文/江紅 于巾慧,黃山學(xué)院

旅游縱橫 Tourism vertical and horizontal

地方旅游資源保護(hù)法規(guī)的現(xiàn)狀分析與完善對策—以黃山地區(qū)為例

文/江紅 于巾慧,黃山學(xué)院

近年來，旅游消費(fèi)增長推動了旅游資源的持續(xù)開發(fā),并帶來旅游資源保護(hù)的壓力旅游資源如何得到保護(hù)和可持續(xù)發(fā)展，是我們面臨的嚴(yán)峻考驗(yàn)。通過不斷的實(shí)踐與探索，法律規(guī)范成為有效方式之一。本文以黃山地區(qū)為切入點(diǎn)，探析地方旅游資源保護(hù)法規(guī)的貢獻(xiàn)與不足，并就如何完善地方旅游資源保護(hù)法規(guī)，促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展提供建議和對策。

旅游資源；地方法規(guī)；黃山地區(qū)；

1 地方制定旅游資源保護(hù)法規(guī)的必要性分析

1.1 完善旅游資源法的要求

旅游資源保護(hù)需要綜合而全面的旅游資源保護(hù)法律，《旅游法》在旅游資源保護(hù)方面的規(guī)定所占比例較小，且多為原則性規(guī)定，關(guān)于旅游資源保護(hù)的專門立法遲遲沒有到位。因此，地方旅游資源保護(hù)法規(guī)可以在一定程度上填補(bǔ)旅游資源保護(hù)法的空白，在保護(hù)地方旅游資源、規(guī)范地方旅游業(yè)發(fā)展方面發(fā)揮重大作用。

1.2 細(xì)化和深化旅游資源保護(hù)的需要

《旅游法》的使用范圍廣，規(guī)定比較籠統(tǒng)，但往往偏離地方實(shí)際。地方立法在國家立法的基礎(chǔ)上，能夠結(jié)合地方實(shí)際，有針對性地、更為具體地制定地方性旅游資源保護(hù)法規(guī)，提高法律實(shí)施過程中的有效性。例如，《云南省三江并流世界自然遺產(chǎn)地保護(hù)條例》將保護(hù)對象明確于三江并流世界自然遺產(chǎn)地，并結(jié)合遺產(chǎn)地特征提出具體保護(hù)要求，在遺產(chǎn)保護(hù)方面取得顯著成效。

1.3 提高旅游資源效益的必要保障

旅游資源的有限性和脆弱性，要求我們在可持續(xù)發(fā)展的理念下科學(xué)合理的開發(fā)和使用旅游資源。地方旅游資源保護(hù)法規(guī)相對于國家層面的立法更加的具體、詳細(xì)，在實(shí)際操作中更具可行性。地方法規(guī)對旅游資源保護(hù)的實(shí)效，實(shí)質(zhì)上是推進(jìn)地方旅游經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，實(shí)現(xiàn)旅游資源效益。

2 黃山地區(qū)旅游資源保護(hù)法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀分析

2.1 黃山市旅游資源保護(hù)法規(guī)建設(shè)現(xiàn)狀

2.1.1 建立各級保護(hù)管理機(jī)構(gòu)

為有效保護(hù)旅游資源，黃山市各級政府先后成立各類管理機(jī)構(gòu)，將旅游資源保護(hù)落到實(shí)處?！饵S山風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》規(guī)定，設(shè)立黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會，在黃山市人民政府領(lǐng)導(dǎo)下,全面負(fù)責(zé)風(fēng)景區(qū)的規(guī)劃與管理。通過建立各級管理機(jī)構(gòu)，對旅游資源進(jìn)行科學(xué)規(guī)劃，更易把握旅游專業(yè)的發(fā)展方向，實(shí)現(xiàn)旅游資源的有序開發(fā)與利用。

2.1.2 制定各項(xiàng)保護(hù)制度

黃山地區(qū)根據(jù)當(dāng)?shù)貙?shí)情，對旅游資源集中的地方，實(shí)行整體保護(hù)、重點(diǎn)保護(hù)，出臺多項(xiàng)保護(hù)制度?！栋不帐⊥钅瞎琶窬颖Ｗo(hù)條例》對于古民居的環(huán)境風(fēng)貌提出明確的保護(hù)要求，嚴(yán)格限制工程建設(shè)和各種拆建、改建，使旅游資源的保護(hù)更加詳細(xì)、具體。

2.1.3 詳細(xì)規(guī)定各種保護(hù)行為

黃山地區(qū)旅游資源保護(hù)法規(guī)對資源的保護(hù)主體以及對違反條例規(guī)定應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任都有詳細(xì)的規(guī)定，例如《黃山風(fēng)景名勝區(qū)管理?xiàng)l例》第五條就規(guī)定黃山風(fēng)景區(qū)管理委員會負(fù)責(zé)封山育林、植樹綠化、護(hù)林防火、水土保持、生物多樣性保護(hù)、有害生物防控和防災(zāi)減災(zāi)工作；同時對風(fēng)景區(qū)內(nèi)的禁止活動也做出詳細(xì)的規(guī)定。每項(xiàng)工作的細(xì)分、具體化，有助于提高保護(hù)旅游資源的水平，發(fā)揮旅游資源更大的效益。

2.2 黃山地區(qū)旅游資源法律保護(hù)中存在的不足

2.2.1 旅游資源保護(hù)立法不全面

目前，黃山地區(qū)現(xiàn)有的旅游資源保護(hù)法規(guī)仍存在諸多空白。此外，部分保護(hù)制度只是暫行的，法律效力相對較低，保護(hù)效果不明顯。再者，相關(guān)從事旅游資源立法和旅游管理專業(yè)人員的缺乏，這也使得旅游資源立法質(zhì)量不高。

2.2.2 旅游資源保護(hù)立法落后

當(dāng)前，黃山地區(qū)的旅游資源保護(hù)立法落后于旅游資源的開發(fā)與使用速度。在旅游管理上，地方政府間存在利益沖突，公共管理職責(zé)被忽視，利益沖突，使的各部門在資源保護(hù)上難以達(dá)成一致，影響旅游資源保護(hù)法規(guī)的更新與完善。

2.2.3 旅游資源保護(hù)執(zhí)法不嚴(yán)

由于行政管理體制等方面的原因,部分旅游資源保護(hù)的法律法規(guī)沒有真正落實(shí)，旅游法規(guī)執(zhí)行不嚴(yán)格的現(xiàn)象時有發(fā)生。在旅游資源管理活動和執(zhí)法過程中，地方政府官員置資源保護(hù)法規(guī)于不顧，通過犧牲旅游資源，來追求經(jīng)濟(jì)利益和短期效益的現(xiàn)象時有發(fā)生。

3 地方旅游資源保護(hù)法規(guī)存在的主要問題

3.1 地方立法交叉雷同，質(zhì)量不高

同一種資源從不同的角度進(jìn)行界定，往往會在法規(guī)制定上出現(xiàn)一定的交叉和重疊關(guān)系。各級地方立法行文模式的基本結(jié)構(gòu)大致相同，存在大量“摘抄”、“摘編”的現(xiàn)象，導(dǎo)致地方旅游資源保護(hù)法規(guī)脫離地方實(shí)際。

3.2 地方立法缺少公眾參與

旅游資源保護(hù)已成為普遍問題，在立法的過程中應(yīng)當(dāng)實(shí)現(xiàn)公眾參與?！缎姓ㄒ?guī)制定程序條例》和《規(guī)章制定程序條例》雖規(guī)定了公開征詢制度和聽證制度，要求在地方旅游資源立法時實(shí)現(xiàn)公眾參與，但目前的地方旅游資源法規(guī)的制定主體仍多局限為政府部門。

3.3 缺乏相應(yīng)配套制度

法律規(guī)范對旅游資源的保護(hù)直接有效，但需要有相應(yīng)的配套設(shè)施。目前部分地方旅游資源保護(hù)法規(guī)的配套制度并不健全，多體現(xiàn)為缺少專門的管理機(jī)構(gòu)和執(zhí)法機(jī)構(gòu)、生態(tài)補(bǔ)償缺少經(jīng)費(fèi)支持等方面。配套設(shè)施的缺失或者不足，使得旅游資源保護(hù)法規(guī)難以發(fā)揮實(shí)效。

4 完善地方旅游資源保護(hù)法規(guī)的對策與建議

4.1 創(chuàng)新旅游資源立法理念，提高地方立法質(zhì)量

地方旅游資源保立法的制定要根據(jù)各個地區(qū)的具體情況，突出地方特色，做到因地制宜。同時，政府部門要加大對旅游立法支撐人才的培訓(xùn)力度，重視旅游立法的人才隊(duì)伍建設(shè)，提高旅游立法人才和旅游管理人才的專業(yè)性，提升旅游立法的質(zhì)量和水平。

4.2 加大公眾參與制定旅游資源保護(hù)法規(guī)的力度

在旅游資源保護(hù)立法方面，地方制定旅游立法時應(yīng)設(shè)置公眾參與及評議程序，采取公開征詢制度和聽證制度，積極搭建公眾參與平臺，廣泛吸收群薦群策，以降低旅游資源法規(guī)實(shí)施過程中的摩擦成本，提升法規(guī)實(shí)施過程中的有效性。

4.3 健全旅游資源保護(hù)法規(guī)的配套制度

一方面，地方政府在制定旅游資源法規(guī)的過程中，要明確主體責(zé)任，完善旅游資源保護(hù)的法律責(zé)任，使各項(xiàng)制度實(shí)施落到實(shí)處。對旅游資源的開發(fā)和保護(hù)不到位造成旅游資源被破壞的，要利用法律手段、行政手段等加以規(guī)范。另一方面，完善旅游資源保護(hù)中的生態(tài)賠償制度，重視對管理經(jīng)費(fèi)與保護(hù)經(jīng)費(fèi)的預(yù)留，使旅游資源真正得到保護(hù)。

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