四省藏區(qū)、新疆南疆地區(qū)）、三州（云南怒江州、四川涼山州和甘肅臨夏州）是主要的深度貧困地區(qū)。這些地區(qū)的主要特點(diǎn)：一是地理位置偏遠(yuǎn)，二是發(fā)展程度低，三是民族地區(qū)，四是致貧因素復(fù)雜，五是脫貧難度大。一些深度貧困地區(qū)的貧困發(fā)生率到現(xiàn)在還超過(guò)20%，未來(lái)3年需要降低到3%以下，是一個(gè)艱巨的任務(wù)。要解決深度貧困地區(qū)的貧困問(wèn)題，保證到2020年深度貧困地區(qū)的貧困人口實(shí)現(xiàn)脫貧，需要超常規(guī)的措施和堅(jiān)持不懈的努力。

首先要大幅度增加基礎(chǔ)設(shè)施投資，通過(guò)更加便利的交通和通訊來(lái)緩解地理位置偏遠(yuǎn)對(duì)發(fā)展的不利影響。其次要大力改善基本公共服務(wù)，改善貧困人口的健康狀況，提高兒童和成人的教育水平和素質(zhì)，保證所有適齡兒童接受義務(wù)教育，基本醫(yī)療和大病救助全覆蓋。再次是進(jìn)行文化建設(shè)，繼承和發(fā)揚(yáng)民族優(yōu)秀文化，改變不利于發(fā)展和脫貧的意識(shí)和觀念。第四是短期和長(zhǎng)期幫扶相結(jié)合，短期內(nèi)重點(diǎn)解決貧困人口“兩不愁、三保障”問(wèn)題，如為了在短期內(nèi)提高貧困人口的生活水平，各種轉(zhuǎn)移性收入在一些深度貧困地區(qū)占有很高的比例，但長(zhǎng)期則需要重點(diǎn)解決發(fā)展動(dòng)力和能力不足的問(wèn)題，逐步減少轉(zhuǎn)移性收入的比例，更多地通過(guò)產(chǎn)業(yè)發(fā)展和穩(wěn)定就業(yè)來(lái)解決收入問(wèn)題。

（作者系中國(guó)人民大學(xué)中國(guó)扶貧研究院院長(zhǎng)）endprint