文/蔣小沖,東營(yíng)市國(guó)土資源局東營(yíng)分局

探析東營(yíng)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)以及暨宅基地管理制度改革

文/蔣小沖,東營(yíng)市國(guó)土資源局東營(yíng)分局

東營(yíng)區(qū)新建宅基地超標(biāo)準(zhǔn)情況嚴(yán)重，不按規(guī)劃建設(shè)，占用耕地時(shí)有發(fā)生。規(guī)范小城鎮(zhèn)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地是城市化和農(nóng)村現(xiàn)代化建設(shè)的需要，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須在符合規(guī)劃和用途管制前提下方能報(bào)批。結(jié)合實(shí)際，東營(yíng)國(guó)土資源分局先后在6個(gè)鎮(zhèn)（街）的村居開展了調(diào)研工作，通過發(fā)放問卷、召開討論會(huì)等形式對(duì)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地流轉(zhuǎn)政策等進(jìn)行了梳理，初步了解和掌握了農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地利用和宅基地使用管理中的經(jīng)驗(yàn)、存在的問題、制約因素以及改革的方向。

宅基地管理;規(guī)劃;集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地;改革

引言

為進(jìn)一步推進(jìn)中心城區(qū)農(nóng)村集體土地管理制度改革，根據(jù)省國(guó)土資源廳《關(guān)于開展農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市暨宅基地使用管理制度改革調(diào)研工作的通知》，結(jié)合東營(yíng)區(qū)實(shí)際，東營(yíng)國(guó)土資源分局先后在6個(gè)鎮(zhèn)（街）的村居開展了調(diào)研工作。

1 全區(qū)農(nóng)村宅基地現(xiàn)狀

東營(yíng)市東營(yíng)區(qū)許多村新建宅基地超標(biāo)準(zhǔn)情況達(dá)50%以上，一戶兩宅達(dá)15%左右。宅基地買賣普遍存在，中心城區(qū)尤為突出，主要的宅基地問題表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面：

第一，村集體對(duì)宅基地審批程序不規(guī)范。部分村民委員會(huì)不執(zhí)行宅基地審批程序，村民建設(shè)住房時(shí)，村委會(huì)不向國(guó)土資源管理部門提出申請(qǐng)，違規(guī)操作，私自批準(zhǔn)宅基地。鎮(zhèn)、街道對(duì)宅基地審批前期工作服務(wù)、監(jiān)督管理不到位，違法使用宅基地，建設(shè)農(nóng)民住房等問題沒有得到及時(shí)制止，造成了先建后批、不批就建等問題，違反了宅基地使用管理的有關(guān)法律法規(guī)。

第二，不按規(guī)劃建設(shè)，占用耕地時(shí)有發(fā)生。宅基地管理辦法中規(guī)定——農(nóng)村村民建住宅，必須符合土地利用總體規(guī)劃和建設(shè)規(guī)劃。但實(shí)際情況是村民甚至是村委會(huì)并不了解規(guī)劃情況，同時(shí)土地利用總體規(guī)劃與村莊建設(shè)規(guī)劃有許多不相符現(xiàn)象，新增住房很難達(dá)到同時(shí)具備符合兩個(gè)規(guī)劃的原則。

第三，為獲得拆遷補(bǔ)償，違規(guī)搶建成多發(fā)態(tài)勢(shì)。隨著城市的擴(kuò)張，政府征收土地隨之增加，村民為了在征收土地中得到更多的補(bǔ)償費(fèi)，造成了城市發(fā)展到哪里，附近的村莊搶建住房就大幅度增加。既造成了土地收儲(chǔ)成本的增加，也造成了極大的浪費(fèi)，同時(shí)也助長(zhǎng)了違規(guī)、違法搶占宅基地的不正之風(fēng)。

2 土地制度微調(diào)和發(fā)展趨勢(shì)

近些年對(duì)于土地制度一些不合理性也做出了一些微調(diào)。17屆三中全會(huì)的決議做出了相應(yīng)的一些部署，說要改革征地制度，嚴(yán)格界定公益性和經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，逐步縮小征地范圍，完善征地補(bǔ)償機(jī)制。而且有些制度說明說要做到“先保后征”，使得被征地農(nóng)民的基本生活長(zhǎng)期有保障。

3 農(nóng)村宅基地改善措施

3.1 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地報(bào)批和補(bǔ)償安置

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地必須在符合規(guī)劃和用途管制前提下方能報(bào)批，這就限制用地范圍，使不符合規(guī)劃的未利用地不能充分發(fā)揮作用。集體農(nóng)用地轉(zhuǎn)為集體建設(shè)用地報(bào)批，因集體性質(zhì)未改變，沒有具體補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)，導(dǎo)致補(bǔ)償難于落實(shí)，獲取土地有難度，強(qiáng)制執(zhí)行于法無據(jù)；另外，社會(huì)保障問題難以解決，社保主體是村集體經(jīng)濟(jì)組織還是政府需要界定。建議報(bào)批農(nóng)轉(zhuǎn)用前，做好建設(shè)規(guī)劃硬功，充分考慮節(jié)約集約用地，縮小征地范圍。集體土地農(nóng)用地批轉(zhuǎn)后，立即注銷土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)，參照當(dāng)?shù)卣魇占w土地程序及補(bǔ)償安置標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行征地。

建議由區(qū)政府主導(dǎo)，村集體經(jīng)濟(jì)組織配合，國(guó)土資源管理部門具體操作集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市程序。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市收益如何分配，應(yīng)該明確分配主次、比例，避免收益管理混亂，造成好事辦不好，引起社會(huì)矛盾。建議集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市后產(chǎn)生的收益扣除開發(fā)成本后，區(qū)、鎮(zhèn)、村按1:2:7比例分配，村集體部分除了留足失地農(nóng)民的社保資金外，用作村級(jí)公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，改善人居環(huán)境，豐富文化生活等支出。

3.2 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的管理

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供后管理，如果沒有硬性的合同約束，很難做到按時(shí)開竣工，有可能產(chǎn)生批而不用，用而不盡等閑置土地現(xiàn)象。建議參照國(guó)有建設(shè)用地出讓程序，由國(guó)土資源管理部門與集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用者簽訂合同，便于監(jiān)管。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地閑置的，國(guó)土資源局責(zé)令改正；村集體經(jīng)濟(jì)組織對(duì)閑置的集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地負(fù)有直接責(zé)任的，在土地閑置狀況改正之前，國(guó)土資源局暫停辦理其新增集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地審批手續(xù)。

3.3 集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的后期使用

集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓發(fā)生增值的，應(yīng)當(dāng)參照國(guó)有土地增值稅征收標(biāo)準(zhǔn)，繳納有關(guān)土地增值收益。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓不實(shí)行公開交易的，國(guó)土資源部門不得為其辦理產(chǎn)權(quán)變更登記或者他項(xiàng)權(quán)利登記手續(xù)。集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)對(duì)象及利弊，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地供應(yīng)對(duì)象如果全面放開，對(duì)于搞活、壯大村集體經(jīng)濟(jì)，擴(kuò)大小微企業(yè)融資渠道，增強(qiáng)小微企業(yè)抗風(fēng)險(xiǎn)能力具有重要作用。但可能對(duì)國(guó)有建設(shè)用地市場(chǎng)形成沖擊，導(dǎo)致國(guó)有建設(shè)用地與集體建設(shè)用地相互競(jìng)爭(zhēng)，削弱國(guó)有建設(shè)用地主導(dǎo)地位，也導(dǎo)致村集體經(jīng)濟(jì)組織和村民不配合國(guó)家對(duì)集體土地的征收；有可能出現(xiàn)不法商販投機(jī)屯地，轉(zhuǎn)讓拋售集體建設(shè)用地牟取暴利現(xiàn)象；還有可能造成新一輪小產(chǎn)權(quán)房問題。建議購(gòu)買集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地的只能是本鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)小微企業(yè)經(jīng)營(yíng)者、個(gè)體工商戶、無房戶。嚴(yán)禁利用集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地建小產(chǎn)權(quán)房搞房地產(chǎn)開發(fā)，避免出現(xiàn)貧富懸殊差距加大，加劇社會(huì)矛盾。

4 總結(jié)

農(nóng)村宅基地制度改革規(guī)定，在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界外的傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)，繼續(xù)實(shí)行“一戶一宅”、面積法定的宅基地分配制度。對(duì)人均耕地少，二、三產(chǎn)業(yè)比較發(fā)達(dá)的地區(qū)，實(shí)行相對(duì)集中建房落實(shí)“一戶一宅”，原則上不再進(jìn)行單宗分散的宅基地分配；而在城鄉(xiāng)建設(shè)用地?cái)U(kuò)展邊界內(nèi)，政府或集體通過集中建設(shè)農(nóng)村公寓、農(nóng)民住宅小區(qū)，將法定面積宅基地等值轉(zhuǎn)換為住宅，落實(shí)“一戶一宅”。已沒有新增宅基地可供分配的，農(nóng)民集體可利用村莊存量建設(shè)用地，在政府支持下集中建設(shè)公寓式住宅，落實(shí)農(nóng)村住房建設(shè)的宅基地權(quán)益。

[1]淺述農(nóng)村宅基地存在問題與設(shè)想，華麗萍，國(guó)土資源[J]，2015（8）：40-41

[2]農(nóng)村宅基地改革設(shè)想.李曉曉，中國(guó)土地[J]，2016（10）：59-59

[3]東營(yíng)區(qū)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市暨宅基地使用管理制度改革調(diào)研報(bào)告.