■孫 穎

審計(jì)機(jī)關(guān)行政復(fù)議工作發(fā)展面臨的挑戰(zhàn)和建議

■孫 穎

我國(guó)處于全面推進(jìn)依法治國(guó)的新時(shí)期，隨著法律制度的進(jìn)一步完善和法治環(huán)境的改善，公眾的法制意識(shí)和維權(quán)意識(shí)不斷增強(qiáng)。尤其是近幾年，經(jīng)濟(jì)形勢(shì)進(jìn)入轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵階段，社會(huì)結(jié)構(gòu)深刻變動(dòng)，利益格局不斷調(diào)整，在政府公共管理大力創(chuàng)新的同時(shí)，也不可避免地帶來(lái)行政糾紛數(shù)量的持續(xù)上升，糾紛種類多樣化發(fā)展。2008年《政府信息公開(kāi)條例》實(shí)施后，社會(huì)公眾向行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)政府信息公開(kāi)有了法律依據(jù)和救濟(jì)途徑，此類行政復(fù)議案件數(shù)量呈大幅度增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。審計(jì)機(jī)關(guān)在行政復(fù)議案件處理過(guò)程中，面臨相關(guān)法律法規(guī)不完善，法律之間銜接不協(xié)調(diào)的情況，影響和阻礙了復(fù)議工作的開(kāi)展和完善。

在行政復(fù)議方面：

一是行政復(fù)議法的一些條文規(guī)定比較籠統(tǒng)，審計(jì)機(jī)關(guān)復(fù)議工作中出現(xiàn)無(wú)明確的依據(jù)，執(zhí)行結(jié)果不統(tǒng)一的問(wèn)題。例如，行政復(fù)議法第六條規(guī)定公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的可以申請(qǐng)行政復(fù)議。而合法權(quán)益較難界定，特別是知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)等權(quán)利未作出明確規(guī)定；行政復(fù)議法第十七條第二款規(guī)定，行政復(fù)議申請(qǐng)自法制工作機(jī)構(gòu)收到之日起計(jì)算受理期限，但對(duì)需要補(bǔ)正的情形，是否也自法制工作機(jī)構(gòu)收到補(bǔ)正資料之日起計(jì)算受理期限，法律未做明確規(guī)定。行政訴訟司法實(shí)踐中，已有法院以行政復(fù)議機(jī)關(guān)收發(fā)室收到補(bǔ)正材料之日而不是以法制工作機(jī)構(gòu)收到之日起計(jì)算受理期限，判決行政復(fù)議機(jī)關(guān)因超期而敗訴的情況；行政復(fù)議法第二十條規(guī)定，公民、法人或者其他組織依法提出行政復(fù)議申請(qǐng)，行政復(fù)議機(jī)關(guān)無(wú)正當(dāng)理由不予受理的，上級(jí)行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)責(zé)令其受理；必要時(shí)，上級(jí)行政機(jī)關(guān)也可以直接受理。但在實(shí)際操作中，對(duì)“必要時(shí)”沒(méi)有明確的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，不利于明晰各級(jí)復(fù)議機(jī)關(guān)的職責(zé)，也容易造成程序級(jí)別混亂。

二是行政復(fù)議法與新行政訴訟法的銜接不夠協(xié)調(diào)。2015年5月新行政訴訟法實(shí)施以來(lái)，立案從審查制放寬到登記制，進(jìn)入訴訟程序較以往方便；并且，新行政訴訟法第二十六條規(guī)定，經(jīng)復(fù)議的案件，復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為的，作出原行政行為的行政機(jī)關(guān)和復(fù)議機(jī)關(guān)做共同被告。由此，審計(jì)署的應(yīng)訴案件從2015年之前每年1起激增到2016年的40起，2017年上半年就已經(jīng)達(dá)到了37起。由于進(jìn)行訴訟程序相對(duì)容易，大量申請(qǐng)者進(jìn)行行政復(fù)議后再進(jìn)行訴訟。2016年，審計(jì)署的應(yīng)訴案件中有四分之三以上來(lái)自不服行政復(fù)議決定。行政復(fù)議明顯沒(méi)能有效地發(fā)揮糾紛在行政機(jī)關(guān)內(nèi)部解決，以及減輕行政訴訟壓力的作用。

三是雙重行政復(fù)議管轄體制帶來(lái)的弊端。2016年，因省級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)行政行為引發(fā)的行政復(fù)議案件和行政訴訟案件分別占全部行政復(fù)議和一審應(yīng)訴案件的89.19%和72.97%。而且，由于新行政訴訟法確立了復(fù)議維持作共同被告制度，2016年有近五分之一的行政訴訟案件審計(jì)署需派員赴外地出庭應(yīng)訴，應(yīng)訴工作量和成本大幅增加。目前，大多數(shù)地方政府都出臺(tái)了適用于本地區(qū)的政府信息公開(kāi)辦法，審計(jì)署作為上一級(jí)主管部門(mén)在辦理行政復(fù)議案件和出庭應(yīng)訴時(shí)，若出現(xiàn)審理人員不熟悉地方實(shí)際情況及有關(guān)政策法規(guī)，以及國(guó)家政策與地方政策不銜接需要協(xié)調(diào)、研究解決等問(wèn)題時(shí)，工作效率和效果會(huì)受到影響。

在政府信息公開(kāi)方面：由于90%的行政復(fù)議案件來(lái)自信息公開(kāi)領(lǐng)域，信息公開(kāi)條例中一些條文的不明確在很大程度上影響了審計(jì)機(jī)關(guān)行政復(fù)議工作的開(kāi)展。

首先，條文規(guī)定過(guò)于籠統(tǒng)。例如，政府信息公開(kāi)條例第十三條“公民、法人或者其他組織還可以根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要，向國(guó)務(wù)院部門(mén)、地方各級(jí)人民政府及縣級(jí)以上地方人民政府部門(mén)申請(qǐng)獲取相關(guān)政府信息”中，“自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需求”如何界定、如何判定申請(qǐng)人的證明材料充分，條例中沒(méi)有具體解釋。目前已發(fā)生了多起與此相關(guān)的行政復(fù)議事件。再如，危及國(guó)家安全、公共安全、經(jīng)濟(jì)安全和社會(huì)穩(wěn)定的政府信息應(yīng)如何判斷；征求第三方意見(jiàn)，第三方無(wú)法聯(lián)系或者不予回復(fù)的應(yīng)當(dāng)怎么處理等標(biāo)準(zhǔn)或事項(xiàng)未作出明確規(guī)定，一定程度上影響了行政復(fù)議工作的開(kāi)展。

其次，近年來(lái)，依申請(qǐng)公開(kāi)政府信息引發(fā)的矛盾越來(lái)越明顯，少數(shù)申請(qǐng)人反復(fù)就相關(guān)事項(xiàng)申請(qǐng)信息公開(kāi)、行政復(fù)議和行政訴訟，“一人多案”和“一事多案”的情況呈多發(fā)態(tài)勢(shì)。例如，在政府拆遷補(bǔ)償、社會(huì)保險(xiǎn)等領(lǐng)域，政府信息公開(kāi)程序逐漸被申請(qǐng)人當(dāng)作解決個(gè)人訴求的路徑，背離了政府信息公開(kāi)條例的立法本意，占用了大量的行政資源和訴訟資源。2013年，這種情況尤其突出，審計(jì)署政府信息公開(kāi)類行政復(fù)議申請(qǐng)較2012年增加37起，是2012年的3.8倍?，F(xiàn)行政府信息公開(kāi)條例規(guī)定過(guò)于原則性，對(duì)政府信息的認(rèn)定范圍、商業(yè)秘密的認(rèn)定原則、制作機(jī)關(guān)與保存機(jī)關(guān)的公開(kāi)責(zé)任、申請(qǐng)公開(kāi)的信息期限限制等問(wèn)題缺少具有可操作性的規(guī)定。

最后，信息公開(kāi)條例與審計(jì)法律法規(guī)的規(guī)定在執(zhí)行中出現(xiàn)不統(tǒng)一的情況，成為信息公開(kāi)領(lǐng)域的審計(jì)行政復(fù)議案件激增的根源之一。信息公開(kāi)條例規(guī)定的應(yīng)主動(dòng)公開(kāi)的范圍較寬泛和籠統(tǒng)，而審計(jì)法第三十六條第一款規(guī)定：“審計(jì)機(jī)關(guān)可以向政府有關(guān)部門(mén)通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果?！薄翱梢浴钡恼Z(yǔ)義包含了允許作為或不作為，即可以向政府有關(guān)部門(mén)通報(bào)或者向社會(huì)公布審計(jì)結(jié)果，也可以不通報(bào)或公布。審計(jì)法關(guān)于審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的規(guī)定剛性不夠，調(diào)研中，某地級(jí)市審計(jì)機(jī)關(guān)介紹，由于市政府考核規(guī)定公布6份公告以上能夠獲得滿分，該審計(jì)機(jī)關(guān)2015年僅公布了6份審計(jì)結(jié)果。這種盡量減少審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的情況在一定程度上影響了公眾及時(shí)了解審計(jì)工作信息，加大了信息公開(kāi)申請(qǐng)的規(guī)模和行政復(fù)議的可能性。

為使行政復(fù)議發(fā)揮其專業(yè)、便捷、高效地在審計(jì)機(jī)關(guān)內(nèi)部解決行政糾紛的作用，進(jìn)一步修改完善相關(guān)法律法規(guī)，應(yīng)該從以下幾點(diǎn)進(jìn)行改善：

以審計(jì)機(jī)關(guān)行政復(fù)議工作現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，加強(qiáng)研究，針對(duì)我國(guó)行政復(fù)議和政府信息公開(kāi)的普遍性問(wèn)題，盡快修訂完善和建立相關(guān)法律法規(guī)。第一，進(jìn)一步明確區(qū)分合法與非法訴求，在保障復(fù)議申請(qǐng)人知情權(quán)的同時(shí)，細(xì)化政府信息公開(kāi)條例，推動(dòng)政府信息公開(kāi)制度不斷完善。真正使政府信息公開(kāi)和行政復(fù)議工作發(fā)揮保障當(dāng)事人合法權(quán)益的作用。第二，修訂完善審計(jì)法中對(duì)于審計(jì)結(jié)果公開(kāi)的規(guī)定，提高公開(kāi)的剛性，頒發(fā)實(shí)施中央和各地方統(tǒng)一的審計(jì)信息公開(kāi)制度。第三，修訂行政復(fù)議法，要做好與新行政訴訟法的銜接。近年來(lái)，各地探索集中復(fù)議制度（成立“行政復(fù)議委員會(huì)”）取得了較好的效果，地方政府的行政復(fù)議力量和專業(yè)性不斷增強(qiáng)。因此，為提高案件辦理效率，有效化解上一級(jí)主管部門(mén)的應(yīng)訴壓力，促進(jìn)行政爭(zhēng)議有效公正解決，盡快修訂行政復(fù)議法，將現(xiàn)行雙重行政復(fù)議管轄體制調(diào)整為集中行政復(fù)議制度，對(duì)縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府工作部門(mén)的具體行政行為不服的，僅向該部門(mén)的本級(jí)人民政府申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)于具體事項(xiàng)條款，在修訂行政復(fù)議法時(shí)，為了將辦理案件程序更加合理、規(guī)范化，明確以法制工作機(jī)構(gòu)收到補(bǔ)正材料之日作為受理期限的起算點(diǎn)。

審計(jì)署審計(jì)科研所）