◎許忠君

土地儲備制度完善的思路與途徑

◎許忠君

土地儲備制度是造就企業(yè)持續(xù)前行的關(guān)鍵，是促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的良藥。隨著社會時代的變化，土地儲備制度也需要推陳出新，加強整改力度，實現(xiàn)形式創(chuàng)新、內(nèi)容創(chuàng)新、手段創(chuàng)新。闡述了我國土地儲備制度的種種問題，對如何完善土地儲備制度給出相關(guān)建議。

土地儲備制度在深化企業(yè)體制改革、促進(jìn)地方效益增收、增強市場競爭力方面有著至關(guān)重要的作用。土地儲備的相關(guān)概念是從西方國家流入我國的，由于我國制度建設(shè)起步晚，在管理、運營以及有關(guān)法律政策上均有所不足，導(dǎo)致土地儲備制度的實施效果并不理想，甚至與我國奉行的經(jīng)濟(jì)體制產(chǎn)生沖突，嚴(yán)重影響到我國土地規(guī)劃質(zhì)量?；诖耍瑢ν恋貎渲贫鹊膯栴}分析，并思考如何加以完善，有著一定的現(xiàn)實意義。

分析我國土地儲備制度的問題

制度問題。由于我國土地儲備制度體系不完整，導(dǎo)致土地儲備在具體實施過程中產(chǎn)生種種負(fù)面影響，其中尤以征地問題最為明顯。首先，征地過程中對用地的功能與性質(zhì)定位模糊，存在著經(jīng)營與公益兩種性質(zhì)并存的現(xiàn)象；其次，關(guān)于征地后承諾的相關(guān)補償缺乏落實，導(dǎo)致失地農(nóng)民利益嚴(yán)重受損；再者，如何構(gòu)建社會保障體系，如何規(guī)范征地的合理操作流程，這些內(nèi)容缺損丟失所造成的后果，暴露了我國土地儲備制度最為薄弱的環(huán)節(jié)。

資金問題。我國土地儲備的資金來源主要有兩個渠道：一方面是當(dāng)?shù)卣呢攧?wù)經(jīng)費，另一方面是借助銀行貸款。兩種渠道都與強烈的行政色彩息息相關(guān)，資金籌措處于相對被動的局面。而且隨著人們對投資土地儲備的期望越來越高，土地儲備必要的成本花銷也正在與俱增。另外，資金籌措風(fēng)險機(jī)制也存在著不少漏洞和缺陷，在管理經(jīng)營上面對著諸多困境。

人員問題。雖然近年來我國加大了對貪污腐敗的整治力度，也取得了一定的成效，但是根源問題依然沒有得到有效解決。比如有些土地儲備單位的領(lǐng)導(dǎo)干部，就存在著利用職權(quán)進(jìn)行謀私的現(xiàn)象，這主要是由于制度缺失、監(jiān)管執(zhí)行不到位所造成的。

方式問題。關(guān)于我國土地資源的儲備工作，主要是依靠征收的辦法來完成的，那么就存在著強制征地的可能，在有效率的使用耕地、保護(hù)土地方面考慮得不夠細(xì)致，加速了土地面積的增長。

土地儲備制度完善的思路與途徑

完善制度內(nèi)容。面對土地儲備制度的缺損，我們不應(yīng)該掉以輕心，要結(jié)合相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)一步完善土地儲備制度，確保土地資源整合工作有法可依、有章可循。現(xiàn)如今有關(guān)我國土地儲備制度建設(shè)的政策比較側(cè)重于形式內(nèi)容，比如《土地管理法》、《土地儲備管理》等等，只是對土地儲備的標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行規(guī)劃。土地資源儲備工作內(nèi)容繁多、涉及面廣，既需要法律政策作為理論保障，也需要相關(guān)工作說明予以指點，特別是每個項目、每個環(huán)節(jié)都應(yīng)該給予明確，對土地儲備制度進(jìn)行完善，從而真正為我國土地儲備指明建設(shè)方向。因此，應(yīng)盡快補充相關(guān)法律上的空白，確保政府機(jī)構(gòu)和利益單位可依法執(zhí)行土地儲備工作。

健全運營體系。是高效建設(shè)土地儲備制度的重要舉措。有關(guān)政策指出，土地儲備機(jī)構(gòu)受上級土地資源局管控，是當(dāng)?shù)赝恋貎涔ぷ鞯呢?zé)任代表。說明土地儲備機(jī)構(gòu)肩負(fù)著國家土地資源整合的重任，因此，一套健全的運營體系是不可缺少的。在實際工作中，加大對各級工作人員的監(jiān)控力度，要求具備較強的責(zé)任感和工作意識，能夠及時判斷出土地儲備制度有哪些不合理、不科學(xué)之處，能夠找準(zhǔn)問題、解決問題，結(jié)合不同的形式特征給出相應(yīng)的處理措施，做到依法管理、依法辦事，確保運營體系的健康運作與發(fā)展。另一方面，需要做好在職人員的專業(yè)培訓(xùn)工作，提高工作人員的技能水平和職業(yè)素養(yǎng)，將工作主體的優(yōu)勢切實發(fā)揮，使土地儲備制度得到進(jìn)一步加強與完善。

拓寬資金渠道。變被動為主動，讓銀行、企業(yè)、有能力的團(tuán)體主動加入土地儲備資金籌措，也是完善土地儲備制度中比較重要的問題。基于此，首先要處理好資金與土地規(guī)模之間的關(guān)系，具體來說，通過對土地儲備工作進(jìn)行規(guī)劃，明確在土地開發(fā)和過程中所需要的資金數(shù)額，并且禁止將這一部分款項資金用于他處。資金到位后立刻把原有成本交付于機(jī)構(gòu)單位，確保在接下來的土地儲備工作中不會因資金緊張而中斷操作，這樣就構(gòu)成了一個從投資到開發(fā)、從收益再到投資的工作流程。除此之外，以市場方式代替行政方式完成項目融資，允許相關(guān)企業(yè)公司擴(kuò)大土地儲備資本，同時加大優(yōu)秀產(chǎn)品的宣傳效應(yīng)，吸引更多的有志之士前來參與。

加強職能作用。確保土地儲備機(jī)構(gòu)的職能作用得以有效發(fā)揮，最為關(guān)鍵之處就是要確保土地儲備機(jī)構(gòu)權(quán)力的集中性，促使機(jī)構(gòu)單位的行政等級與行政職權(quán)平等，使其他相關(guān)部門回到了“同一起跑線”，不存在權(quán)力地位的差異，土地儲備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)統(tǒng)一調(diào)配任務(wù)，從而為更加合理、協(xié)調(diào)的工作機(jī)制構(gòu)建提供了重要保障。另外，有兩種職權(quán)是土地儲備機(jī)構(gòu)應(yīng)該享有的，分別是閑散土地回收權(quán)以及行政處罰權(quán)，前者的目的是為了提高閑散土地的利用價值，保證土地的規(guī)劃效率；后者則是針對那些故意破壞耕地、造成國家資源流失的，有權(quán)對其執(zhí)行大力處罰，保護(hù)國家土地資源。

綜上所述，土地儲備制度的制定和土地儲備工作開展，都是一項十分艱巨的長期性工程，因此，完善土地儲備制度并非一朝一夕之事，仍需工作人員對此給予高度重視，借鑒發(fā)達(dá)國家的儲備制度，結(jié)合我國國情進(jìn)行開展，不斷提高土地資源管理水平，解決土地儲備制度的“老大難”問題。

（作者單位：白城市土地收購儲備中心）