王瑜

管理探索

完善海關(guān)稽查服務(wù)外包的制度構(gòu)建研究

王瑜

海關(guān)監(jiān)管資源的有限和監(jiān)管業(yè)務(wù)量的龐大這對矛盾客觀存在，為了加強(qiáng)監(jiān)管力量，在海關(guān)稽查業(yè)務(wù)引入中介機(jī)構(gòu)參與是海關(guān)業(yè)務(wù)改革的必然趨勢。文章首先研究了當(dāng)前海關(guān)稽查工作存在的問題，在此基礎(chǔ)上分析了海關(guān)稽查服務(wù)外包的基本現(xiàn)狀，最后提出構(gòu)建完善海關(guān)稽查服務(wù)外包的制度的路徑。

海關(guān)稽查；服務(wù)外包；中介機(jī)構(gòu)

一、引言

隨著海關(guān)業(yè)務(wù)量加大，我國海關(guān)所面臨的外部執(zhí)法環(huán)境也發(fā)生了極大的變化，我國海關(guān)面臨的執(zhí)法難度越來越高，嚴(yán)密監(jiān)管與高效運(yùn)作的矛盾也越來越突出，對海關(guān)稽查的理念提出了新的要求：既要簡化和規(guī)范手續(xù)，提高服務(wù)水平和通關(guān)效率，又要做好隨之而來的風(fēng)險(xiǎn)防范工作，履行好海關(guān)稽查職責(zé)；既要讓守法企業(yè)得到公平公正的待遇，又要最大限度地壓縮不法企業(yè)的生存空間，促進(jìn)企業(yè)自律守法，營造規(guī)范有序、公平競爭的環(huán)境。2008年海關(guān)關(guān)長會議提出“稽查部門要借助中介機(jī)構(gòu)審計(jì)力量，積極開展常規(guī)稽查、專項(xiàng)稽查和驗(yàn)證稽查”的要求。2013年底，海關(guān)總署出臺《海關(guān)引入社會中介機(jī)構(gòu)協(xié)助稽查工作操作規(guī)范（試行）》，進(jìn)一步規(guī)范了海關(guān)引入社會中介機(jī)構(gòu)協(xié)助稽查工作內(nèi)部管理和工作流程。2016年國務(wù)院修改《中華人民共和國海關(guān)稽查條例》，新的稽查條例2016年10月1日起實(shí)施。在新修訂的稽查條例里，進(jìn)一步明確了海關(guān)委托專業(yè)機(jī)構(gòu)的范圍、委托方式、法律后果等內(nèi)容，對委托專業(yè)機(jī)構(gòu)有關(guān)規(guī)定進(jìn)行細(xì)化，具體操作問題進(jìn)一步明確，提高海關(guān)委托社會力量協(xié)助管理的效能。

自上世紀(jì)九十年代以來，政府公共服務(wù)外包在我國許多城市、部門興起并迅速發(fā)展，面臨著海關(guān)監(jiān)管資源有限和監(jiān)管量與日俱增的矛盾，通過政府公務(wù)服務(wù)外包，將部分海關(guān)稽查工作委托給專業(yè)的機(jī)構(gòu)協(xié)助共管，加強(qiáng)了海關(guān)對企業(yè)的監(jiān)管能力，但當(dāng)前的實(shí)踐探索，在制度設(shè)計(jì)和具體實(shí)現(xiàn)路徑等方面還存在著不完善的地方，所以有必要在實(shí)踐中進(jìn)一步規(guī)范，完善海關(guān)稽查服務(wù)外包的制度設(shè)計(jì)。

二、海關(guān)稽查工作存在的問題

海關(guān)稽查作為海關(guān)監(jiān)管工作中重要的一環(huán)，按照通關(guān)前、通關(guān)中、通關(guān)后，海關(guān)稽查最后的監(jiān)管力量，對進(jìn)出口企業(yè)實(shí)施后續(xù)監(jiān)管。當(dāng)前海關(guān)稽查部門與其他監(jiān)管部門之間工作聯(lián)系配合緊密，形成了進(jìn)出口監(jiān)管合力，為海關(guān)履行監(jiān)督管理的職能做出了貢獻(xiàn)。但現(xiàn)行海關(guān)稽查工作還存在一些問題，主要表現(xiàn)在：

（一）海關(guān)稽查人力資源匱乏

當(dāng)前海關(guān)監(jiān)管人力力量的配備缺乏整體規(guī)劃，尚未實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)設(shè)置的優(yōu)化和人力資源的合理安排，每個(gè)部門都在喊缺人，問題難以解決。海關(guān)總署提到，企業(yè)稽查人員應(yīng)占關(guān)區(qū)總?cè)藬?shù)的5%①海關(guān)總署.《海關(guān)總署關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)企業(yè)稽查部門人力資源配置的意見》署人發(fā)（2007）380號。，但目前大部分海關(guān)稽查力量未達(dá)到規(guī)定比例。據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止到2011年初，全國海關(guān)稽查人員只有1709人，其中審計(jì)、財(cái)會人員僅有289人，占比僅僅16.9%。全國海關(guān)注冊企業(yè)60.6萬家，按照年人均稽查10家企業(yè)計(jì)算，需要20多年才能把所有企業(yè)徹底檢查一遍，各海關(guān)稽查部門為了完成數(shù)量考核指標(biāo)，稽查過程中容易走形式，難以保障企業(yè)稽查質(zhì)量。

（二）稽查考核指標(biāo)不科學(xué)

海關(guān)稽查對企業(yè)的管理存在著管理重疊與管理重點(diǎn)不突出的問題，而且各地海關(guān)存在以查發(fā)企業(yè)的數(shù)量、追逃稅款的多少作為衡量部門工作績效的工作指揮方針。面對當(dāng)前的工作績效考核指標(biāo)體系下，這種硬性衡量工作績效的指標(biāo)，造成海關(guān)關(guān)員工作壓力大，而且由于人力資源的限制，績效考核的效果并沒有得到正向發(fā)揮，造成了各個(gè)關(guān)區(qū)的海關(guān)稽查關(guān)員為了查發(fā)更多的案例競相比拼，相互間信息保密，缺少深度交流，在組織內(nèi)部沒有能形成監(jiān)管合力。

（三）海關(guān)稽查人員缺少專業(yè)背景

一名合格的稽查人員需要具備相應(yīng)的會計(jì)、審計(jì)專業(yè)知識和豐富的實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)。但據(jù)調(diào)查，80%的被調(diào)查人員不是會計(jì)、審計(jì)專業(yè)，55%的被調(diào)查人員從事企業(yè)稽查工作不足3年。一是稽查隊(duì)伍知識結(jié)構(gòu)不合理、“新人”較多、專業(yè)人才缺少、實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)不足，難以保證稽查事項(xiàng)問題的發(fā)現(xiàn)?；殛?duì)伍的專業(yè)化人才總體缺少。海關(guān)招錄公務(wù)員時(shí)缺乏對專業(yè)需求的統(tǒng)籌考慮和整體規(guī)劃，稽查人員也缺乏會計(jì)、審計(jì)、海關(guān)、法律等專業(yè)要求的準(zhǔn)入條件。二是海關(guān)各崗位交流過于頻繁，導(dǎo)致稽查業(yè)務(wù)骨干流失嚴(yán)重。培養(yǎng)一個(gè)企業(yè)稽查人員通常需要2至3年的時(shí)間。但目前稽查崗位上，剛培養(yǎng)出來的稽查人員即被交流，“新人”占現(xiàn)有稽查人員的大多數(shù)，不利于保證稽查執(zhí)法質(zhì)量。

三、海關(guān)稽查服務(wù)外包的現(xiàn)狀

根據(jù)新公共管理理論的最新研究成果，可以將一些具體的、非涉密的稽查工作交給社會中介力量承擔(dān)。2008年海關(guān)關(guān)長會議提出要積極借助社會中介力量，逐步建立起海關(guān)稽查外部合作機(jī)制，利用社會外部力量，緩解稽查任務(wù)繁重與稽查力量不足之間的矛盾，提高海關(guān)稽查的效能。此項(xiàng)舉措的提出，既能有效緩解海關(guān)稽查力量不足的局面，減輕海關(guān)稽查的壓力，又能夠借助社會中介機(jī)構(gòu)的專業(yè)技能與素養(yǎng)提高海關(guān)稽查的效能。2013年、2016年海關(guān)又先后引入中介機(jī)構(gòu)協(xié)助海關(guān)稽查工作的操作規(guī)范和工作流程，以及新修訂了海關(guān)稽查條例，整體上來說，聘請社會中介機(jī)構(gòu)參與海關(guān)稽查工作的制度建設(shè)也日趨完善和成熟。

我國各種社會中介結(jié)構(gòu)發(fā)展迅速，以與海關(guān)稽查相關(guān)的會計(jì)行業(yè)為例，統(tǒng)計(jì)顯示，截止到2015年初，全國共有會計(jì)師事務(wù)所7104家，中國注冊會計(jì)師協(xié)會的個(gè)人會員超過20萬人，其中，注冊會計(jì)師99045人，非執(zhí)業(yè)會員103566人。①數(shù)據(jù)來源：中國注冊會計(jì)師協(xié)會。海關(guān)稽查借助社會中介機(jī)構(gòu)具備充足的實(shí)踐基礎(chǔ)和人才儲備，實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)成熟豐富。2014年2月24日海關(guān)總署發(fā)布，目前有520家會計(jì)師事務(wù)所等中介機(jī)構(gòu)接受海關(guān)委托輔助海關(guān)稽查。2013年，全國海關(guān)共委托中介輔助稽查企業(yè)984家，總共查發(fā)問題企業(yè)255家，查發(fā)問題率25.9%，較2012年增長了1.7個(gè)百分點(diǎn)。

海關(guān)總署發(fā)言人張廣志表示，按照國家關(guān)于深化行政管理體制改革和創(chuàng)新政府管理方式的要求，海關(guān)總署積極探索購買公共服務(wù)的方式，引入社會中介組織承接事務(wù)性管理工作，提高海關(guān)監(jiān)管服務(wù)能力與水平。下一步，海關(guān)總署將進(jìn)一步拓展中介服務(wù)的領(lǐng)域，借助社會資源改進(jìn)海關(guān)監(jiān)管與服務(wù)水平，促進(jìn)貿(mào)易便利。

各地稽查部門更是積極試點(diǎn)并逐步擴(kuò)大引入中介機(jī)構(gòu)的試點(diǎn)范圍，在實(shí)踐中逐步完善中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入、培訓(xùn)、退出、評估等相關(guān)機(jī)制，意在提高常規(guī)稽查、驗(yàn)證稽查、專項(xiàng)稽查工作的效率?？梢钥闯?，聘請外部人員參與海關(guān)稽查工作制度建立有著肥厚的實(shí)踐土壤。

對中介機(jī)構(gòu)來說，為海關(guān)提供有償?shù)姆?wù)能夠幫助其拓展業(yè)務(wù)，如果能得到海關(guān)的聘請意味著其能力和信用度得到政府部門的認(rèn)同，有助于其提高自身知名度，有利于其發(fā)展；對海關(guān)來說，引入社會中介力量可以節(jié)省行政開支，可以利用社會上更加專業(yè)的資源，提供更加有質(zhì)量的公共服務(wù)；對企業(yè)來說，海關(guān)聘請社會中介人員，能夠幫助稽查工作變得更加有效率。并且中介機(jī)構(gòu)的權(quán)威性能夠使企業(yè)更加信服稽查結(jié)論的公正性。因此，聘請外部人員參與到海關(guān)稽查工作中能實(shí)現(xiàn)海關(guān)、社會中介機(jī)構(gòu)和企業(yè)三方共贏。

四、海關(guān)稽查服務(wù)外包的制度完善

海關(guān)稽查服務(wù)外包建設(shè)中應(yīng)注意在準(zhǔn)入退出、績效評估、風(fēng)險(xiǎn)評估方面完善制度，其中準(zhǔn)入退出機(jī)制是基石，績效評估機(jī)制是手段，風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制是保證。

（一）準(zhǔn)入退出機(jī)制

1.中介機(jī)構(gòu)參與海關(guān)稽查工作準(zhǔn)入機(jī)制

（1）嚴(yán)格限定中介機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入門檻

對于中介機(jī)構(gòu)能力的考察，標(biāo)準(zhǔn)必須包含：第一，具有執(zhí)業(yè)資格，而且成立時(shí)間在三年以上。第二，執(zhí)業(yè)人員規(guī)模，注冊資本必須不少于30萬元，而且事務(wù)所里至少有五名注冊會計(jì)師，業(yè)務(wù)規(guī)模較大的優(yōu)先。第三，信譽(yù)好，沒有違法違規(guī)等不良記錄，沒有因違法行為受有關(guān)部門的處罰。第四，有為政府和大型企業(yè)服務(wù)的良好經(jīng)歷。

（2）中介機(jī)構(gòu)評選過程透明公開

在中介機(jī)構(gòu)的選拔過程中，尤其要注重對資信狀況的考察。海關(guān)部門組建評標(biāo)委員會，對社會中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行初審，并進(jìn)行進(jìn)一步篩選，選出業(yè)務(wù)能力強(qiáng)、信譽(yù)良好的中介機(jī)構(gòu)名單，然后在網(wǎng)頁上公布入圍的中介機(jī)構(gòu)名單并發(fā)出招標(biāo)邀請函，邀請其主動(dòng)參與競標(biāo)，然后評標(biāo)委員會經(jīng)過法定程序確定中介機(jī)構(gòu)并向社會公示，接受全社會監(jiān)督。整個(gè)中介機(jī)構(gòu)選聘過程都處于公開監(jiān)督之下，充分體現(xiàn)公平、公正和公開原則。

2.中介結(jié)構(gòu)參與海關(guān)稽查工作退出機(jī)制

社會中介機(jī)構(gòu)退出包括主動(dòng)申請退出和被動(dòng)退出，包括如下情形:（1）與被稽查單位串通舞弊，故意隱瞞走私、違規(guī)、需追繳稅款或其他重大問題，從被稽查單位獲取非法利益的；（2）因工作質(zhì)量問題，稽查結(jié)果存在明顯漏洞，導(dǎo)致海關(guān)決定出現(xiàn)問題的；（3）違反協(xié)議，損害海關(guān)和被稽查人的合法利益，將參與海關(guān)稽查工作中獲得的企業(yè)機(jī)密或稽查結(jié)果向外泄露的；（4）從業(yè)過程中出現(xiàn)不良行為，被主管部門處罰的；（5）主動(dòng)申請退出或從業(yè)過程中喪失從業(yè)資格的；（6）自身工作改革，導(dǎo)致無能力完成海關(guān)稽查工作的。

發(fā)現(xiàn)中介機(jī)構(gòu)存在違法問題必須記錄在案，取消其以后參與海關(guān)稽查的資格，并向全國海關(guān)予以通報(bào)，記錄在海關(guān)總署檔案里，情節(jié)嚴(yán)重致使巨大損失的，要依法追究其法律責(zé)任。

（二）績效評估機(jī)制

目前稽查工作中普遍以案件數(shù)量、補(bǔ)稅數(shù)額作為衡量指標(biāo)，導(dǎo)致對中介機(jī)構(gòu)的績效評估工作也以上述指標(biāo)作為標(biāo)準(zhǔn)，只重視案件數(shù)量，計(jì)算補(bǔ)稅效益，對于稽查工作的評測也缺乏全面的評估方法。

1.對海關(guān)稽查部門的評估

對海關(guān)總體管理過程的評估主要包括：海關(guān)建立借助中介機(jī)構(gòu)稽查制度規(guī)定的成本；建立后，在借助中介機(jī)構(gòu)工作過程中對中介機(jī)構(gòu)的管理產(chǎn)生的成本；每年利用中介機(jī)構(gòu)的數(shù)量和中介機(jī)構(gòu)退出的數(shù)量；中介機(jī)構(gòu)對稽查工作的完成情況，違約情況等。還可以輔助各種數(shù)據(jù)指標(biāo)，比如：（1）稽查企業(yè)覆蓋率：在本年度內(nèi)已稽查企業(yè)占應(yīng)稽查企業(yè)的比例。（2）稽查有效率：發(fā)現(xiàn)存在問題的企業(yè)占被稽查企業(yè)的比例。（3）人均稽查企業(yè)數(shù)：平均每個(gè)被稽查企業(yè)的稽查人員數(shù)量。（4）委托費(fèi)用與補(bǔ)稅入庫的比例。除了這種硬性指標(biāo)之外，還可以建立其他多元化的指標(biāo)衡量海關(guān)稽查部門的工作。

2.對中介機(jī)構(gòu)的評估

對中介機(jī)構(gòu)的評估，以客觀公正的標(biāo)準(zhǔn)要求作為衡量中介機(jī)構(gòu)的尺度。經(jīng)常存在一種情況，中介機(jī)構(gòu)往往已跟海關(guān)存在較為緊密的聯(lián)系，提出包過、包通過的承諾，以此向企業(yè)收取一定的費(fèi)用。在對企業(yè)評估過程，拿捏的尺度失當(dāng)，有美化包裝企業(yè)實(shí)際工作之嫌，因此向海關(guān)提供的中介機(jī)構(gòu)評估報(bào)告，往往從表面形式上看來很好，可待海關(guān)人員去認(rèn)證時(shí)，會發(fā)現(xiàn)實(shí)際調(diào)研反映的情況跟報(bào)告中所呈現(xiàn)的內(nèi)容相去甚遠(yuǎn)。所以如何合理規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的評估的方式、規(guī)范化中介機(jī)構(gòu)的評估手段，保證其評估報(bào)告具有相應(yīng)的可信度和可靠性。所以可以采用記分的方式，監(jiān)督中介機(jī)構(gòu)的工作，年終進(jìn)行績效總結(jié)，如果出現(xiàn)負(fù)分的情況，可以及時(shí)淘汰。

而且海關(guān)稽查的工作重點(diǎn)不應(yīng)只是發(fā)現(xiàn)企業(yè)問題，而應(yīng)該致力于促進(jìn)企業(yè)自律。促進(jìn)企業(yè)的規(guī)范管理和守法自律，這個(gè)目標(biāo)無疑是海關(guān)對企業(yè)管理的根本目的。

（三）風(fēng)險(xiǎn)防控機(jī)制

社會中介機(jī)構(gòu)的腐敗會給社會帶來非常嚴(yán)重的后果，但如果對中介機(jī)構(gòu)的風(fēng)險(xiǎn)防控工作做得好，就能充分發(fā)揮中介機(jī)構(gòu)的積極作用。將稽查工作中非涉密、非核心的工作交給中介機(jī)構(gòu)，并制定規(guī)范管理中介機(jī)構(gòu)就能將風(fēng)險(xiǎn)控制到最低。

1.制定法律制度規(guī)范，嚴(yán)懲中介腐敗

首先，健全的法律法規(guī)是防控腐敗風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)保證。完備的法律法規(guī)能讓社會中介機(jī)構(gòu)規(guī)范發(fā)揮作用，中介機(jī)構(gòu)出現(xiàn)腐敗時(shí)也能做好應(yīng)對工作。目前關(guān)于社會中介機(jī)構(gòu)管理方面的法律還不健全，導(dǎo)致了中介機(jī)構(gòu)的腐敗風(fēng)險(xiǎn)無限被擴(kuò)大。海關(guān)可以通過建立相應(yīng)的守法規(guī)范條款對中介機(jī)構(gòu)行賄及協(xié)助行賄等進(jìn)行界定，并對中介機(jī)構(gòu)腐敗的懲罰措施做具體詳盡的規(guī)定。

其次，社會中介機(jī)構(gòu)管理體制對中介機(jī)構(gòu)的行為起著重要約束作用。因此應(yīng)該進(jìn)行中介機(jī)構(gòu)管理制度改革，成立專門對中介機(jī)構(gòu)監(jiān)督管理的機(jī)構(gòu)，由政府統(tǒng)一管理，相關(guān)部門嚴(yán)厲監(jiān)管，行業(yè)協(xié)會輔助管理，對中介機(jī)構(gòu)職業(yè)規(guī)范進(jìn)行明確。還要建立行業(yè)協(xié)會制度，發(fā)揮行業(yè)協(xié)會自我管理、自我進(jìn)步的作用。

2.健全行業(yè)規(guī)范，降低中介腐敗風(fēng)險(xiǎn)

行業(yè)協(xié)會在幫助企業(yè)正常發(fā)展方面起著重要的作用，但目前國內(nèi)行業(yè)協(xié)會的發(fā)展卻嚴(yán)重落后于現(xiàn)實(shí)需要。所以，應(yīng)該支持行業(yè)協(xié)會的發(fā)展，充分發(fā)揮協(xié)會的作用，保證中介機(jī)構(gòu)規(guī)范經(jīng)營。行業(yè)協(xié)會要根據(jù)當(dāng)前行業(yè)發(fā)展?fàn)顩r，制定行業(yè)內(nèi)部的規(guī)范和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等，并建立起統(tǒng)一的收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。其次，要對于準(zhǔn)入制度做出明確規(guī)定。對中介機(jī)構(gòu)的注冊條件、注冊規(guī)模、經(jīng)營范圍、收費(fèi)等做出詳細(xì)規(guī)定。再次，建立中介機(jī)構(gòu)信用管理體系，對中介從業(yè)人員信用信息進(jìn)行記錄和公示，確保管理的透明。對存在問題的中介機(jī)構(gòu)采取處罰措施。最后，加強(qiáng)中介機(jī)構(gòu)人才的培養(yǎng)。加強(qiáng)對現(xiàn)有中介機(jī)構(gòu)人員的培訓(xùn)，提高他們的業(yè)務(wù)能力水平和職業(yè)道德素質(zhì)。

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F270

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1008-4428（2017）07-03-03

王瑜，女，安徽人，上海海關(guān)學(xué)院，博士，研究方向：海關(guān)稽查管理，海關(guān)企業(yè)管理。