莫連光，王群群

（1. 湖南城市學院 管理學院，湖南 益陽 413000；2. 湖南大學 經濟與貿易學院，長沙 410082）

PPP模式對地方政府債務融資機制的影響

莫連光1，王群群2

（1. 湖南城市學院 管理學院，湖南 益陽 413000；2. 湖南大學 經濟與貿易學院，長沙 410082）

近年來，地方政府債務迅速膨脹，地方債務余額激增，債務償還壓力增大，地方債務已成為地方政府的嚴峻挑戰(zhàn)。PPP模式，作為一種新型的項目融資模式，吸引民營資本參與到公共服務等一系列項目中，緩解地方政府債務融資壓力，促進債務融資機制建設，規(guī)范地方債務發(fā)展，提高債務資金使用效率受到公眾關注。

PPP模式；地方政府債務；融資

近年來，西方國家接連發(fā)生主權債務危機，使得政府債務風險成為全世界關注的熱點。1994年的舊預算法當中雖曾禁止地方政府發(fā)債，但出于籌措經濟發(fā)展資金及彌補赤字的需要，地方政府通常會使用發(fā)債之外的其他方式獲取資金，積累了大量債務。根據審計署公布的數據，2014年末，地方政府債務余額規(guī)模已超過15萬億元，增幅41%，同期凈增超4萬億。截止2016年9月，已有7.6萬億到期地方政府債展期，轉變?yōu)橹虚L期債務，實質上將地方政府債務當前壓力分給未來，導致將來的債務風險。大量的地方債務，巨大的還債壓力，帶給地方政府嚴峻挑戰(zhàn)。

地方政府非理性行為導致債務資金配置的低效率，這是地方政府債務危機形成的一個重要原因，但采用PPP模式，在政府項目中引入民營資本，能發(fā)揮民營資本活力，提高項目運營效率，繼而提高債務資金使用績效，增強盈利能力，促進項目可持續(xù)發(fā)展，增強還債能力，降低債務風險。因此，在地方政府的債務融資機制中，推廣PPP運營模式，成為熱點問題。2014年，國務院頒布《關于加強地方政府性債務管理的意見》，倡導借用PPP運營模式，促進地方政府舉債融資機制發(fā)展，隨后又陸續(xù)發(fā)布系列文件不斷完善。因此，當前地方政府債務融資現狀問題，PPP模式運用到地方政府債務融資所產生的影響，如何正確引入PPP模式以完善地方政府舉債融資機制等一系列問題，值得深入研究。

國內學者對PPP模式總體研究成果較多，研究重點在于介紹PPP的定義、特征、發(fā)展過程、優(yōu)缺點、運用PPP模式的必要性和可行性，及在各公共服務等領域如何運用PPP模式。[1]-[8]而針對PPP模式對地方政府債務舉債機制影響方面研究較少，在理論機制上，繆小林，程李娜認為PPP模式通過公私合作，控制地方政府債務規(guī)模，防范地方政府債務風險，避免地方政府非社會理性行為；[9]-[11]在影響研究上，雖有諸如閆勝利對地方政府債務支出結構及PPP模式的潛在作用進行分析，肯定其積極作用，但多數學者更關注消極影響或潛在問題。[12]-[13]吳雋則對地方政府融資機制中引進PPP模式所遇到的項目進展緩慢、社會資本消極響應、相關的法律法規(guī)不完善進行了深入分析，[14]吉富星提出當前地方政府舉債融資機制的 PPP項目蘊藏的財政風險，[15]-[19]缺乏政績考核、管理和問責機制。綜上所述，雖然學者已開始關注 PPP模式對地方政府債務融資機制影響，但對該問題研究仍較少并且零散，缺乏系統(tǒng)分析，因此本文將在這方面作出嘗試，在分析地方政府債務融資現狀基礎上，分析PPP模式對地方政府債務融資機制的影響，然后針對潛在問題提出相關政策建議。

一、地方政府債務融資現狀分析

我國地方政府債務融資實際情況與問題是地方政府債務融資領域中引入PPP模式的根源，因此有必要對地方政府債務融資規(guī)模、結構及存在問題進行探討。

（一）地方政府債務融資規(guī)模與結構

由于缺乏公開透明的信息披露制度，對我國地方政府債務的研究只能根據國家審計署公告進行。據2013年國家審計署最新一次審計公告，從舉債規(guī)模來看，截至當年年中，全國范圍內政府債務約合30萬億，地方政府債務在三類債務（負有償還、擔保、救助責任債務）中占全國比例全部超過一半，特別是負有擔保責任的債務基本占到九成。根據審計署和財政部相關數據估算，中國地方政府性債務余額，從2000年的0.77萬億增加到2013年的17.9萬億，平均年增27%。可見，地方債務問題更突出。對地方政府債務融資結構分析，低層級政府存在較高債務風險，市級政府債務規(guī)模最大，數額超4萬億（見表1）。從舉借主體分析，最多的是融資平臺公司，債務金額超4萬億，其次是政府部門，再次是經費補助事業(yè)單位，舉債金額近2萬億。對債務資金來源分析，銀行貸款仍是主要方式，規(guī)模超過5萬億，其次是BT、發(fā)行債券方式，均超過1萬億。從運用債務資本投資分析，大部分政府債務基金遵循“黃金法則”，即用于基礎設施和公益項目、保障資金來源和改善民生，具體數額如圖1。

表1 2013年6月底全國及地方各級政府性債務規(guī)模情況表 /億元

圖1 2013年6月底地方政府性債務余額舉借主體、資金來源債務余額、支出投向情況

（二）地方政府債務融資存在的問題

1. 地方政府債務負擔重，債務的透明度低，存在巨大的財政金融風險

我國地方政府債務余額規(guī)模較大，截止2016年9月，雖然已有7.6萬億到期地方政府債展期，實質上將地方政府債務當前壓力分給未來，導致將來的債務風險。地方政府債務負擔重，償還壓力大，已成為地方政府債務融資面臨的首要問題。從我國目前的地方債務分類來看，地方融資平臺舉借的銀行貸款屬于地方政府的或有債務，不納入預算管理，游離于現行的財政體系之外。這低估了地方政府債務數額，不能準確掌握地方政府債務真實情況，且由于此類債務資金缺乏地方人大的有效監(jiān)督，透明度低，難以有效對使用和管理過程進行監(jiān)督，資金使用績效難以保證，導致信息不對稱以及金融機構對地方政府的負債信用評估失真現象，極易誘發(fā)財政與金融風險。

2. 地方政府債務融資機制設計混亂，造成債務資金使用效率低下

我國地方政府債務融資機制設計混亂，條塊分割現象嚴重，沒有統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌能力差，使債務資金使用效率低下。缺乏完善的法定融資規(guī)范，地方政府巧立名目債務規(guī)模急劇擴大，獲得了債務資金，卻缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，各層級各地區(qū)政府無法從全局出發(fā)，重復建設，資源浪費嚴重，不但發(fā)揮不了集合效果，還會降低債務力，導致地方政府債務危機增大，資金使用效率低，削弱了地方政府債務資金償還能重，不但發(fā)揮不了集合效果，而且還會降低債務資金使用效率，削弱地方政府債務資金償還能力，導致地方政府債務危機。

3. 過度依賴土地財政，融資主體不規(guī)范，融資方式單一

土地稀缺，不具有可持續(xù)性，使當前地方政府依托土地進行融資同樣不具有可持續(xù)性。地方政府嚴重依賴土地財政獲得債務資金，對地方經濟穩(wěn)定、社會安定造成巨大沖擊。地方政府依靠土地財政獲得債務資金，首先會抬高土地價格，進而抬高房價，造成房地產泡沫，誘發(fā)巨大的財政金融風險，不利于經濟穩(wěn)定。其次，地方政府高地價的行動違背中央政府調控房地產價格，高房價不利于滿足民生需求，不利于維護社會穩(wěn)定。

TPP試圖通過減免關稅促進貿易發(fā)展來深化簽署國之間的經濟聯系，但是美國國內反對者擔心該協(xié)定將會影響國內就業(yè)，特別是會導致家具業(yè)工人失去工作。鑒于此，美國貿易委員會專門舉辦了聽證會來消除公眾的這種擔憂。中國雖然不是TPP的成員國，但是馬來西亞和越南都是該協(xié)定的成員國，并且這兩個國家都是美國主要的家具進口來源國。因此，TPP協(xié)定的生效必然會影響中國家具對美國的出口，同時也會對美國國內正在緩慢復蘇的家具制造業(yè)帶來壓力。另外，TPP有意在簽署國實施勞工改革并且建立更高的勞工標準，但是家具業(yè)人士并不相信這會影響(至少在短期內影響)生產國和消費國之間的勞動力成本差異。

作為地方政府債務融資主體，融資平臺在資金投向、使用績效各方面均缺乏科學有效的監(jiān)督和治理機制設計，融資平臺承擔了太多非盈利或低收益項目，效率低下，而融資平臺和地方政府責任不明確，大部分融資平臺依賴地方政府信用，自身償債能力差，增加了地方政府債務融資風險。

二、PPP模式對地方政府舉債融資機制的影響

在分析地方政府債務融資現狀基礎上，理解PPP模式概念特征、運作過程，便于深入剖析PPP模式對地方政府舉債融資機制的影響。

（一） PPP模式的運行

1. PPP模式的概念及特征

PPP是公私合作的簡稱，代表這樣一種融資運營形式：它容許私人投資者進入公共部門的合作項目中，同時給予私營企業(yè)特許經營權，公共部門對私營企業(yè)建設運營全過程實施有效監(jiān)督，在合同期滿后由公共部門收回項目的所有權及經營權，通過引入社會資本，達到互惠共贏的目的。

PPP模式具有伙伴關系、利益共享、風險分擔的特征。建立PPP模式的前提條件是政府與私人投資者須達成合作關系，雙方地位平等。政府具有行政權力，處于強勢地位，長期習慣處于領導地位。因此，為了保證PPP項目的順利進行，有必要制定相關的法律，以確保雙方的平等地位；PPP模式成功的關鍵是設計一個科學、公正的利益分配機制，吸引民間資本的進入必須保證經濟利潤，政府部門更多關注的是公共利益，為了保護各方利益，需建立公平、科學的利益分配機制；PPP模式順利進行的保障在于政府部門與私人投資者建立風險分擔機制，徹底改變之前融資平臺式政府“兜底”的風險獨擔狀況，也要避免風險完全由私人投資者承擔，政府與私人投資者利益共享則應風險共擔，考慮各方應對能力，每一種風險均由最適方承擔，力求風險最小化。

2. PPP模式的運行過程

政府或政府授權機構和選定的私人投資者，形成聯合項目公司，公共部門負責政策支持、選擇合作伙伴、整個項目的監(jiān)督，私人部門負責投資建設并進行運營和管理。具體流程：首先是進行項目確認及可行性研究，由公共部門提出PPP項目，對項目各方面的評價，對項目可行性進行評估，在確保可行之后組織招標。然后對項目招標，按照法律程序選擇私募投資機構，簽訂相關PPP協(xié)議。在此之后，該項目的設計、施工、投資建設，政府不再負責。在建造完工項目運營時，根據協(xié)議約定由項目公司自運營項目或委托專門的運營公司進行運營。經營期滿后，項目公司需按合同遞交項目資產、經營管理權，由政府接管?？梢詷嬙烊缦聢D2所示的運行過程圖：

圖2 PPP 模式運行過程圖

（二）PPP模式對地方政府債務融資的積極影響

截止2016年底，歷經多次地方債務置換，地方債務余額仍超17萬億元，地方債務總量依然龐大。當前我國經濟進入經濟發(fā)展新常態(tài)，基礎設施供給短缺限制經濟進一步發(fā)展，僅僅依賴政府難以滿足公共項目巨額資金需求，特別是在教育、醫(yī)療、交通等領域，地方政府面臨巨大的融資壓力。利用PPP模式，在合作項目中引入私人資本，直接整合利用市場上閑置金融資金，擴大了融資規(guī)模，緩解了當前地方政府債務融資壓力。并且自改革開放以來，民間資本有了飛速發(fā)展，當前經濟發(fā)展不缺乏資金，而是缺乏盤活資金的機會，而PPP模式則打破對民間資本的限制，將其納入公共服務領域，盤活社會資本，促進經濟增長。近期出臺一系列政策要求減少對地方債務行政干預，剝離了政府對融資平臺的隱性信用擔保，明確以企業(yè)信用或項目信用擔保及地方政府債務融資的風險責任。與傳統(tǒng)政府項目相比，由于PPP項目有明確的預算、招投標文件，利于將其劃分為顯性直接債務，更透明展示項目的運行周期，并且PPP項目周期長，政府為吸引社會資本需證明其可行性同時接受社會資本的選擇、公眾監(jiān)督，有利于倒逼政府制度的公開透明，將項目產生的債務資金全部納入預算管理，進行全程監(jiān)督，有利于提高債務資金透明度，降低了財政金融風險。

2. 加快相關機制建設，解決傳統(tǒng)投資模式存在的問題，提高債務資金使用效率

我國地方政府債務融資機制設計混亂，條塊分割現象嚴重，沒有進行統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)籌能力差，使債務資金使用效率低下。而PPP模式，必然要圍繞相關機制，改變我國地方政府債務融資亂象，對地方政府債務融資機制進行規(guī)范，有利于各區(qū)域統(tǒng)一規(guī)劃，提供項目資金統(tǒng)籌能力，避免資源的浪費，私人部門的進入，也使得政府債務資金的使用效率大大提高。

傳統(tǒng)的地方政府投資項目存在預算軟約束、責任不清、風險意識淡薄三大問題，限制了債務資金效率地提高。傳統(tǒng)的地方政府投資項目不公開不透明，腐敗、濫用、挪用情況時有發(fā)生，增加項目建設中的不確定性，不斷追加預算，預算軟約束問題突出。傳統(tǒng)地方政府投資項目責任不清，導致事故發(fā)生，地方政府缺位與越位問題并存，加重了地方政府還債負擔，同時也損壞了地方政府信譽。傳統(tǒng)地方政府債務融資項目缺乏責任追究機制，風險意識淡薄，項目風險增加。而PPP模式則能解決這些問題，提高債務資金的使用效率。首先，PPP項目的運作由政府及社會公眾監(jiān)督，透明度提高，預算約束得到強化。其次，PPP項目中政府部門與私人投資者建立風險分擔機制，徹底改變之前融資平臺式政府“兜底”的風險獨擔狀況，也要避免風險完全由私人投資者承擔，明晰各方職責。最后，社會資本會客觀評估項目風險收益判斷是否加入到PPP項目中，同時其市場化運作，積極采取措施防控風險，降低了項目風險，提供債務資金使用效率。

3. 融資方式多元化，減輕對土地財政、融資平臺的依賴程度

據2013年審計署《全國地方政府債務審計結果》，2012年底，有4個省本級、17個省會城市本級承諾以土地出讓收入為償債來源的債務余額超7 000億元，超過這些地區(qū)政府負有償還責任債務余額的50%。從公布的舉借主體、債權人類別看，融資平臺約占地方債務余額總量的四成，以融資平臺和土地財政債權資金來源的銀行貸款超地方債務余額總量五成，地方政府對土地融資的債務、融資平臺依賴性更為嚴重，數額見表2。

表2 2 013年6月底地方政府性債務余額舉借主體、資金來源情況表 /億元

針對地方政府過分依靠土地財政、融資平臺主體不規(guī)范、債務資金獲得方式單一的現象，引入社會資金和市場化操作方式，拓展債務資金來源，提高債務資金使用效率，可以擺脫地方政府長久以來對土地財政的過度依賴，利于穩(wěn)定地價和房價，維護經濟穩(wěn)定和社會安定。從PPP模式具體融資方式來看，是以股權、債券為主的直接融資，可以改變之前地方政府對融資平臺為主體間接融資過度依賴情況，債務責任更清晰，降低地方政府債務融資風險。

（三）PPP模式對地方政府債務融資帶來的風險

在肯定PPP模式的積極影響同時，不能忽略PPP模式對地方政府債務融資帶來的一系列風險，主要是擴大債務風險、金融風險。

從債務風險角度看，PPP模式在緩解財政支出壓力的同時，可能會被地方政府濫用，特別是當前對地方政府債務實施限額管理、嚴格把控地方政府債務背景下，PPP模式受到地方政府青睞，其通過各種非理性擔保承諾、不合理補貼手段刺激PPP項目發(fā)展，擴大了地方政府隱性債務風險。

從擴大金融風險的角度來看，地方金融機構是地方PPP項目間接承擔者，PPP模式的績效評估不合理、監(jiān)管不到位、職責不清晰所導致地方債務風險問題，使得地方政府PPP項目所產生的不良資產問題會傳導至地方金融機構，而我國金融機構集權管理會使得風險不斷向上傳導，擴大金融風險，威脅國家的金融安全。

三、利用PPP模式完善地方政府舉債融資機制的政策建議

由于采用PPP模式來完善地方政府債務融資機制剛起步，在構建相關機制方面還存在不足，考慮其對地方政府債務融資帶來的風險，要真正發(fā)揮PPP模式的優(yōu)勢需要做到以下方面：

（一）建立PPP模式的績效評估機制

推廣PPP在我國發(fā)展?jié)摿薮?，但并非地方政府所有項目都要采用這類模式，需要依托績效評估等相關機制做出判斷。今后對PPP模式績效評估機制進行深入研究，如以成本、期限、質量等指標作為衡量基礎，建立科學合理的PPP模式績效評估標準，同時參考專家學者、專業(yè)評估機構建議對PPP模式績效進行合理評估，便于對不同融資項目選擇適合的融資方式?？冃гu估機制的建立，也便于對PPP項目進行監(jiān)管，保證質量。

（二）健全PPP相關法律體系

PPP項目普遍具有投資規(guī)模大、建設周期長的特點，通常會在建設運作時經歷政府官員交替，難免受影響發(fā)生改變，為減輕不確定性因素對私人投資者的影響，需要通過法律法規(guī)來規(guī)范。同時，PPP模式要求雙方創(chuàng)建平等關系，簽訂公平公正的合同協(xié)議，均需要法律法規(guī)的保障。目前盡管已出臺一系列PPP項目運行政策性文件、法規(guī)等，但缺乏較高層次、較完善細致的法律體系，因此應進一步完善相關法律法規(guī)。

（三）完善監(jiān)管機制，加強債務風險管理

在PPP模式運行過程中，由政府部門來承擔監(jiān)管職責。政府要對整個項目的設計、建造、運營全過程進行監(jiān)督。地方政府需要通過對資本回報率控制以及產品或服務價格監(jiān)管來實行對特許經營權的監(jiān)管，必要時，地方政府可以建立專門項目監(jiān)管小組，對整個項目實行監(jiān)管。

PPP模式可以緩解地方政府融資壓力，滿足地方政府融資需求，但PPP模式并未從根本上消除政府債務風險，特別是當PPP規(guī)模過大，一旦發(fā)生債務危機甚至瀕臨破產，此時政府仍要出面，負責償還。因此，應加強對PPP項目風險的管理，建立嚴格的資質審查，并要求私人投資者先提供適當比例資金作為風險防控金。在項目組織結構方面，政府部門可選擇與私人部門組成有限責任公司，按比例承擔責任，來減輕地方政府的債務償還風險。在預算管理方面，地方政府利用PPP模式進行的融資項目，必須納入到預算管理中，提高地方政府債務透明度，進行預算約束監(jiān)督。

（四）在PPP模式中適當引入激勵機制

由于民間資本、社會資金的逐利性與地方政府部門PPP項目公共性目標不同，在PPP項目運行中可能會由于雙方目標不一致，其優(yōu)勢難以發(fā)揮，因此政府應通過引入激勵相容機制，使雙方目標相容，保障項目順利實施。地方政府應通過建立完善的PPP項目績效評估體系，對企業(yè)的努力程度進行有效評價，從客觀環(huán)境上對企業(yè)進行激勵，同時加強對企業(yè)進行職業(yè)道德、社會責任等方面的教育，為企業(yè)提供正確的價值導向，激發(fā)其社會責任感，從而使民間資本、社會資金目標與政府政策導向相匹配。

（五）完成地方政府角色轉換，提供良好的政策平臺

一直以來，以基礎設施為主的公共服務項目，投資、設計、建造、運營均由地方政府一手主導，地方政府長期處于領導地位。但PPP模式本質上是一種政府與私人投資者之間的合作，它是一種平等的合作關系，為了保證合作的順利進行，地方政府應該轉變角色，從領導到監(jiān)管的公共服務，發(fā)揮指導和合作的作用，避免教條主義，為民間資本提供一個良好的政策平臺，吸引私人資本的流入，同時確保公共服務的質量和效率。

PPP模式，作為一種新型的項目融資模式，吸引民營資本參與到公共服務等一系列項目中，緩解地方政府債務融資壓力，促進債務融資機制建設，規(guī)范地方債務發(fā)展，提高債務資金使用效率，降低財政金融風險。與以往的地方政府融資方式相比，地方政府承擔風險減小，方式多樣，改變了政府對土地財政、融資平臺過度依賴的情況。然而，PPP模式在我國地方政府債務融資機制中的應用剛剛起步，其機制的制約作用不足以發(fā)揮，因此有必要加強相關制度建設，如加強績效評估機制、激勵相容機制、監(jiān)管機制等，轉變政府角色定位，學習國內外先進經驗才能在地方政府債務融資機制中嚴格有序推廣PPP模式。

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PPP Model Research on the Influence of Local Government Debt Financing Mechanism

MO Lianguang1, WANG Qunqun2
（1. School of Management, Hunan City University, Yiyang, Hunan 410030, China; 2. School of Economics and Trade,Hunan University, Changsha, Hunan 410081, China）

In recent years, the local government debt balloon, balance of local debt, debt repayment pressure has become a challenge for local government. The PPP mode, as a new pattern of financial pattern, attracting private capital to participate in the public services and as eries of projects, alleviating the pressure of the local government debt financing, promoting the construction of debt financing mechanism, standardizing the development of local debt, Increasing the service efficiency of funds, attract attention from all walks of life. By analyzing the current situation of local government debt in our country, this paper analyzes the positive impact of PPP (Public-Private-Partnership) mode on resolving local debt risk, from the aspect of concept, characteristics and operating mechanism of PPP mode, and provides relevant policy suggestions for promoting PPP mode in financing mechanism of local government debt.

the PPP mode; local government debt; financing

F 127

A

10.3969/j. issn. 2096-059X.2017.02.004

2096-059X(2017)02-0025-06

2017-01-08

教育部人文社科研究一般項目（15YJC790027）；湖南教育教育廳重點項目（16A040）；湖南省人文社科研究一般項目（16YBA062）

莫連光（1970-），男，湖南桃江人，教授，博士，碩士生導師，主要從事地方債務管理、項目管理研究；王群群（1991-），女，山東煙臺人，碩士研究生，主要從事財政理論與政策研究。

（責任編校：彭 萍）