孫 巍，于淼淼

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱150040）

中美環(huán)境影響評價法律制度比較與借鑒研究

孫 巍，于淼淼

（東北林業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱150040）

隨著我國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，環(huán)境問題越來越突出，越來越嚴(yán)重的環(huán)境問題已成為制約可持續(xù)發(fā)展的阻力，環(huán)境影響評價制度是協(xié)調(diào)發(fā)展與環(huán)境的重要環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境與經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。本文重點(diǎn)闡述了中美兩國在環(huán)境影響評價制度立法現(xiàn)狀與差異性，對我國環(huán)境影響評價制度的完善提供了借鑒。

中美；環(huán)境；評價；立法制度

我國的環(huán)境影響評價制度在1972年的國際環(huán)保大會上開始萌芽，《環(huán)境影響評價法》是我國第一部有關(guān)環(huán)境影響評價制度的單項(xiàng)立法，該評價法中首次提出政府規(guī)劃環(huán)評，促使我國環(huán)評制度的進(jìn)一步發(fā)展與完善，并為今后的工作提供了法律依據(jù)。

近些年，環(huán)境影響評價制度的完善、修訂嚴(yán)重滯后于經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)環(huán)評制度中存有眾多不切實(shí)際、不具體、不合理之處，個別地方存在嚴(yán)重的地方保護(hù)主義，計劃經(jīng)濟(jì)主義，不同部門之間缺乏統(tǒng)一意見，公眾無法參與，導(dǎo)致我國的環(huán)境影響評價制度形同虛設(shè)。綜上所述，本文將通過對比中美兩國環(huán)境影響評價制度中的優(yōu)缺點(diǎn)，對美國具有先進(jìn)借鑒價值的制度、立法理念進(jìn)行借鑒，以此來完善我國現(xiàn)有環(huán)評制度的不足。

一、中美環(huán)境影響評價制度立法現(xiàn)狀

（一）我國環(huán)境影響評價制度立法現(xiàn)狀

自1970年至今，我國環(huán)境影響評價制度已走過了四十多年的發(fā)展，期間我國頒布了一系列相關(guān)的法律法規(guī)及修訂法案，如今我國已經(jīng)形成了以《環(huán)境影響評價法》為中心，環(huán)保基本法為指導(dǎo)，其他法律法規(guī)共建環(huán)境影響評價法體系?！董h(huán)境保護(hù)法》為環(huán)境影響評價做出了原則性限定，《環(huán)境影響評價法》為環(huán)評機(jī)制進(jìn)行了系統(tǒng)性的規(guī)定。該法為可持續(xù)發(fā)展服務(wù)為目的，秉著公正、公開、客觀原則，在評價對象擬議初期就對其可能產(chǎn)生的各類環(huán)境問題進(jìn)行系統(tǒng)的分析、預(yù)測，并給出相應(yīng)的預(yù)防、治理方法。我國的環(huán)境影響評價制度的適用范圍將越來越廣泛，實(shí)用性會不斷加強(qiáng)，執(zhí)行更加有效。

（二）美國環(huán)境影響評價制度立法現(xiàn)狀

美國作為聯(lián)邦制國家，美國國會與各洲議會均有立法權(quán)，除了美國國會制定的一級環(huán)境保護(hù)法中有關(guān)環(huán)境影響評價法規(guī)外，其他各州議會會根據(jù)本州的實(shí)際情況來進(jìn)一步制定相應(yīng)的更加細(xì)化的環(huán)評法律。

1969年頒布了以環(huán)境影響評價制度為核心的《國家環(huán)境政策法》，1970年頒布了《改善環(huán)境質(zhì)量法》，1978年頒布了與《國家環(huán)境政策法》配套實(shí)施得《國家環(huán)境政策法實(shí)施條例》，其中《改善環(huán)境質(zhì)量法》作為《國家環(huán)境政策法》的重要補(bǔ)充，《國家環(huán)境政策法實(shí)施條例》作為《國家環(huán)境政策法》的詳細(xì)解讀，其詳細(xì)規(guī)定了《國家環(huán)境政策法》中環(huán)境影響評價制度的實(shí)施程序及相關(guān)細(xì)節(jié)，詳細(xì)說明了環(huán)境影響評價的主體、內(nèi)容、不同情況下的介入時機(jī)以及編制環(huán)境影響評價報告書的程序及具體要求?！秶噎h(huán)境政策法》《國家環(huán)境政策法實(shí)施條例》以及各聯(lián)邦制定的相關(guān)的二級法律法規(guī)，共同組成了美國當(dāng)下相對完善的聯(lián)邦環(huán)境影響評價制度法律體系。

二、中美環(huán)境影響評價制度若干法律問題研究比較

（一）評價目的

美國環(huán)境影響評價的目的在《國家環(huán)境政策法》國會宣言中進(jìn)行了明確說明，概括其目的有三個：第一，預(yù)防并努力減少對生物、環(huán)境的有害影響，促使人與環(huán)境和諧、可持續(xù)發(fā)展；第二，讓公眾認(rèn)識自然資源和生態(tài)系統(tǒng)對國家的重要地位；第三，給人類帶來健康。

我國環(huán)境影響評價的目的在《環(huán)境影響評價法》第一章第一條中進(jìn)行了說明，概括其目的亦有三個：第一，為我國可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略服務(wù)；第二，預(yù)防項(xiàng)目對環(huán)境帶來的傷害；第三，促進(jìn)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、社會三者的融合及協(xié)調(diào)發(fā)展。

（二）評價對象

美國《國家環(huán)境政策法》中規(guī)定，環(huán)境評價的主要對象是聯(lián)邦政府行為，依據(jù)聯(lián)邦政府行為類型，評價對象分為兩類：一類是聯(lián)邦政府對人類環(huán)境質(zhì)量會產(chǎn)生嚴(yán)重影響的立法建議、各類提案、申請批準(zhǔn)條約；另一類是聯(lián)邦政府對人類環(huán)境質(zhì)量會產(chǎn)生嚴(yán)重影響的聯(lián)邦行動。

我國環(huán)評的對象是規(guī)劃和建設(shè)項(xiàng)目，規(guī)劃指的是國務(wù)院相關(guān)部門、市級以上人民政府及相關(guān)部門編制的規(guī)劃；在省、自治區(qū)、直轄市人民政府要求下由縣級人民政府做出的規(guī)劃也列入環(huán)評對象。建設(shè)項(xiàng)目指的是市政、工業(yè)上對環(huán)境會產(chǎn)生不良影響的一切基建或技改項(xiàng)目。

（三）評價內(nèi)容

美國環(huán)評內(nèi)容主要有三個方面：第一，給出多種可選的政府行動方案，讓公眾和決策者進(jìn)行對比選擇。所給方案需以對比的方式列出，并提出相關(guān)建議和替代方案。第二，以簡潔明了的方式列出不同方案對環(huán)境造成的影響。第三，可選擇方案以及對環(huán)境產(chǎn)生影響后的補(bǔ)救措施和對環(huán)境造成的后果。

我國環(huán)評內(nèi)容有兩個方面：第一，專項(xiàng)規(guī)劃環(huán)境評價報告內(nèi)容包含本規(guī)劃對環(huán)境可能產(chǎn)生的影響，防止對環(huán)境產(chǎn)生影響的措施，評價結(jié)論。第二，建設(shè)項(xiàng)目環(huán)評報告內(nèi)容包括周邊環(huán)境，項(xiàng)目概況，環(huán)境現(xiàn)狀，對環(huán)境、經(jīng)濟(jì)可能產(chǎn)生的影響以及相應(yīng)的安全措施。

（四）評價程序

美國的環(huán)評程序主要指環(huán)境影響評價報告書編寫的步驟，根據(jù)《國家環(huán)境政策法》的規(guī)定，環(huán)境影響評價報告書主要有分析判定是否需要編寫、劃定評價報告書評價范圍、初稿編寫、評論定稿四個階段。多方討論和信息公開始終貫穿于整個程序，而且要求給出其他替代方案，其編寫程序完善、條理清晰，編寫過程完全透明化、公開化，最大限度的使公眾了解、參與到報告的評論中。

首先，從最開始編寫目的、編寫范圍的確定，再到初稿時的方案敲定與討論，初稿公布于公眾，最后到定稿會經(jīng)過4個月的公眾評定討論期。其次，在環(huán)評報告編寫要求中從初稿直至定稿有多個地方要求寫入替代方案，并且在定稿修改期，也要求修改并考慮其它未被采納的替代方案。終上所述，美國的環(huán)境影響評價報告編寫過程嚴(yán)密完整，條理清晰，公開透明以及公眾多方討論始終貫穿于整個編寫過程，最終定稿的環(huán)境影響評價報告真實(shí)的反映出了各個團(tuán)體及公眾的意愿。

我國的環(huán)境影響評價程序分為規(guī)劃類和建設(shè)類兩種，規(guī)劃類環(huán)評的評價程序，要求在規(guī)劃擬定之處就要考慮到可能帶來的環(huán)境影響，并組織對環(huán)境進(jìn)行影響評價分析；建設(shè)類的環(huán)境影響評價程序主要有以下三類：對環(huán)境造成或可能造成嚴(yán)重影響的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行全面評價，對環(huán)境造成或可能造成輕度影響的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行影響分析，對環(huán)境影響不大的建設(shè)項(xiàng)目填寫并上報影響登記表即可。

1.評價相關(guān)主體比較

環(huán)境影響評價報告有兩個主體：一是評價主體，二是審查主體。在美國，聯(lián)邦各級機(jī)關(guān)作為環(huán)評報告的發(fā)起者，對報告負(fù)有主要責(zé)任，評價主體是聯(lián)邦政府的行為及議案等，審查主體是聯(lián)邦相關(guān)政府、團(tuán)體、公眾。我國的評價主體與審查主體均是國務(wù)院或人民政府。

終上所述，美國的評價主體是聯(lián)邦政府的行為，環(huán)境影響報告書的編寫即聯(lián)邦政府行為的自我評價，但其審查主體獨(dú)立且廣泛，有嚴(yán)格的司法監(jiān)督體系。聯(lián)邦環(huán)境保護(hù)局對總統(tǒng)直接負(fù)責(zé)，公眾、社會團(tuán)體司法機(jī)關(guān)參與監(jiān)督。而我國的審查主體往往是第三方有資質(zhì)的中介機(jī)構(gòu)，為了得到客戶，很難保證得到公平公正的評價結(jié)果。有的審查主體與評價主體存在上下級關(guān)系，嚴(yán)重妨礙了評價報告的公平性。

2.評價的公眾參與比較

中美兩國在環(huán)境影響評價程序中，均把公眾參與作為其中重要環(huán)節(jié)，均重視信息對公眾的公開，均重視公眾的意見。但公眾參與范圍與相關(guān)保障力度上遠(yuǎn)不及美國。例如，我國公眾只能參與建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)評；我國對環(huán)境影響評價的信息公開程度很小，絕大多數(shù)情況是以極簡概述的方式公布給公眾，模糊不清的信息對于公眾參與監(jiān)督的作用不大；對于公眾參與環(huán)評意見的態(tài)度和回饋，中美兩國有著天壤之別。在美國，公眾可直接推翻聯(lián)邦政府做出的“無重大環(huán)境影響”認(rèn)定，且領(lǐng)頭的機(jī)關(guān)必須從法定的五種回應(yīng)形式中選擇一種對公眾進(jìn)行單一或統(tǒng)一回應(yīng)。

四、完善我國環(huán)境影響評價法律制度的建議

第一，環(huán)評報告中加入可替代方案。對于可替代方案的編寫，我國曾經(jīng)也在相關(guān)法律條文中要求環(huán)評報告中加入可替代方案，后期卻被認(rèn)為操作性不強(qiáng)，實(shí)用性不大而取消。美國環(huán)評報告中可替代方案的引入，其實(shí)際效果向我們表明，只有經(jīng)過多個替代方案的對比，才能最終得到環(huán)境與經(jīng)濟(jì)最優(yōu)化方案，才能真正實(shí)現(xiàn)環(huán)評報告的價值與目的。第二，完善我國環(huán)評報告公眾參與制度。我國《環(huán)境影響評價公眾參與暫行辦法》中明確規(guī)定了公眾參與環(huán)評的程序與形式，但是在實(shí)際實(shí)施中卻效果不理想，規(guī)定中的應(yīng)用范圍籠統(tǒng)，不合理，參與條件不充分，相關(guān)部門對于公眾的參與不重視或是形式化。第三，健全完善我國環(huán)境影響評價的司法監(jiān)督。司法監(jiān)督制度是行政、立法機(jī)關(guān)依法行政的監(jiān)督與保障，對環(huán)境影響評價制度中的環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)督，保障公眾參與的合法權(quán)益。健全我國司法監(jiān)督制度，首先應(yīng)明確法院具有對環(huán)評行政行為的審查權(quán)，其次要對審查的范圍與程序進(jìn)行明確詳細(xì)規(guī)定。第四，完善后期監(jiān)測制度。對于實(shí)施中的政策及進(jìn)行中的建設(shè)項(xiàng)目，動態(tài)跟蹤監(jiān)測能形成一定的約束力，能有效的保證環(huán)評報告中相關(guān)環(huán)境保護(hù)措施的實(shí)施。

環(huán)境保護(hù)不分國界，是我們?nèi)祟惞餐媾R的迫切需要解決的問題。美國作為環(huán)境影響評價制度的鼻祖，現(xiàn)行制度依舊存在不足之處；我國從首次建立環(huán)境影響評價制度至今，經(jīng)過了一系列立法與完善，目前形成了較為符合本國國情，較為完善的環(huán)境影響評價制度。本文運(yùn)用了對比分析法，從評價目的、對象、內(nèi)容、程序四個方面闡述并對比分析了中美兩國在環(huán)境影響評價制度中的差異性，在研究美國環(huán)境影響評價制度執(zhí)行效果的基礎(chǔ)上，提出了若干完善我國環(huán)評制度的建議，為我國相關(guān)制度的完善、修訂、改革提供了借鑒。

[1]李艷芳.關(guān)于環(huán)境影響評價制度建設(shè)的思考[J].南京社會科學(xué)，2015(7).

[2]劉奮飛.中美環(huán)境影響評價制度現(xiàn)狀分析及展望[J].社會與法，2017(2).

D432

A

1005-913X（2017）11-0063-02

2017-09-21

孫 巍(1971-)，女，哈爾濱人，副教授，碩士，研究方向：環(huán)境資源法學(xué)、比較環(huán)境法學(xué)；于淼淼(1980-)，女，哈爾濱人，碩士研究生，研究方向：環(huán)境法。

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