地方國庫現(xiàn)金管理風(fēng)險探析

佘穎

自2001年國務(wù)院同意啟動財政國庫管理制度改革試點以來，到2006年中央國庫啟動現(xiàn)金管理操作，國庫現(xiàn)金管理逐漸進(jìn)入公眾視野。十余年來，中央國庫現(xiàn)金管理已較為成熟，但地方基層國庫現(xiàn)金管理還不成熟還處在摸索階段。隨著地方國庫庫存規(guī)模逐年快速增長，各級地方政府及相關(guān)部門對開展地方國庫現(xiàn)金管理的需求愈發(fā)迫切。與成熟的中央國庫現(xiàn)金管理相比，由于地方國庫現(xiàn)金管理還處于探索完善階段，因此，地方國庫現(xiàn)金管理的開展存在一定的風(fēng)險性。本文對開展地方國庫現(xiàn)金管理的有關(guān)風(fēng)險問題進(jìn)行分析探討，并提出防范措施和建議。

一、我國國庫現(xiàn)金管理的現(xiàn)狀

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)社會的不斷發(fā)展，地方財政預(yù)算收支金額大幅增加，促使國庫庫款也產(chǎn)生巨額增長，全面推行地方國庫現(xiàn)金管理勢在必行。中國人民銀行與財政部2006年聯(lián)合頒布了《中央國庫現(xiàn)金管理暫行辦法》和《中央國庫現(xiàn)金管理商業(yè)銀行定期存款業(yè)務(wù)操作規(guī)程》，對中央國庫現(xiàn)金管理工作提出了具體的、實質(zhì)性要求，這也意味著國庫現(xiàn)金管理進(jìn)入了實質(zhì)性的操作階段。與此同時，各地政府開展地方國庫現(xiàn)金管理的需求日益凸顯：一方面，近年來地方國庫集中收付改革不斷深入推進(jìn)，將分散在預(yù)算單位的財政性資金集中到地方各級國庫，促使地方財政庫款帶來了較為穩(wěn)定地、持續(xù)地增長。另一方面，隨著各地經(jīng)濟(jì)增速加快，地方國庫收入和庫存也呈現(xiàn)出了較快有增漲態(tài)勢，使國庫臨時性的閑置庫款余額得以持續(xù)增加，大量國庫資金閑置，財政資金使用效益低下，對地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展帶來不利影響。尤其是2009年，地方政府債券相繼發(fā)行，地方財政在承擔(dān)高額債券利息支出的同時，卻有大量財政庫款閑置，給地方財政管理帶來窘境，迫切需要改革完善。近年來，在地方政府及相關(guān)部門的推動下，地方國庫現(xiàn)金管理也逐步得到開展，取得了一定的進(jìn)展，但由于地方國庫現(xiàn)金管理的特殊性，帶來的風(fēng)險問題不容忽視。

二、開展地方國庫現(xiàn)金管理的風(fēng)險隱患

(一)應(yīng)急支付方面的風(fēng)險

加強(qiáng)地方國庫現(xiàn)金流量的預(yù)測，確保地方國庫現(xiàn)金流量預(yù)測的準(zhǔn)確性，是有效實施現(xiàn)金管理的前提和基礎(chǔ)，但是，國庫現(xiàn)金流變化因素多，具有較強(qiáng)的不確定性，給預(yù)測地方國庫現(xiàn)金流帶來了一定難度，所以投放現(xiàn)金規(guī)模難以確定。一是預(yù)測手段單一，預(yù)測效果難以保證。開展地方國庫現(xiàn)金流量預(yù)測，既要針對國庫資金涉及的所有預(yù)算支出進(jìn)行預(yù)測，還要針對各項稅收等收入項目進(jìn)行測算。一方面，目前的預(yù)測較多的是依靠預(yù)測人員的經(jīng)驗和對歷史數(shù)據(jù)的分析判斷，由于轉(zhuǎn)移性收支、基金等因素，加大了預(yù)測的難度。另一方面，地方預(yù)測要將地方特有的經(jīng)濟(jì)因素，如經(jīng)濟(jì)總體規(guī)模、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r、收支情況、債務(wù)情況等，在預(yù)測的準(zhǔn)確性、及時性以及方法的修正、完善，預(yù)測機(jī)制的建立完善等方面都提出了更高的要求。二是地方財政體制與預(yù)算編制存在缺陷，進(jìn)一步加大了預(yù)測的難度。一方面，多數(shù)地方政府仍存在預(yù)算編制不精細(xì)，不詳盡、未滾動編制的情況，尚未建立地方中、長期預(yù)算編制，并且在預(yù)算編制方法、程序和建立預(yù)測機(jī)制等方面都還需要作深入扎實的工作，地方財政預(yù)算調(diào)整的隨意性較大，剛性約束缺失嚴(yán)重影響了地方國庫現(xiàn)金管理。另一方面，受財政體制改革、國庫單一賬戶改革不完善、財政專戶大量存在等多種因素的影響，目前還有大量預(yù)算外資金游離于國庫管理之外，嚴(yán)重影響了分散了地方政府的財力，扭曲了財政收支分配結(jié)構(gòu)，影響了國庫監(jiān)督機(jī)制的運(yùn)行，造成地方國庫現(xiàn)金管理反映財政收支情況不真實、不全面、不完整、不準(zhǔn)確。因此，地方庫存變化隨機(jī)性更強(qiáng)，而地方國庫庫存相對中央國庫而言，收支規(guī)模和總體基數(shù)較小，如若出現(xiàn)應(yīng)急支付，資金支付缺口占資金總規(guī)模的比重較大，其風(fēng)險也將增大。

(二)資金損失方面的風(fēng)險

地方性金融市場的局限性加大了地方國庫現(xiàn)金管理的風(fēng)險。在地方自主管理地方國庫的情況下，金融市場工具、金融交易平臺等的選擇受到一定的局限，對地方性金融市場的依賴性較大。當(dāng)前，我國部分區(qū)域金融市場沒有為其提供較為完善的地方國庫現(xiàn)金管理平臺，造成各地金融市場區(qū)域發(fā)展不平衡，并且，地方金融市場中符合國庫現(xiàn)金管理的操作工具不多，造成金融市場產(chǎn)品結(jié)構(gòu)相對單一。在地方性金融機(jī)構(gòu)的選擇上，地方政府還可能會出于種種原因考慮，選擇規(guī)模相對較小的地方性商業(yè)銀行開展地方國庫現(xiàn)金管理，若商業(yè)銀行發(fā)生流動性緊張、故意違約、破產(chǎn)等方面的風(fēng)險有可能導(dǎo)致國庫資金損失。

(三)管理行為和制度風(fēng)險

一是地方國庫現(xiàn)金管理協(xié)調(diào)難，程序相對復(fù)雜。中央國庫現(xiàn)金管理有關(guān)事項主要由人民銀行、財政部兩個部門溝通協(xié)調(diào)處理，相對較為單一。而地方國庫現(xiàn)金管理涉及的管理層級多、程序多，如涉及分庫、中心支庫、縣支庫甚至鄉(xiāng)鎮(zhèn)國庫，所以，實現(xiàn)逐級有效管理難度大；各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r不均衡，財政、人民銀行意愿參差不齊，對業(yè)務(wù)開展方式的想法也不一致，所以，相關(guān)規(guī)定辦法的出臺協(xié)調(diào)難度更大；商業(yè)銀行分支機(jī)構(gòu)作為地方國庫現(xiàn)金管理的主要參與者，需要經(jīng)過商業(yè)銀行總行審批后才能開展地方國庫現(xiàn)金管理業(yè)務(wù)，也存在一定的溝通協(xié)調(diào)難度。

二是地方國庫現(xiàn)金管理缺乏相應(yīng)的風(fēng)險防控手段。為追求GDP為政績目標(biāo)，在開展國庫現(xiàn)金管理時，地方政府比較容易追求資金收益，而忽略資金風(fēng)險。通過開展國庫現(xiàn)金管理，可以增強(qiáng)政府國庫資金的流動性，減少國庫資金的沉淀，從而提高國庫資金收益。但問題是如何能夠在獲得較高收益的同時，將風(fēng)險降至最低，這就需要地方政府平衡國庫資金的收益性和風(fēng)險性，尤其是在開展地方國庫現(xiàn)金管理初期更不能因為過度追求政績的投資沖動而造成不不必要的損失，所以，建立與之相配套的財政風(fēng)險防范手段尤為重要。

(四)貨幣政策與宏觀調(diào)控風(fēng)險

地方國庫現(xiàn)金管理既不屬于純粹的貨幣管理，也不屬于完全的財政管理，而是聯(lián)系貨幣政策與財政政策的紐帶，是兩者的有效揉合。所以，在開展現(xiàn)金管理時，國庫資金從中央銀行向商業(yè)銀行凈流出，必然導(dǎo)致基礎(chǔ)貨幣的增加，進(jìn)而形成擴(kuò)張性的貨幣效應(yīng)。當(dāng)實行緊縮性的貨幣政策時，現(xiàn)金管理更加頻繁，國庫資金從商業(yè)銀行向中央銀行凈流出，貨幣政策的緊縮效應(yīng)將被國庫現(xiàn)金管理產(chǎn)生的擴(kuò)張性效應(yīng)抵消。此時，國庫現(xiàn)金管理應(yīng)當(dāng)通過現(xiàn)代手段進(jìn)行定量分析，弄準(zhǔn)大量國庫資金短期內(nèi)進(jìn)入市場可能對貨幣市場造成的沖擊和影響程度，地方國庫現(xiàn)金管理在這方面可以發(fā)揮地方財政部門的主導(dǎo)作用，運(yùn)用國庫現(xiàn)金管理的職能作用，通過具體操作，充分利用金融市場工具的作用，提高財政資金的管理效率，促進(jìn)財政政策與貨幣政策的協(xié)調(diào)配合，調(diào)控國庫現(xiàn)金以運(yùn)用減緩對貨幣市場的沖擊，實現(xiàn)宏觀貨幣調(diào)控的目標(biāo)。地方政府可能出現(xiàn)因過于追求收益而無序擴(kuò)大地方國庫現(xiàn)金管理規(guī)模問題，導(dǎo)致貨幣政策與國家貨幣宏觀相悖等調(diào)控的風(fēng)險。地方政府如果過于追求國庫現(xiàn)金管理的收益，對國庫現(xiàn)金管理規(guī)模及頻率的控制將減弱，干擾貨幣政策的實施。雖然單獨一個地區(qū)或區(qū)域開展的地方現(xiàn)金管理規(guī)模較小，影響面較小，但從全國來看一些地方不約而同有的共同作為其規(guī)模不容小覷，對貨幣政策影響的不確定性將會更加明顯。

三、監(jiān)測和防范地方國庫現(xiàn)金管理風(fēng)險的對策思考

(一)完善國庫的現(xiàn)金管理體制。一是加強(qiáng)財政預(yù)算機(jī)制的管理。細(xì)化地方預(yù)算編制，硬化方預(yù)算編制的執(zhí)行，增強(qiáng)地方預(yù)算執(zhí)行的剛性，推動地方預(yù)算公開化和透明化，確保國庫現(xiàn)金流及庫存規(guī)模預(yù)測的準(zhǔn)確性和穩(wěn)定性，進(jìn)一步規(guī)范性國庫現(xiàn)金管理行為。二是規(guī)范國庫單一賬戶制度。按照新《預(yù)算法》的有關(guān)規(guī)定，規(guī)范財政專戶的資金管理，將專戶資金流回，最終實現(xiàn)所有財政資金全部納入國庫單一賬戶管理的目標(biāo)。

(二)建立良好的地方國庫現(xiàn)金管理溝通協(xié)調(diào)機(jī)制?！叭_原則”為促進(jìn)中央國庫現(xiàn)金管理發(fā)揮了重要作用。在地方現(xiàn)金管理實踐中還需要在堅持“三臺原則”的基礎(chǔ)上持一步改進(jìn)和完善相應(yīng)制度。開展地方國庫現(xiàn)金管理中，要建立人民銀行、地方財政等相關(guān)單位的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制，充分發(fā)揮各部門的作用，共同推動地方國庫現(xiàn)金管理規(guī)定的順利實施。

(三)加強(qiáng)對商業(yè)銀行的選擇和資金安全的監(jiān)控。制定具體的商業(yè)銀行選擇標(biāo)準(zhǔn)，確定一系列量化指標(biāo)，進(jìn)一步規(guī)范商業(yè)銀行的選擇。明確規(guī)定商業(yè)銀行擔(dān)保比例、擔(dān)保種類等擔(dān)保要求，盡量選擇國債、央行票據(jù)等優(yōu)質(zhì)抵押品。建立國庫資金風(fēng)險和商業(yè)銀行信用風(fēng)險預(yù)警機(jī)制，制定明確的監(jiān)督檢查辦法，重點關(guān)注商業(yè)銀行流動性、財務(wù)安全性、內(nèi)控安全等方面的指標(biāo)，針對指標(biāo)異動情況進(jìn)行預(yù)警，及時發(fā)現(xiàn)并規(guī)避風(fēng)險，確保國庫資金安全。同時，建立多部門協(xié)調(diào)合作的國庫資金運(yùn)行監(jiān)控機(jī)制，如人民銀行要監(jiān)督資金流向、是否按期收回；財政部門要定期向人大、政府匯報；審計部門要定期開展審計等。

(四)促進(jìn)國庫現(xiàn)金管理與貨幣政策操作的協(xié)調(diào)配合。一是可采取集權(quán)型與分散型相結(jié)合的方式，即采用地方國庫指標(biāo)管理與現(xiàn)金管理分散操作相結(jié)合的模式，促進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理與國家宏觀貨幣政策的協(xié)調(diào)配合。二是嚴(yán)格執(zhí)行地方國庫現(xiàn)金管理操作信息上報制度，確保人民銀行、財政部全面、及時地掌握全國各地地方國庫現(xiàn)金管理的操作信息，分析相關(guān)數(shù)據(jù)，出臺政策，對地方國庫現(xiàn)金管理工作及時指導(dǎo)、調(diào)控，并能有效采取措施應(yīng)對地方國庫現(xiàn)金管理中帶來的負(fù)面影響，避免對貨幣政策帶來較大的沖擊。

(五)進(jìn)一步強(qiáng)化現(xiàn)金流預(yù)測工作。一是要建立國庫與財政直接及時、有效的溝通機(jī)制，適時交流預(yù)算、資金支付等信息。二是進(jìn)一步研究精準(zhǔn)確定地方國庫現(xiàn)金管理最大規(guī)模的方法，加強(qiáng)國庫庫存規(guī)模和現(xiàn)金流的預(yù)測工作，提高預(yù)測準(zhǔn)確性，建立地方國庫現(xiàn)金管理計劃，嚴(yán)格計劃的執(zhí)行，提高地方國庫現(xiàn)金管理使用的精準(zhǔn)度和控制力，促進(jìn)地方國庫現(xiàn)金管理操作更加規(guī)范有序。三是探索建立產(chǎn)生緊急支付風(fēng)險后的補(bǔ)救措施，如通過短期融資方式彌補(bǔ)資金缺口。

(中國人民銀行重慶營業(yè)管理部，重慶 401147)

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