■況克冰 付清磊 喬 莉

新形勢下地稅部門如何防范稅收執(zhí)法風(fēng)險

■況克冰 付清磊 喬 莉

稅收執(zhí)法風(fēng)險，是指在稅收執(zhí)法過程中潛在的可能給稅務(wù)執(zhí)法主體和稅務(wù)執(zhí)法人員帶來不利后果的各種因素。稅收執(zhí)法涵蓋了稅務(wù)機關(guān)和稅務(wù)執(zhí)法人員面向管理相對人履行征稅職能的各項行為，從稅務(wù)登記到納稅評估，從貫徹稅收政策到稅務(wù)檢查，從行政處罰到行政復(fù)議訴訟等，在這些稅收管理活動中，執(zhí)法風(fēng)險點是普遍存在的。

一、稅收執(zhí)法風(fēng)險現(xiàn)狀

稅收執(zhí)法風(fēng)險來自于兩類因素，一是非主觀行為，是稅務(wù)干部在不知不覺中出現(xiàn)的，容易受到忽視，往往是出了問題自己根本就不知道，是相對不好控制的，如工作人員對政策把握不準(zhǔn)、不按流程辦理等；二是主觀故意，主要表現(xiàn)在一些稅務(wù)干部依法行政的意識淡薄，不嚴于律己，執(zhí)法不公、執(zhí)法腐敗、以權(quán)謀私，這類風(fēng)險“險”在明處，是相對好控制的。根據(jù)這些因素，綜合考慮，稅收執(zhí)法風(fēng)險主要表現(xiàn)在以下幾方面：

1.稅收管理面臨的風(fēng)險。稅收管理主要包括稅務(wù)登記管理以及涉稅審批等。如部分納稅人申請?zhí)摷偻I(yè)，管理員未進行實地核查即核準(zhǔn)從而造成偷逃稅款而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；納稅人申請停業(yè)稅務(wù)機關(guān)未按規(guī)定結(jié)清稅款、滯納金、罰款或未按規(guī)定收存其登記證件或發(fā)票造成稅款流失而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。納稅人申請辦理注銷時，稅務(wù)人員未按要求清算稅款、滯納金、罰款或未按規(guī)定收繳其登記證件或發(fā)票造成稅款流失而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。注銷登記環(huán)節(jié)風(fēng)險點主要表現(xiàn)為納稅人申請辦理注銷時，稅務(wù)人員未按要求清算稅款、滯納金、罰款或未按規(guī)定收繳其登記證件或發(fā)票造成稅款流失而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

2.稅收流程面臨的風(fēng)險。稅務(wù)人員對逾期未申報的納稅人不采取法定的催報催繳程序從而造成稅收流失應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；稅務(wù)機關(guān)或稅務(wù)人員違反規(guī)定提前征收或延緩征收稅款，或未按照國家規(guī)定的稅收征管范圍和稅款入庫預(yù)算級次將稅款及時、足額入庫，存在積壓、挪用、轉(zhuǎn)引稅款行為而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；對采用核定征收方式征收稅款的稅務(wù)機關(guān)或稅務(wù)人員未按照規(guī)定的程序核定應(yīng)納稅額，或核定的應(yīng)納稅額與實際應(yīng)征稅額明顯偏低造成稅收流失應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；對納稅人欠繳的稅款未按規(guī)定進行催繳，或未按規(guī)定采取相應(yīng)的稅收保全和強制執(zhí)行措施從而造成稅收流失應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。

3.稅務(wù)檢查面臨的風(fēng)險。檢查時未按法定程序進行檢查，如未出示檢查證或未下達稅務(wù)檢查通知書，未按規(guī)定履行被檢查人陳述、申辯告知義務(wù)，或收集的證據(jù)來源不合法、手段不合法以及違反法定程序采取稅收保全措施和強制執(zhí)行措施等而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；在檢查實施和法律適用方面主要是對違法行為定性錯誤、事實認證錯誤或錯誤理解法律條文從而造成稅收流失應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任；對下達的《稅務(wù)處理決定書》和《稅務(wù)行政處罰決定書》涉及的各項稅款、滯納金和罰款未按規(guī)定組織入庫從而造成稅款流失。

二、當(dāng)前稅收執(zhí)法風(fēng)險管理存在的問題及產(chǎn)生的原因

1.因政策理解不透徹產(chǎn)生的執(zhí)法風(fēng)險。為了更好地落實好上級文件精神，稅務(wù)部門的基層單位往往都會結(jié)合本地實際制定更加詳細、更加具體的操作辦法和規(guī)定。這些辦法和規(guī)定固然對提高稅收征管質(zhì)量和稅務(wù)人員的工作積極性起到了一定的作用，但卻忽視了對本系統(tǒng)人員的法律保護，“捆住”了自己的手腳，一旦出現(xiàn)問題，就為司法機關(guān)追究稅務(wù)干部的責(zé)任提供了依據(jù)。

2.因執(zhí)法文書理解不到位產(chǎn)生的執(zhí)法風(fēng)險。有的是因為稅收執(zhí)法人員業(yè)務(wù)不熟，違反執(zhí)法程序引起的執(zhí)法風(fēng)險。部分稅務(wù)執(zhí)法人員不深入學(xué)習(xí)和鉆研稅收業(yè)務(wù)，不懂裝懂，憑感覺、憑經(jīng)驗、憑關(guān)系執(zhí)法而造成執(zhí)法錯誤。有的是因為稅收執(zhí)法人員對稅法及相關(guān)法律的理解有偏差，執(zhí)法質(zhì)量不高。如：稅務(wù)行政處罰決定書記載證據(jù)不夠全面準(zhǔn)確，未嚴格按照《行政處罰法》第19條第一款第（二）項內(nèi)容填寫。有的是因為執(zhí)法人員隨意執(zhí)法留下風(fēng)險隱患。如稅務(wù)人員隨意放置發(fā)票，或隨意將系統(tǒng)自用密碼透露他人，造成不法分子非法操作虛開發(fā)票等后果。

3.因政府干預(yù)等影響產(chǎn)生的執(zhí)法風(fēng)險。在當(dāng)前各地都在努力發(fā)展經(jīng)濟的大環(huán)境下，為了招商引資，搞活地方經(jīng)濟，擅自出臺各種稅收優(yōu)惠政策，干預(yù)稅收執(zhí)法，然而出現(xiàn)問題以后還要稅務(wù)機關(guān)承擔(dān)責(zé)任。稅收立法與我國法律體系之間仍存在不協(xié)調(diào)，使稅法與其他法律法規(guī)的銜接不通暢，造成相關(guān)部門協(xié)稅護稅意識不強，影響了稅法的實施效力，容易形成執(zhí)法風(fēng)險。隨著法律的逐步普及，公民、法人依法維權(quán)和自我保護意識不斷增強，使稅收執(zhí)法風(fēng)險的變數(shù)越來越大。

三、防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險的必要性

1.有利于穩(wěn)定稅收執(zhí)法隊伍。稅收執(zhí)法人員的執(zhí)法安全應(yīng)該得到保障，否則將影響稅收執(zhí)法隊伍的穩(wěn)定性，損害征管一線工作人員的信息和動力，不利于各項稅收工作的開展。因此，防范和化解稅收執(zhí)法風(fēng)險、保障稅收執(zhí)法安全是保護干部、穩(wěn)定隊伍的基礎(chǔ)。

2.有利于樹立稅收執(zhí)法形象。時刻保持良好的執(zhí)法風(fēng)險意識，做到依法治稅，服務(wù)周到，提高納稅遵從，可以有效降低稅收執(zhí)法風(fēng)險，真正樹立自身及全體稅收執(zhí)法隊伍的形象。

3.有利于保障稅收征管質(zhì)量。如果稅收執(zhí)法人員能夠始終保持執(zhí)法風(fēng)險意識，就能確保政令暢通，使各項稅收方針政策及規(guī)章制度得到很好的落實，可以促進執(zhí)法人員增強工作責(zé)任，做到盡職盡責(zé)，應(yīng)收盡收。

四、應(yīng)對稅收風(fēng)險的對策與建議

1.強化綜合治稅水平，通過信息平臺防范風(fēng)險。對稅制缺陷和稅收政策漏洞，基層稅務(wù)部門要多做調(diào)查研究，積極提出對策，用適當(dāng)?shù)姆绞酵苿佣愔坪驼卟粩嗤晟?。一是健全信息共享機制。發(fā)揮地方政府的協(xié)調(diào)作用，積極構(gòu)建綜合治稅領(lǐng)導(dǎo)小組，通過加強與工商、住建等單位協(xié)作，實現(xiàn)涉稅信息共享。二是深化第三方涉稅信息應(yīng)用。加強涉稅數(shù)據(jù)分析研究，按類歸集整理出有效信息，做好第三方數(shù)據(jù)質(zhì)量管理，提高數(shù)據(jù)的真實性和可用性；定期進行數(shù)據(jù)比對和篩查，通過分析預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)差異，提高稅源管理的針對性。三是做好稅收風(fēng)險防控。依托第三方數(shù)據(jù)信息，加強比對分析，查找風(fēng)險點，確認風(fēng)險等級，做到應(yīng)對舉措分級處理，及時堵塞征管漏洞。

2.加強風(fēng)險思想認識，高度重視稅收執(zhí)法風(fēng)險。不論是組織還是個人，對執(zhí)法風(fēng)險防范措施的尋求，其前提是對自身工作正確認識，對執(zhí)法風(fēng)險本身高度重視。一是正確認識執(zhí)法風(fēng)險。少數(shù)執(zhí)法人員感覺不到執(zhí)法風(fēng)險的存在，沒有風(fēng)險意識，對執(zhí)法風(fēng)險缺乏警惕，這種主觀心理本身就是一種風(fēng)險。二是端正工作理念。社會經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展，稅務(wù)工作要求日益提高。少數(shù)稅務(wù)人員既不加強業(yè)務(wù)學(xué)習(xí)，也不嚴格要求自己，不作為甚至亂作為，執(zhí)法風(fēng)險急劇升溫。三是嚴肅工作態(tài)度、習(xí)慣。在平常執(zhí)法工作中，養(yǎng)成認真、細致、謹慎的工作態(tài)度，嚴格按照制度和程序執(zhí)法的工作習(xí)慣，才是防范執(zhí)法風(fēng)險的根基。

3.完善稅收工作立法，健全稅務(wù)內(nèi)部管理制度。前面指出，立法與制度的缺陷是產(chǎn)生稅收執(zhí)法風(fēng)險的重要原因之一。不斷完善稅務(wù)立法，健全內(nèi)部管理制度是反稅收執(zhí)法風(fēng)險的制度保障。一是公平、科學(xué)進行稅收立法。稅收立法不合理，納稅人稅負過重，容易普遍出現(xiàn)稅收違法甚至犯罪的現(xiàn)象，大幅度增加稅務(wù)工作人員的執(zhí)法風(fēng)險?？茖W(xué)立法要求在立法技術(shù)上盡可能避免出現(xiàn)法律漏洞、理解歧義及法律適用存在沖突等現(xiàn)象。二是制定科學(xué)、可行的內(nèi)部管理制度。內(nèi)部管理制度要充分考慮實際操作性，防止自設(shè)陷阱。一旦內(nèi)部管理制度不具有操作性，實際執(zhí)行無法達到制度要求，那對執(zhí)法人員而言，這就是無法回避的執(zhí)法風(fēng)險。三是崗位職責(zé)規(guī)定簡潔、明晰。從總局到省局再到縣局，對內(nèi)部管理制度層層細化，一旦出現(xiàn)漏洞，又不斷制定、出臺文件，導(dǎo)致稅務(wù)人員對崗位職責(zé)和工作流程認識不到位，難以完全達到制度的要求，再次面臨執(zhí)法風(fēng)險。

4.強化系統(tǒng)內(nèi)部監(jiān)督，完善稅務(wù)人員教育機制。稅收執(zhí)法過程中的許多問題都與監(jiān)督和教育不到位有關(guān)。少數(shù)組織和個人，對監(jiān)督和教育重視不夠，制度落實不足，但我們不可忽視二者在執(zhí)法風(fēng)險防范中的作用。一是保證內(nèi)部監(jiān)督全方位有效執(zhí)行。稅務(wù)機關(guān)的紀檢監(jiān)察部門對執(zhí)法人員的監(jiān)督要徹底、全面，處分教育要到位、深刻，在初期最大可能實現(xiàn)執(zhí)法風(fēng)險防范甚至杜絕。二是強化自身監(jiān)督意識。就執(zhí)法個體而言，外部監(jiān)督總是有限的、間接的，最有效的是自我監(jiān)督。嚴格的自我要求，嚴厲的自我監(jiān)督對執(zhí)法風(fēng)險的防范具有不容忽視的作用。三是提高教育效果，教育工作常抓不懈。思想教育雖不具有立竿見影的功效，但對養(yǎng)成良好的習(xí)慣和態(tài)度，保持對執(zhí)法風(fēng)險的高度警覺具有基石作用。

5.明晰風(fēng)險崗位職責(zé)，完善各項風(fēng)險應(yīng)對機制。根據(jù)總局下發(fā)的相關(guān)制度要求，將稅收管理權(quán)、征收權(quán)、稽查權(quán)徹底分開，克服傳統(tǒng)稅務(wù)管理制度的弊端，進一步深化稅收管理制度。一是稅務(wù)機關(guān)在制定規(guī)范性文件的時候要注意文件的合法性，避免與相關(guān)法律、法規(guī)發(fā)生沖突而引起的風(fēng)險；在制定內(nèi)部規(guī)章制度的時候，不能拍腦瓜、想當(dāng)然，而要經(jīng)過認真的研究、充分的論證，切實注意對稅務(wù)干部的法律保護。二是稅務(wù)人員要盡力做好本職工作，避免因自身工作失誤而引起的風(fēng)險；要嚴格遵守各項法律、法規(guī)，避免因違法行政而引起的風(fēng)險。三是加強納稅評估和納稅輔導(dǎo)，使企業(yè)能夠通過補稅糾正違規(guī)；健全預(yù)警機制，定期對管轄納稅戶的納稅情況進行評估，發(fā)現(xiàn)偷逃稅及其他異常情況，立即向稽查部門反映，由稽查部門嚴肅查處。

6.加強稅法宣傳力度，優(yōu)化納稅服務(wù)提高遵從。在稅收執(zhí)法活動中，我們要做好稅法宣傳，協(xié)調(diào)各方面的關(guān)系，爭取社會各界對稅收工作的理解和支持。積極開展以類似“依法誠信納稅，共建和諧社會”活動和不懼曝光涉稅典型違法案件，擴大影響，提高社會依法納稅意識。要切實增強服務(wù)意識，優(yōu)化納稅法服務(wù)，繼續(xù)完善政務(wù)公開制度，降低納稅成本，努力構(gòu)建和諧地稅，才能有效保障稅收執(zhí)法和稅務(wù)干部的安全。

（作者單位：進賢縣地方稅務(wù)局）