文/艾文 本刊記者/惠寧寧

扎扎實實解決“執(zhí)行難”的臨沭樣本
——專訪山東省臨沭縣人民法院黨組書記、院長張星磊

文/艾文 本刊記者/惠寧寧

“執(zhí)行難”作為長期困擾法院工作的痼疾，嚴重影響司法公信力和法治權(quán)威。從根本上、制度上進行改革完善，找準問題和根源，是解決“執(zhí)行難”問題的關(guān)鍵。山東省臨沭縣人民法院開展執(zhí)行權(quán)分段集約運行機制改革，解決了被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行和外界干擾執(zhí)行，人民法院消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行和亂執(zhí)行，無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件終本程序不規(guī)范、有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件執(zhí)行不到位等問題，達到了預(yù)期效果。就破解“執(zhí)行難”問題積累的經(jīng)驗以及進一步推行執(zhí)行權(quán)分段集約運行改革亟待解決的問題，本刊記者專訪了山東省臨沭縣人民法院黨組書記、院長張星磊。

記者：臨沭縣法院開展執(zhí)行權(quán)分段集約運行機制改革的初衷是什么？想要達成什么樣的目標？

張星磊：主要有三點考慮，一是執(zhí)行難作為長期困擾法院工作的痼疾，長期受到廣大人民群眾的詬病，嚴重影響了司法公信力和法治權(quán)威，嚴重影響了全面推進依法治國的進程。2016年，最高法院院長周強提出“要用兩到三年時間基本解決執(zhí)行難問題”之后，全國法院掀起了前所未有的執(zhí)行熱潮，各級各部門也給予了大力支持，堅決打贏“基本解決執(zhí)行難”這場攻堅戰(zhàn)，破除實現(xiàn)公平正義的最后一道藩籬。在此執(zhí)行攻堅期，臨沭縣法院推行執(zhí)行權(quán)分段集約運行機制改革，首要目的就是要在臨沭縣法院率先實現(xiàn)最高法院確定的“四個基本”解決執(zhí)行難的目標，讓臨沭人民打官司不再受難為，讓“贏了官司輸了錢”“信訪不信法”的問題得以解決，切實提高臨沭人民的道德素養(yǎng)和法治信仰，為維護臨沭良好的營商環(huán)境、誠信環(huán)境、信訪環(huán)境和政治生態(tài)環(huán)境提供堅實的司法保障。二是執(zhí)行難由來已久，解決執(zhí)行難問題不可能一蹴而就，在現(xiàn)有執(zhí)行模式下進行小修小補，比如開展運動式執(zhí)行、聯(lián)合式執(zhí)行、宣傳性執(zhí)行等，雖然能在短期內(nèi)起到一定的遏制作用，但不能從根本上、制度上徹底解決。沉疴需用猛藥，牽牛要牽牛鼻子。只有從體制機制上進行改革完善，找準問題和根源，才能“對癥下藥，藥到病除”。這也是我們探索執(zhí)行權(quán)分段集約運行機制的第二個初衷，希望以體制機制的改變推動執(zhí)行難問題的徹底解決。關(guān)于這一點，司法責任制改革也為我們提供了一個非常好的契機，法官員額制、責任終身制、隊伍扁平化管理的實現(xiàn)，打破了原有的體制機制，給了基層法院更多探索創(chuàng)新、嘗試突破的機遇。在此時推進執(zhí)行改革也是我們進行自我革新，自我完善的過程，以此實現(xiàn)適應(yīng)改革、推進改革、共享改革成果的目的。三是執(zhí)行隊伍廉政風險過高，隊伍建設(shè)刻不容緩。目前多數(shù)法院執(zhí)行工作的運行模式還是集中行使，絕大部分執(zhí)行案件實行的是執(zhí)行獨任制。從執(zhí)行立案后，除特殊情形需要變更承辦人的，案子長期在一個執(zhí)行人員手中直至結(jié)案，信息不透明、監(jiān)督不到位導(dǎo)致權(quán)力尋租空間過大，加之當前執(zhí)行隊伍拒腐防變的意識和能力還有待提高，靠執(zhí)行人員的自覺、自省難以完全解決權(quán)力尋租和濫用問題，這些都倒逼我們?nèi)ネ七M改革。同時，我們也希望，通過在臨沭這一基層法院的試點，為全國法院提供可資借鑒的實踐樣本，在執(zhí)行領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的最終目標。

記者：您認為臨沭縣法院執(zhí)行權(quán)分段集約運行機制的精髓是什么？主要解決了哪些問題？

張星磊：臨沭縣法院建立的執(zhí)行權(quán)分段集約運行機制以執(zhí)行分權(quán)為原則，以分段集約為手段，以提質(zhì)增效為目的，通過“團隊建設(shè)+流程再造”的方式進行。其中，團隊建設(shè)是以司法責任制改革為契機，把審判團隊的扁平化管理模式擴展到執(zhí)行團隊，取消執(zhí)行局庭室建制，把團隊建在執(zhí)行流程上，由執(zhí)行指揮中心統(tǒng)籌，以不同的流程節(jié)點劃分不同的執(zhí)行團隊，這是整個運行機制的隊建基礎(chǔ)。核心或者說精髓部分是流程再造，簡單可以概括為四十個字：即中心統(tǒng)籌、五個一律，團隊精執(zhí)、扎口結(jié)案，一橫三提、動態(tài)執(zhí)行，全程留痕、節(jié)點管控，前減后加、積分評價。通過這四十字的流程，實現(xiàn)權(quán)力制約、風險防控、獎優(yōu)罰劣、提質(zhì)增效的目的。

這一機制解決的問題與最高法院提出的“四個基本”中要解決的問題應(yīng)該是高度契合的。（一）解決了被執(zhí)行人規(guī)避執(zhí)行、抗拒執(zhí)行和外界干預(yù)執(zhí)行的問題?！拔鍌€一律”是一項拉網(wǎng)式執(zhí)行措施，針對所有案件和被執(zhí)行人所有財產(chǎn)，采取一切可行的執(zhí)行措施，一個流程無法執(zhí)結(jié)的必須進行流轉(zhuǎn)。“五個一律”又是一項不具有可選擇性的執(zhí)行措施，所有未結(jié)案件只要符合法定條件，必須采取“五個一律”，且實行窗口化流水作業(yè)，沒有具體的承辦人，讓被執(zhí)行人無法規(guī)避、抗拒，外界干預(yù)執(zhí)行沒有了對象，全面打壓了執(zhí)行權(quán)尋租空間。（二）解決了人民法院消極執(zhí)行、選擇性執(zhí)行和亂執(zhí)行的問題。執(zhí)行權(quán)分段集約運行機制對每一流程的完成時間作出嚴格限制，配合“前減后加”的評價體系，破解了以往執(zhí)行案件由一人負責到底的弊端?！拔鍌€一律”強制措施具有不可選擇性。案件隨著流程走，上一流程疏漏和極個別選擇執(zhí)行問題會在下一流程中得到修補和堵塞。案件在不同團隊之間的流轉(zhuǎn)，實現(xiàn)了執(zhí)行權(quán)的橫向制約和縱向監(jiān)督，解決了消極執(zhí)行、選擇執(zhí)行和亂執(zhí)行問題。（三）解決了無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件終本程序不規(guī)范，恢復(fù)執(zhí)行等相關(guān)配套機制應(yīng)用不暢的問題。案件在執(zhí)行指揮中心按照“五個一律”流程操作后無法執(zhí)結(jié)的，即基本符合終本結(jié)案的條件，再經(jīng)過精執(zhí)團隊的扎口結(jié)案、團隊之間的橫向及縱向流轉(zhuǎn)，能執(zhí)結(jié)的案件基本執(zhí)行完畢，在程序上和實體上保證了終本結(jié)案規(guī)范。一旦發(fā)現(xiàn)有新的執(zhí)行線索，統(tǒng)一由指揮中心恢復(fù)執(zhí)行，按照前述流程再行流轉(zhuǎn)，解決恢復(fù)執(zhí)行不暢問題。（四）解決了有財產(chǎn)可供執(zhí)行案件執(zhí)行不到位的問題。案件在執(zhí)行指揮中心經(jīng)過2個月的集中查控、執(zhí)行，對有財產(chǎn)案件和無財產(chǎn)案件進行了自然劃分，執(zhí)行難度大和暫無財產(chǎn)可供執(zhí)行案件再經(jīng)過精執(zhí)團隊3個月的精執(zhí)行，要實現(xiàn)扎口結(jié)案，基本可以確保有財產(chǎn)案件全部執(zhí)行到位。

記者：該機制運行以來的效果怎么樣？達到您的預(yù)期了嗎？

張星磊：臨沭縣法院把2017年定位成“司法責任制制度體系建設(shè)年”，借司法責任制改革東風，在流程、監(jiān)督、評價、保障和執(zhí)行五個方面推陳出新。其中，執(zhí)行改革是最早開展和完成的，3月20日正式按照新的團隊模式和流程設(shè)計開展工作，至今運行已有8個多月。這期間經(jīng)過了陣痛期、磨合期、適應(yīng)期到現(xiàn)在的效果初顯期。在法院內(nèi)部，干警的心態(tài)由最初的無所適從轉(zhuǎn)變?yōu)楝F(xiàn)在的干勁十足，想干事、能干事、干成事的人越來越多，隊伍的內(nèi)生動力越來越足。在法院外部，很多抱有僥幸心理的被執(zhí)行人由逃避執(zhí)行轉(zhuǎn)為主動履行，外界說情打招呼干預(yù)執(zhí)行的現(xiàn)象越來越少，聯(lián)動單位的配合力度越來越大，社會誠信氛圍越來越濃?？梢哉f達到了預(yù)期的效果。從改革數(shù)據(jù)上也可以直觀地看出，自3月份改革以來，全院結(jié)案1783件，結(jié)收比88.6%，實際執(zhí)結(jié)1354件，實際執(zhí)結(jié)率76%，同比提高了54.3個百分點，執(zhí)行到位標的額82537.3萬元，執(zhí)行標的到位率76.92%。這些數(shù)據(jù)遠高于全省平均水平，尤其是實際執(zhí)結(jié)率在全省遙遙領(lǐng)先。

記者：我們注意到，像北京二中院、天津一中院等很多法院也曾經(jīng)對執(zhí)行權(quán)分段集約運行模式進行過試行，但由于程序空轉(zhuǎn)沒有達到預(yù)期效果，甚至加重了案多人少的矛盾。您能否介紹一下，臨沭縣法院在具體運行該模式時是如何避免類似問題發(fā)生的？

張星磊：在決定進行執(zhí)行改革前，我們也對早期的執(zhí)行權(quán)分段集約運行模式進行過探究。在2008年，北京二中院作為分段集約執(zhí)行的全國試點法院，即對執(zhí)行實施流程進行全面改造，他們的模式是將執(zhí)行實施權(quán)分為執(zhí)行啟動、執(zhí)行查控、執(zhí)行處置和執(zhí)行結(jié)案四個階段，并成立內(nèi)勤組、查控組、處置組和綜合結(jié)案組分工執(zhí)行。2010年，天津一中院也試行該模式，將執(zhí)行實施分為查控、處置、結(jié)案三個階段，并成立查控組、處置組和結(jié)案組分工執(zhí)行。多地法院都推行了以上兩家法院的做法，但終因程序設(shè)計與實踐操作有差距，無法提高執(zhí)行質(zhì)效而停止運行。結(jié)合兩地法院的實踐，不難發(fā)現(xiàn)，他們的分段集約運行機制更多注重了分段，而沒有體現(xiàn)集約，單純的分段導(dǎo)致案件喪失了全局性，也不可避免地出現(xiàn)了重復(fù)勞動的問題。嚴格的執(zhí)行期限限制雖然保證了期限內(nèi)結(jié)案率，但很多案件只是終結(jié)了本次執(zhí)行程序，實際執(zhí)結(jié)率卻不高。最終不僅沒有實現(xiàn)集約、高效、創(chuàng)優(yōu)的目的，反而加劇了案多人少的矛盾。臨沭縣法院的執(zhí)行權(quán)分段集約運行機制，其比較優(yōu)勢在于：（一）執(zhí)行指揮中心統(tǒng)籌，確保案件全局性和整體性。臨沭縣法院的執(zhí)行指揮中心，集團隊、信息、警務(wù)、流程、案件、裁決于一體，執(zhí)行局局長兼任中心主任，負責統(tǒng)籌指揮，所有案件都要在執(zhí)行指揮中心統(tǒng)一實行“五個一律”強制措施，經(jīng)過執(zhí)行指揮中心的這種過篩式、強制性執(zhí)行，無特殊情況有財產(chǎn)可供執(zhí)行的案件能全部執(zhí)行完畢。（二）分段執(zhí)行的主要目的是防止權(quán)力被尋租，解決執(zhí)行人員不作為、亂作為的問題。分段執(zhí)行并不意味著在查控階段只能負責查控，不能處置財產(chǎn)，不能提前結(jié)案，我們的流程是鼓勵程序前移、工作前移，在每一階段都可以結(jié)案，而且結(jié)案越快越多得分越高，這也在一定程度上限制了案件的流轉(zhuǎn)次數(shù)，減少了勞動量。（三）案件立案后即全程留痕，包括紙質(zhì)、視頻、音頻和圖片留痕等，所有案件隨卷制作一份案件流程節(jié)點表，上下流程之間要形成前后連續(xù)的紙質(zhì)背書，避免了案件在流轉(zhuǎn)過程中的信息銜接不暢、信息丟失、重復(fù)勞動等問題。（四）將業(yè)績評價體系與執(zhí)行權(quán)運行體系相結(jié)合，以“前減后加、積分評價”的方式，對每起案件根據(jù)不同辦案節(jié)點和難易程度設(shè)置不同權(quán)重分值、設(shè)置加減分項。加減分值不設(shè)上下限，通過積分評價方式，客觀全面地反映執(zhí)行團隊的工作質(zhì)量、效率和效果。案件在上一團隊執(zhí)結(jié)不了、流轉(zhuǎn)到下一團隊，要扣減一倍案值加到下一團隊得分中，這樣既避免了上一流程不作為造成的工作下灌，又對下一流程結(jié)案形成正向激勵。

記者：您認為臨沭縣法院在推進這項改革的過程中遇到了哪些阻力？還有哪些亟待解決的問題？

張星磊：我們認為臨沭縣法院推行的執(zhí)行權(quán)分段集約運行改革是對現(xiàn)有執(zhí)行體制、機制的根本性變革，徹底打破了原有執(zhí)行權(quán)的運行模式，對執(zhí)行權(quán)進行了有效的限制、監(jiān)督和制約，對于推進基本解決執(zhí)行難有著十分重要的意義。所以，在改革之初，就得到了各級黨委、政府的大力支持，得到了廣大群眾的真心擁護。但是，毫不諱言，在法院內(nèi)部也產(chǎn)生了不同的聲音，遇到了一定的阻力，因為這項改革同時也是對權(quán)力和利益的重大調(diào)整，動了一部分人的奶酪，爭議在所難免。但是隨著改革措施的深入，改革成效逐步顯現(xiàn)，越來越多的案件得以執(zhí)結(jié)，司法環(huán)境越來越好，法院的社會評價越來越高，干警的尊榮感越來越強。一個普遍的共識也逐步形成：執(zhí)行改革的最終受益者是廣大群眾，也是廣大執(zhí)行干警，他們開始積極適應(yīng)改革，真心擁護改革，這和我們當初預(yù)想的結(jié)果也是吻合的。就目前來說，也還存在一些亟待解決的問題。比如：（一）執(zhí)行保障不足的問題。主要表現(xiàn)在執(zhí)行隊伍的政治素養(yǎng)、理論水平、實踐能力、拒腐防變的自覺性等離改革的要求還存有一定的差距，隊伍管理的理念、手段、模式等還不夠先進和高效。雖然地方黨委、政府給予法院基本解決執(zhí)行難極大的政策傾斜和資金支持，但目前的人員力量、物質(zhì)裝備、警務(wù)保障、資金支持等還遠遠不能滿足工作需要。下一步還要緊緊依靠黨委政府的領(lǐng)導(dǎo)和支持，在執(zhí)行工作服務(wù)保障方面下大力氣，優(yōu)化配置資源，努力培養(yǎng)和造就一批政治素質(zhì)高、業(yè)務(wù)能力強的執(zhí)行隊伍。（二）信息化水平不高的問題。因該機制尚屬于內(nèi)部工作機制，留痕、提級、監(jiān)督等流程節(jié)點都需要人工實施操作，管理成本還比較高。目前，我院正和有關(guān)軟件公司合作，研發(fā)專門針對這一執(zhí)行改革的流程監(jiān)控和管理軟件，到明年上半年有望得到解決。（三）社會誠信體系尚未建立。全社會仍缺乏有效的信息溝通和共享機制，在最高法院建立“總對總”查控系統(tǒng)后，全國各省市在推進地方“點對點”對接工作中都不同程度地遇到了方方面面的阻力。臨沭地域各相關(guān)單位也尚未建立起順暢的“點對點”查控網(wǎng)絡(luò)，個別行政機關(guān)條塊、割據(jù)意識比較強，阻礙了信息資源的綜合利用，整體效率不高。廣大基層群眾遇事托關(guān)系、找門路的意識還比較強，誠信意識欠缺，對法治缺乏應(yīng)有的敬畏。下一步，要加快推進數(shù)據(jù)共享交換平臺建設(shè)，破除部門和行業(yè)信息壁壘，減少工作梗阻，為信息資源的共享交換創(chuàng)造良好的環(huán)境氛圍。同時，通過不斷深化改革，強化措施，樹立起法治權(quán)威，建立誠信導(dǎo)向，讓進入強制執(zhí)行程序的案件越來越少。因為執(zhí)行耗費的司法資源越來越少，整個社會的誠信環(huán)境提到一個比較高的水平，讓執(zhí)行在臨沭這個地方不再是難題。