■孫云佳 張健光

武警部隊基建工程的財務(wù)風(fēng)險控制問題及對策探討

■孫云佳 張健光

武警部隊基建工程項目周期長、規(guī)模大、涉及范圍廣、風(fēng)險數(shù)量多且總類繁雜，都給部隊基建經(jīng)費內(nèi)部控制帶來極大困難與挑戰(zhàn)。武警部隊基建經(jīng)費在工程預(yù)算、工程立項、招投標(biāo)、施工、竣工結(jié)算與決算等各個階段都面臨著各種關(guān)系錯綜復(fù)雜的風(fēng)險，繼而引發(fā)各類財務(wù)問題。對建設(shè)工程全過程財務(wù)管理中各個階段環(huán)節(jié)的風(fēng)險點進(jìn)行有針對性的闡述分析，并重點剖析易出現(xiàn)財務(wù)管理風(fēng)險的階段及環(huán)節(jié)步驟，創(chuàng)新性地提出具體改進(jìn)措施，切實將基建經(jīng)費管理過程中的風(fēng)險控制工作常態(tài)化、規(guī)范化，將有助于推進(jìn)武警部隊基建經(jīng)費長效健康發(fā)展。

一、武警基建工程的財務(wù)風(fēng)險問題

近年來武警部隊職能任務(wù)不斷拓展加大，部隊基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)任務(wù)十分繁重。各級黨委領(lǐng)導(dǎo)高度重視工程建設(shè)，但也存在一些不容忽視的問題：違規(guī)插手現(xiàn)象屢禁不止、“三超”問題仍然存在、工程質(zhì)量不夠過硬等。問題之多、風(fēng)險之大可想而知，以下將梳理與分析基建工程項目中具體階段的財務(wù)及管理風(fēng)險。

問題一：立項決策過程的財務(wù)風(fēng)險。

各單位應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行武警部隊工程建設(shè)程序，可目前部隊在立項決策中仍存在較大問題，首先是建設(shè)單位在計劃籌建時，提出的建設(shè)需求與實際需求結(jié)合不緊密，更看重“形象工程”、“門面工程”，對基建項目是否可行實用缺乏科學(xué)論證。其次是前期論證時，有的單位認(rèn)為論證可有可無，搞不搞都行，致使論證工作敷衍了事、走過場；有的單位雖然做了論證，但要素不齊全，考慮不周密，論證過程和結(jié)果都經(jīng)不起推敲；還有單位聽不進(jìn)群眾意見、不尊重專家建議、不經(jīng)過集體研究，還是少數(shù)人說了算。最后是立項審批的問題，有的單位逃避監(jiān)管，未批擅建，突出表現(xiàn)在自籌資金項目和地方資助項目，不按規(guī)定向總部報批和備案，未經(jīng)立項就擅自建設(shè)；有的單位少報瞞報、少批多建，故意瞞報規(guī)模和投資，而實際建設(shè)規(guī)模遠(yuǎn)超總部核定標(biāo)準(zhǔn)；還有的單位則與之相反，夸大規(guī)模、多批少建、虛報預(yù)算，更為嚴(yán)重的還虛構(gòu)項目，在實際建設(shè)時卻通過縮減規(guī)模、以修代建來挪用基建經(jīng)費。

問題二：經(jīng)費保障過程中的財務(wù)風(fēng)險。

基建工程項目從一開始的提出到最終能夠交付使用的過程中都伴隨著經(jīng)費的籌集和使用。經(jīng)費的充足準(zhǔn)確保障是基建工程項目順利開展的前提，如果經(jīng)費保障出現(xiàn)問題，將會造成部隊各種有形無形的資產(chǎn)損失。然而，依然有許多單位存在經(jīng)費保障問題，具體包括以下三個方面：第一種情況是經(jīng)費保障不足。由于每年財政部下發(fā)給部隊的工程建設(shè)經(jīng)費有限，而部隊為了現(xiàn)代化、正規(guī)化建設(shè)對經(jīng)費需求卻很大，造成供需關(guān)系緊張的局面。因而，總部在工程建設(shè)經(jīng)費的安排上總會有一些基建投資計劃先天性不足的情況出現(xiàn)。如有的建設(shè)項目，計劃只下達(dá)主體工程，附屬工程就被忽略了；有的項目實際需要的配套費用較多，而計劃安排則沒涉及；有的項目計劃總投資額不大，卻分幾個年度下達(dá)。第二種情況是經(jīng)費來源分散，管理難度大。武警部隊工程建設(shè)經(jīng)費來源渠道較多，既有總部立項安排、事業(yè)經(jīng)費安排、單位自籌資金建設(shè)，又有地方政府投資資助。多渠道投資搞建設(shè)使得經(jīng)費歸口管理成難題。可以看到總部立項安排的項目管理會比較有序，相較而言，其他經(jīng)費在搞建設(shè)時經(jīng)常沒有歸口，經(jīng)費劃撥渠道也不太規(guī)范。對于基建經(jīng)費的領(lǐng)報組織不嚴(yán)密，普遍存在不按規(guī)定的時間報送，經(jīng)費申請不夠及時，計劃的隨意性比較大等現(xiàn)象，經(jīng)費得不到及時保障。第三種情況是經(jīng)費有保障時，卻沒按規(guī)定安排立項。有的單位無論今年是否有基建計劃，只要能籌集到經(jīng)費就上項目、搞建設(shè)，但由于前期沒有建設(shè)計劃，這些工程在建成后報不上營房實力，給后期的管理、使用和維護帶來諸多麻煩。

問題三：招投標(biāo)過程中的管理風(fēng)險。

近年來，武警部隊各級單位對招投標(biāo)的認(rèn)識有所提高，但仍存在違規(guī)干預(yù)、暗箱操作和權(quán)錢交易等現(xiàn)象。主要包括以下三方面：一是權(quán)力運行妨礙制度運行。有的領(lǐng)導(dǎo)干部通過行政手段干預(yù)招標(biāo)，暗箱操作、明招暗定問題屢禁不止，應(yīng)招標(biāo)的未招標(biāo)，應(yīng)進(jìn)場交易的未進(jìn)場交易，致使招標(biāo)走了過場。二是招投標(biāo)程序隨意，人為干擾影響突出。有的單位任意肢解工程，化整為零或是想方設(shè)法納入保密工程而規(guī)避招標(biāo)。例如將一個完整項目拆分成幾個小項目，再找一些不具備資質(zhì)或表面具備，實質(zhì)卻掛靠在有資質(zhì)的大公司名下的私人建筑隊，承建了他們能力范圍以外的項目；有的單位資質(zhì)審查不嚴(yán)格，招標(biāo)文件不嚴(yán)密，評標(biāo)程序不規(guī)范，給串標(biāo)、圍標(biāo)等不法行為留下了操作空間。三是招標(biāo)辦法缺乏科學(xué)性，文件編制粗糙。不能積極采用委托代理招標(biāo)、工程量清單招標(biāo)等實踐證明行之有效的先進(jìn)招標(biāo)辦法；標(biāo)底文件編制比較粗糙，清單內(nèi)容常常不完整，存在漏算、多算現(xiàn)象，甚至頻頻使用暫定價。

問題四：施工過程中的管理風(fēng)險。

在施工過程中，經(jīng)常發(fā)生項目隨意調(diào)整變更的情況，工程項目變更隨意，進(jìn)一步加大經(jīng)費保障的難度。從近幾年工程建設(shè)情況看，不少單位未經(jīng)批準(zhǔn)擅自調(diào)整年度工程建設(shè)計劃的現(xiàn)象較為普遍。主要表現(xiàn)有：項目變更太過隨意，個別單位不按程序逐級報批，不經(jīng)黨委集體研究，按照個別領(lǐng)導(dǎo)意圖，臨時變更；單位私自調(diào)整時有發(fā)生，不少單位調(diào)整項目計劃不報總部審批，單位黨委研究后就直接變更，致使總部批復(fù)成為一紙空文；還存在少數(shù)項目因各種原因，原批復(fù)無法執(zhí)行，單位不報告、不論證，致使經(jīng)費預(yù)算長期無法執(zhí)行的情況，財務(wù)部門在依據(jù)計劃實施經(jīng)費撥款時無所適從，工程建設(shè)計劃文件形同虛設(shè)。通過審計還發(fā)現(xiàn)工程變更存在兩方面的問題：一是在工程建設(shè)管理期間，有的現(xiàn)場人員不考慮招標(biāo)文件、施工合同約定的前提條件，隨意簽認(rèn)設(shè)計或洽商變更簽證的現(xiàn)象。二是設(shè)計、洽商變更簽證不太規(guī)范。出現(xiàn)一人簽證、簽證不及時、簽證數(shù)量有出入、搞重復(fù)簽證等情況；有的簽證缺乏詳細(xì)記錄，很多單位的設(shè)計、洽商變更簽證沒有連續(xù)編號、簽證時間、變更原因等必須的內(nèi)容；甚至有的建設(shè)單位現(xiàn)場管理人員和施工單位串通一氣，虛假簽證。

問題五：經(jīng)費結(jié)算和決算中的財務(wù)風(fēng)險。

財務(wù)部門是依靠建設(shè)項目合同來進(jìn)行賬務(wù)處理的，而在實際工作中，卻對合同條款不了解，經(jīng)費管理缺乏可控性。一是施工單位拿著領(lǐng)導(dǎo)簽批的借款單來辦理工程預(yù)付款時，財務(wù)人員才發(fā)現(xiàn)個別項目無合同，或是有合同但工程投資概算價待定。二是申請預(yù)付款時開票單位與收款單位不一致，領(lǐng)導(dǎo)便給財務(wù)部門施壓，使得違規(guī)泛濫。在工程竣工結(jié)算時又普遍存在辦理不及時、不合規(guī)問題。一是工程款超付，施工單位拖而不結(jié)。有些單位在支付項目工程款時遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了80%的比例，甚至達(dá)到了90%以上；有的單位在結(jié)算時沒按規(guī)定扣除質(zhì)量保證金。由于付款比例太大，施工單位常常以各種借口拖延不與部隊辦理結(jié)算，造成項目竣工以后長期掛賬。二是建設(shè)經(jīng)費超支，建設(shè)單位拖而不結(jié)。由于竣工決算前沒有按要求編制基本建設(shè)項目竣工財務(wù)決算，導(dǎo)致部分工程在建設(shè)規(guī)模和建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)方面與可行性研究報告不相符?！叭爆F(xiàn)象普遍，建設(shè)單位無法彌補超支經(jīng)費，工程竣工審定后因經(jīng)費來源不足，建設(shè)單位不主動與施工單位辦理結(jié)算，繼續(xù)掛賬在“建筑安裝工程投資”這一科目下導(dǎo)致在建工程的規(guī)模不斷加大，進(jìn)而造成一系列不良后果。三是經(jīng)費結(jié)算審核把關(guān)不嚴(yán)。有的單位在支付工程款時，對原始憑證的審核把關(guān)不嚴(yán)，沒有按照合同規(guī)定將款項支付到施工單位賬戶上，而是直接支付或采取委托的手段支付到承包商個人或他人賬戶上。

二、武警基建工程的財務(wù)風(fēng)險控制對策探討

在分析了武警基建經(jīng)費業(yè)務(wù)管理過程中各個階段環(huán)節(jié)的主要風(fēng)險后，需要提出與各階段相對應(yīng)的控制措施，這也是武警基建經(jīng)費內(nèi)部控制流程設(shè)計的核心。審核、審批是主要的控制方式，它關(guān)系到基建經(jīng)費內(nèi)部控制建設(shè)的質(zhì)量。這要求各單位結(jié)合實際情況，科學(xué)設(shè)置審核和審批的相關(guān)事項，清楚審核和審批所需的相關(guān)資料和要件，并且通過內(nèi)部控制制度對其進(jìn)行明確。在重大基建工程項目的實施上，應(yīng)該成立基建經(jīng)費內(nèi)部控制領(lǐng)導(dǎo)小組和工作小組。領(lǐng)導(dǎo)小組由單位軍政主官和相關(guān)業(yè)務(wù)部門領(lǐng)導(dǎo)組成，工作小組則由事業(yè)部門、財務(wù)部門和營房部門共同組成。這樣一來，在具體實施過程中各項責(zé)任能夠落實到各責(zé)任主體上，遇到問題進(jìn)行及時溝通和改進(jìn)。

對策一：立項決策階段的控制措施。

立項決策階段是從建設(shè)單位事業(yè)部門提出建設(shè)需求開始，到項目建議書的擬制、可行性研究論證、建設(shè)方案的設(shè)計和申報材料，再經(jīng)由層層嚴(yán)格的審批決議、公示、立項、報批備案等，最終到項目入庫，可以下達(dá)年度建設(shè)計劃的過程。要加強對社會資源的重視，在第三方審計機構(gòu)在進(jìn)行可行性論證后，部隊要充分尊重其審計結(jié)果的權(quán)威性和嚴(yán)肅性，并積極與專家學(xué)者進(jìn)行探討，采納各方意見建議，同時對群眾公示的結(jié)果要及時進(jìn)行反饋。有關(guān)在前期論證時應(yīng)把握好四個方面：建設(shè)是否必要、規(guī)劃是否科學(xué)、規(guī)模是否適度和財力是否可能。有關(guān)在立項審批時應(yīng)嚴(yán)格審批程序，立項必須報黨委審批、面積必須按標(biāo)準(zhǔn)申報、造價必須按國軍標(biāo)測算。要工程立項，在立足現(xiàn)有基礎(chǔ)條件上，再根據(jù)部隊實際需要，按照合理布局，方便部隊和平戰(zhàn)結(jié)合的原則，因地制宜地進(jìn)行方案的規(guī)劃和論證，之后嚴(yán)格落實專家科學(xué)論證、官兵集思廣益、黨委集體決議、按權(quán)限逐級報批的基本程序。建設(shè)規(guī)劃經(jīng)批準(zhǔn)后，無重大情況不得隨意改變。

對策二：經(jīng)費保障階段的控制措施。

對基建計劃的安排要強調(diào)宏觀調(diào)控和歸口管理?；ń?jīng)費保障要嚴(yán)格按程序來辦，部隊要認(rèn)真貫徹“先存后支，先批后用”的管理原則，對資金不落實或者資金來源渠道不正當(dāng)?shù)淖曰I項目，不得批準(zhǔn)下達(dá)建設(shè)計劃。自籌建設(shè)項目的審批做到“兩個不批”，即凡安排自籌資金項目后，家底經(jīng)費未達(dá)“基數(shù)”的，一律不批；對未納入年度經(jīng)費預(yù)算的自籌資金，一律不批。具體地講，就是工程主管部門要管好工程項目建設(shè)，不得隨意擴大項目計劃；財務(wù)部門要嚴(yán)格按照批準(zhǔn)的建設(shè)計劃保障經(jīng)費，堅決杜絕計劃外工程、“搭便車”工程。同時還要嚴(yán)格落實投資審驗、審計審查和預(yù)算審計制度，自籌資金項目無上級財務(wù)部門出具的驗資報告、地方資助項目無出資單位出具的投資證明一律不得安排立項，大、中型建設(shè)項目的規(guī)劃設(shè)計和施工圖預(yù)算未經(jīng)總部審定，一律不得開工建設(shè)。

對策三：招投標(biāo)階段的控制措施。

該階段的工作流程分為招標(biāo)前期工作、招標(biāo)、開評標(biāo)、合同簽訂和招標(biāo)結(jié)果備案等。在此階段，武警總部參加招標(biāo)文件審查、組織編制確定招標(biāo)控制價，參與招投標(biāo)中必組織的招標(biāo)、評標(biāo)工作，還應(yīng)對其施工類招標(biāo)技術(shù)文件、技術(shù)規(guī)范書進(jìn)行審查。建設(shè)管理單位參加招標(biāo)規(guī)范書的審查和評標(biāo)工作，并主動邀請第三方審計機構(gòu)、官兵代表參與招標(biāo)工作，確保公開、公正、公平。招標(biāo)采購結(jié)果報總部、各單位物資采購部備案。在此階段過程中，一要嚴(yán)格劃清權(quán)限。由業(yè)務(wù)主管部門管招標(biāo)過程、專家委員管評標(biāo)定標(biāo)、黨委常委管拍板決策，防止越權(quán)插手。對規(guī)避招標(biāo)、明招暗定、權(quán)錢交易等違規(guī)違紀(jì)違法問題，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)，嚴(yán)肅查處并追究相關(guān)責(zé)任。二要規(guī)范招標(biāo)工作流程。對投標(biāo)單位進(jìn)行嚴(yán)格的資信審查；在評審定標(biāo)時，應(yīng)選定報價合理的施工單位，綜合考慮其信譽、質(zhì)量保證措施等條件；在重大合同的財務(wù)審核上應(yīng)有總會計師和高級財務(wù)人員參與；合同的簽訂要確保權(quán)責(zé)明確、表述準(zhǔn)確、不留歧義，尤其是對合同價款調(diào)整、設(shè)計變更、質(zhì)量要求和付款方式等表述要準(zhǔn)確、清楚，減少不確定因素。三要改進(jìn)工程招標(biāo)辦法。一切重大工程采用公開招標(biāo)，要嚴(yán)格限制邀請招標(biāo)，除個別涉密工程可邀請招標(biāo)外；組織形式上，要全面推行委托招標(biāo)，嚴(yán)格限制自評自定；造價控制上，要大力推行工程量清單計價方式，實行清單招標(biāo)。四要對大中型建設(shè)項目實行跟蹤審計制度，將審計貫穿于工程招投標(biāo)、合同簽訂、設(shè)計變更、隱蔽工程驗收、暫定材料認(rèn)價、竣工決算等各個階段和環(huán)節(jié)。

對策四：施工階段的控制措施。

工程變更，必須嚴(yán)格落實現(xiàn)場負(fù)責(zé)人和設(shè)計、監(jiān)理、施工單位聯(lián)合審查，分管領(lǐng)導(dǎo)核定，按權(quán)限報單位黨委或上級主管部門審批的基本程序。所有變更必須在變更前提出申請，先報經(jīng)設(shè)計和監(jiān)理簽字，再經(jīng)造價人員審核，做出造價對比分析，最后按權(quán)限報領(lǐng)導(dǎo)審批，未經(jīng)批準(zhǔn)前施工單位不得擅自施工。加強設(shè)計變更管理，落實責(zé)任，規(guī)范流程，要做到以下三點：一是及時報告。遇有情況后，立即停工，及時逐級報告至原批復(fù)部門，同時提出處理建議；二是充分論證。要把原批復(fù)無法執(zhí)行的原因找準(zhǔn)、說清，認(rèn)真研究論證，防范類似問題再次發(fā)生；三是程序正規(guī)。調(diào)整項目的程序和權(quán)限，按工程立項的規(guī)定執(zhí)行，在原批復(fù)部門下達(dá)調(diào)整意見前，不得擅自變更。在工程變更審計中，首先看這些變更條款的內(nèi)容是否與合同或招標(biāo)文件的規(guī)定有矛盾的地方，看新增加的簽證工作內(nèi)容是否已經(jīng)包括在原合同或招標(biāo)文件規(guī)定的范圍，這些條款是雙方分歧和利益沖突的焦點，要尤其引起注意。其次看設(shè)計、洽商變更簽證是否規(guī)范，審查變更原因是否合理、變更范圍和工程量是否標(biāo)準(zhǔn)，無效簽字或后補設(shè)計或洽商變更簽證單一般不應(yīng)作為結(jié)算依據(jù)。建設(shè)單位還應(yīng)著重提高基建項目的現(xiàn)場管理水平。具體做法如下：第一，制定崗位責(zé)任追究制，包括工程、合同、計量與支付的管理、變更審批程序和檔案工作的管理等；第二，嚴(yán)格控制工程質(zhì)量和工程進(jìn)度，尤其注意規(guī)范現(xiàn)場簽證，按照合同規(guī)定支付工程進(jìn)度款，合理控制工程造價；第三，選派政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強的人員負(fù)責(zé)現(xiàn)場施工管理。

對策五：經(jīng)費結(jié)算與決算的控制措施。

財務(wù)部門必須緊緊抓住基建項目合同管理這條主線，頂住來自各方的壓力，按照合同條款和工程進(jìn)度預(yù)付工程款。在結(jié)算工程款過程中，嚴(yán)格按照預(yù)算、決算書、發(fā)包合同、工程量計算書、審計通知書及正規(guī)發(fā)票，直接與施工單位結(jié)算，手續(xù)不全的，不得擅自辦理結(jié)算報銷。經(jīng)費的撥付，必須嚴(yán)格落實建設(shè)單位核定工程量、營房部門編制撥款計劃、財務(wù)部門按批準(zhǔn)的計劃撥付的基本程序，不得超進(jìn)度、超比例撥付工程款。在撥付工程款時，財務(wù)部門應(yīng)主動會同營房部門，審查施工單位編制的已完成工程價款結(jié)算單和預(yù)付款賬單。對計劃外擅自建設(shè)項目，一律不納入總部組織的審核審計范圍，因此產(chǎn)生的經(jīng)費缺口，總部一律不認(rèn)可、不補貼。未經(jīng)審計不得支付尾款，已竣工項目要按規(guī)定預(yù)留質(zhì)量保證金。建設(shè)單位工程管理部門負(fù)責(zé)匯總編制各類結(jié)算文件，財務(wù)部門配合其進(jìn)行竣工結(jié)算的編制，同時嚴(yán)禁建設(shè)單位替施工單位編制結(jié)算資料，防止出現(xiàn)以編代審現(xiàn)象，重點是第三方審計機構(gòu)負(fù)責(zé)審批要上報的竣工結(jié)算報告。建立第三方審價準(zhǔn)入制度，篩選優(yōu)質(zhì)中介機構(gòu)是高效利用社會資源的新途徑、新典范。在編制工程決算階段，按照工程決算相關(guān)制度，總部財政部應(yīng)及時歸集工程成本費用，編制工程竣工決算報告，嚴(yán)禁賬實不符、虛列成本，并安排審計署專業(yè)人員進(jìn)行決算審計，真正做到工程項目竣工一項、審核一項、結(jié)算一項。

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