詹翊

高等教育發(fā)展中的依法治教問(wèn)題研究

詹翊

文章對(duì)高等教育發(fā)展中依法治教的必要性、依法治教的具體內(nèi)容、現(xiàn)狀和實(shí)現(xiàn)途徑進(jìn)行了分析探討。認(rèn)為在當(dāng)今教育形勢(shì)日新月異，各種問(wèn)題不斷涌現(xiàn)的情況下，實(shí)行依法治教，以法治化、規(guī)范化的道路來(lái)促進(jìn)高等教育發(fā)展是保障我國(guó)高等教育事業(yè)穩(wěn)定和諧發(fā)展的唯一有效途徑。

高等教育；依法治教；必要性；實(shí)現(xiàn)途徑

為了適應(yīng)改革開(kāi)放和現(xiàn)代化建設(shè)步伐，使教育更好地為社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)服務(wù)，國(guó)務(wù)院于1993年頒布《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》，系統(tǒng)闡釋了教育法制建設(shè)的目標(biāo)和任務(wù)，明確要求“加快教育法制建設(shè)，逐步走上依法治教的軌道”；1999年頒布的《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)指出“全面推進(jìn)素質(zhì)教育，根本上要靠法治、靠制度保障”；為全面推進(jìn)依法治教，促進(jìn)教育治理體系和治理能力現(xiàn)代化，實(shí)現(xiàn)到2020年基本實(shí)現(xiàn)教育現(xiàn)代化的目標(biāo)，教育部于2016年初制定了《依法治教實(shí)施綱要（2016-2020年）》。依法治教作為依法治國(guó)基本方略的重要組成部分，必然在實(shí)際工作中要落實(shí)依法治國(guó)的相關(guān)具體要求。認(rèn)真踐行依法治教，對(duì)于強(qiáng)化我國(guó)的教育法制建設(shè)、確保教育優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略地位、堅(jiān)持高等教育的社會(huì)主義辦學(xué)方向、促進(jìn)高等教育的改革與發(fā)展具有十分重大的意義。

一、加強(qiáng)教育法治建設(shè)，推進(jìn)依法治教的必要性

（一）依法治教是社會(huì)主義法治建設(shè)在教育領(lǐng)域的直接體現(xiàn)

我國(guó)憲法明文規(guī)定：“受教育權(quán)是公民享有的基本權(quán)利之一”，教育和全體公民的切身利益息息相關(guān)。提高全體公民科學(xué)文化素質(zhì)和思想道德素質(zhì)的主要途徑就是教育，教育是科技強(qiáng)國(guó)和人才培養(yǎng)的重要手段。隨著改革開(kāi)放的不斷深入和經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，人民群眾對(duì)國(guó)民教育體系的建設(shè)越來(lái)越關(guān)注和重視，對(duì)能夠便捷地接受高質(zhì)量、多層次教育的需求日趨強(qiáng)烈。因此，按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，保障全體公民依法參與和管理教育事業(yè)，滿足全體公民對(duì)各層次教育的需求，保障全體公民享有受教育權(quán)，既體現(xiàn)了依法治國(guó)基本方略的內(nèi)在要求，也彰顯了“一切為了人民、一切依靠人民、一切成果由人民共享”的發(fā)展理念。

（二）依法治教是教育發(fā)展和改革符合社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)規(guī)律的必然要求

在我國(guó)的經(jīng)濟(jì)體制從計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的過(guò)程中，必然使得教育領(lǐng)域內(nèi)的行政管理體制和主客體之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系也隨之發(fā)生了重大變化。共同負(fù)責(zé)和建設(shè)、分級(jí)管理的新型管理體制取代了以往高度集權(quán)的教育行政管理體制；學(xué)校辦學(xué)自主權(quán)與教育行政管理部門(mén)行政管理權(quán)相互協(xié)調(diào)、制約取代了傳統(tǒng)的上下級(jí)隸屬管理關(guān)系；舊有的垂直型單一教育行政管理格局已經(jīng)被打破，正在轉(zhuǎn)變?yōu)榇罅康钠降让袷轮黧w間橫向型的教育法律關(guān)系同縱向型的教育行政管理關(guān)系并存的新格局。此外，隨著辦學(xué)主體資格的放開(kāi)，教育領(lǐng)域出現(xiàn)了一系列的新情況、新問(wèn)題，簡(jiǎn)單地依靠行政管理手段已無(wú)法妥善解決，只能通過(guò)法律的手段加以調(diào)整和處置。對(duì)比世界各國(guó)現(xiàn)代教育建設(shè)和發(fā)展的過(guò)程，當(dāng)經(jīng)濟(jì)環(huán)境變化和社會(huì)變革對(duì)教育提出新的要求時(shí)，依法治教是各國(guó)普遍采取的主要措施。我們應(yīng)借鑒先進(jìn)國(guó)家成熟的教育建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，從我國(guó)的實(shí)際出發(fā)，將當(dāng)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下教育發(fā)展和教育管理內(nèi)外關(guān)系作為我們研究的重點(diǎn)，通過(guò)法治來(lái)調(diào)整各類(lèi)教育活動(dòng)。

（三）實(shí)行依法治教，是教育體制改革與發(fā)展的客觀需要

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，國(guó)家的教育政策逐漸放開(kāi)，以前各級(jí)各類(lèi)教育的舉辦主體只能是國(guó)家，現(xiàn)在，為了方便和滿足人民群眾不同的受教育需要，一些新型的教育形式，如：成人自學(xué)教育、開(kāi)放大學(xué)教育、網(wǎng)絡(luò)遠(yuǎn)程教育及中外合作辦學(xué)等發(fā)展迅速，社會(huì)力量辦學(xué)的民辦院校也在全國(guó)各地逐漸形成規(guī)模，這些變化使得教育行政管理的領(lǐng)域和管理對(duì)象日趨多元化。與此同時(shí)，隨著教育體制改革的不斷深入，教育行政管理部門(mén)必須要轉(zhuǎn)變意識(shí)，規(guī)范行使管理職能，避免大包大攬，應(yīng)做到簡(jiǎn)政放權(quán)，改直接管理為間接管理，變具體管理為宏觀管理。在這一過(guò)程當(dāng)中，怎樣才能做到穩(wěn)定高效、平穩(wěn)過(guò)渡？只有依靠法律法規(guī)所確定的規(guī)范。

（四）實(shí)行依法治教，是高等教育法律法規(guī)實(shí)施和完善的重要途徑

近年來(lái)，隨著我國(guó)法治建設(shè)進(jìn)程的不斷深入，有關(guān)高等教育方面的法律法規(guī)相繼出臺(tái)，具有中國(guó)特色的社會(huì)主義高等教育法律法規(guī)體系基本形成。國(guó)家陸續(xù)頒布實(shí)施了《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)教師法》《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》《學(xué)位條例》等重要的高等教育法律法規(guī)；其中，《中華人民共和國(guó)教育法》是依法治教的根本大法。依據(jù)這些高等教育法律法規(guī)，各級(jí)各類(lèi)高等教育法律法規(guī)的實(shí)施細(xì)則以及教育部門(mén)的規(guī)章制度相繼出臺(tái)，如《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》等，使高等教育工作依法治教的外部法制環(huán)境得以建立和健全，因此，在有法可依的前提下，依法治教更成為高等教育工作民主化、法制化的必然要求。

二、依法治教的內(nèi)涵和現(xiàn)狀

所謂依法治教，即國(guó)家機(jī)關(guān)和相關(guān)的教育行政管理機(jī)構(gòu)依照教育法律法規(guī)的規(guī)定，在一定的職權(quán)范圍內(nèi)開(kāi)展全部的教育活動(dòng)。所有教育法律關(guān)系的主體在教育管理的過(guò)程中都必須秉持法治精神，依據(jù)法律法規(guī)來(lái)管理學(xué)校事務(wù)，實(shí)現(xiàn)教育發(fā)展和管理的法治化是依法治教的本質(zhì)要求。

（一）依法治教的主體呈現(xiàn)多元化

依據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的教育法律法規(guī)，能夠成為高等教育法律關(guān)系主體的有：各級(jí)權(quán)力機(jī)關(guān)，各級(jí)行政機(jī)關(guān)，各級(jí)審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)，各級(jí)各類(lèi)高等學(xué)校及其他有關(guān)機(jī)構(gòu)，企事業(yè)單位、社會(huì)團(tuán)體、公民個(gè)人等。

與上述主體多元化相對(duì)應(yīng)的，高校依法治教是一個(gè)動(dòng)態(tài)的、連續(xù)的過(guò)程，包括高等教育立法、高等教育行政執(zhí)法、高等教育司法，還包括高等教育法律法規(guī)的普及、高等教育法律法規(guī)的遵守以及高等教育法律法規(guī)的監(jiān)督等。其中依法行政、依法治校應(yīng)成為高校依法治教的核心工作。

（二）依法治教法律關(guān)系具有多樣性

依法治教主體的多元性使得高等教育法律關(guān)系呈現(xiàn)出多樣性的特點(diǎn)。在高等教育法律關(guān)系中，有國(guó)家立法機(jī)關(guān)或教育行政管理機(jī)關(guān)自上而下縱向型的行政管理關(guān)系，有高校與高校之間、高校與教師之間的平等民事主體法律關(guān)系，有國(guó)家財(cái)政撥款與高校在辦學(xué)活動(dòng)中通過(guò)合法途徑獲得的創(chuàng)收之間的經(jīng)濟(jì)法律關(guān)系，還有高校與學(xué)生之間較為復(fù)雜的具有縱向管理和橫向平等民事主體雙重性質(zhì)的特殊法律關(guān)系。因此，要想實(shí)現(xiàn)依法治教并使之行之有效，必須綜合運(yùn)用法律、行政和經(jīng)濟(jì)手段來(lái)共同推進(jìn)高等教育發(fā)展。

（三）我國(guó)高等教育發(fā)展中依法治教的現(xiàn)狀

隨著我國(guó)社會(huì)主義民主法制建設(shè)進(jìn)程的推進(jìn)，依法治教在高等教育的建設(shè)、管理和發(fā)展過(guò)程中越來(lái)越重要，已經(jīng)成為保證高等教育協(xié)調(diào)、有序發(fā)展的重要手段。但是，從依法治國(guó)基本方略的相關(guān)精神和要求來(lái)看，全國(guó)范圍內(nèi)高等教育行業(yè)缺乏依法治教良好的外部環(huán)境，主觀上對(duì)依法治教重要性的認(rèn)識(shí)和落實(shí)不到位。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下隸屬型管理思維的慣性仍然根深蒂固，沒(méi)有完成從管理者到服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變。還遠(yuǎn)未形成自覺(jué)運(yùn)用法律手段來(lái)管理高等教育的觀念與習(xí)慣，法治觀念淡漠，超出管理權(quán)限、違法違規(guī)越界管理的現(xiàn)象屢見(jiàn)不鮮，依法治教的集體意識(shí)亟待加強(qiáng)和提高；缺乏對(duì)高等教育管理行為的執(zhí)法與監(jiān)督，存在較為嚴(yán)重的有法不依的情形；各地高等教育依法治教建設(shè)不平衡，差異性較大，以上種種現(xiàn)實(shí)情況表明依法治教還需要花費(fèi)很大工夫去貫徹落實(shí)。

三、實(shí)現(xiàn)高等教育依法治教的途徑

通過(guò)制定和頒布一系列的高等教育法律法規(guī)，落實(shí)相關(guān)的執(zhí)法和監(jiān)督手段，我國(guó)高等教育事業(yè)的法治化建設(shè)已初見(jiàn)成效，但尚不完善。若想全面實(shí)現(xiàn)高等教育依法治教，當(dāng)前還必須著力解決好以下幾個(gè)方面的問(wèn)題：

（一）繼續(xù)完善現(xiàn)有的高等教育法律法規(guī)體系，做到有法可依

如前所述，近30年來(lái)，我國(guó)高等教育立法成果顯著。全國(guó)人大及其常委會(huì)先后制定頒布了《中華人民共和國(guó)教育法》《中華人民共和國(guó)高等教育法》《中華人民共和國(guó)教師法》《中華人民共和國(guó)職業(yè)教育法》《學(xué)位條例》等高等教育專(zhuān)門(mén)法律；國(guó)務(wù)院制定了《學(xué)位條例暫行實(shí)施辦法》《高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定》等16項(xiàng)高等教育行政法規(guī)；各地出臺(tái)的地方性高等教育法規(guī)，據(jù)統(tǒng)計(jì)已有157項(xiàng)。改變了過(guò)去我國(guó)高等教育基本上無(wú)法可依的狀況，已基本建立了以《教育法》《高等教育法》為核心的高等教育法律法規(guī)體系框架。

但是隨著教育改革的不斷深入，調(diào)整范圍的不斷擴(kuò)大，高等教育形式的多種多樣，現(xiàn)有的法律法規(guī)不能完全適應(yīng)高等教育發(fā)展形勢(shì)的需要，因此，尚需有針對(duì)性地加強(qiáng)高等教育立法工作，使高等教育法律體系更加完善。

（二）以提高高等教育行政管理部門(mén)依法行政的能力與水平為抓手，建立嚴(yán)格、公正的教育執(zhí)法制度，做到有法必依

各級(jí)高等教育行政管理部門(mén)首先應(yīng)厘清自己的職權(quán)范圍和工作職能，避免大包大攬，應(yīng)按照相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定將屬于高校法定辦學(xué)自主權(quán)的事項(xiàng)和管理職能交還給高校。同時(shí)，要根據(jù)具體的工作要求，加強(qiáng)執(zhí)法制度建設(shè)、執(zhí)法能力提升和執(zhí)法程序的規(guī)范，確保本部門(mén)的行政管理決定和具體的行政行為符合法律的規(guī)定。

（三）健全民主監(jiān)督制度，明確法律責(zé)任，確保執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究

在推進(jìn)依法治教實(shí)施的過(guò)程中，應(yīng)建立多渠道、強(qiáng)有力的監(jiān)督檢查機(jī)制。要充分發(fā)揮各級(jí)人大及其常委會(huì)的監(jiān)督檢查職能，以司法監(jiān)督、各級(jí)政府的層級(jí)監(jiān)督、監(jiān)察和審計(jì)等機(jī)關(guān)的專(zhuān)項(xiàng)監(jiān)督以及黨內(nèi)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督和新聞?shì)浾摫O(jiān)督為補(bǔ)充，綜合發(fā)揮各種監(jiān)督渠道的合力作用，切實(shí)推動(dòng)依法治教的落實(shí)。在監(jiān)督檢查的過(guò)程中，必須明確相應(yīng)的法律責(zé)任，一旦發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，必須依法追究破壞高等教育法律法規(guī)實(shí)施的違法犯罪行為人的法律責(zé)任，切實(shí)保護(hù)相關(guān)利益方的合法權(quán)益，維護(hù)依法治教的良好氛圍。

（四）提高全體公民的教育法律意識(shí)

教育法律意識(shí)是人們關(guān)于教育法律法規(guī)的思想、觀點(diǎn)和態(tài)度的總和，是教育法律法規(guī)和與教育法律法規(guī)有關(guān)的現(xiàn)象在人們頭腦中的反映。它和人們對(duì)教育法律精神實(shí)質(zhì)的理解，對(duì)教育法律實(shí)施作用的評(píng)價(jià)，對(duì)教育行政執(zhí)法和司法的信任程度是緊密聯(lián)系在一起的。人民群眾能否自覺(jué)遵守教育法律法規(guī)、當(dāng)教育權(quán)益受到侵害時(shí)能否運(yùn)用教育法律法規(guī)維護(hù)自身權(quán)益，主要取決于個(gè)體教育法律意識(shí)的高低。

一個(gè)國(guó)家教育法治實(shí)施狀況的好壞可以從整個(gè)社會(huì)的教育法律意識(shí)的高低得到反映。我們應(yīng)把努力提高全體公民的教育法律意識(shí)作為當(dāng)前教育工作的重要任務(wù)之一，努力為依法治教營(yíng)造一個(gè)良好的外部環(huán)境，與此同時(shí)，需造就一支高素質(zhì)的教育執(zhí)法隊(duì)伍；只有在管理者、被管理對(duì)象和監(jiān)督者的法律意識(shí)都提升到相應(yīng)層次后，依法治教才能得到真正地全面落實(shí)并形成常態(tài)。

綜上所述，在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)本身即是一種法治經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的高等教育管理也必然是一種法治化的管理，而其核心就是依法治教?！胺罘ㄕ邚?qiáng)則教育強(qiáng)?！币婪ㄖ谓套鳛閲?guó)家教育發(fā)展和管理的一種模式，已然成為“依法治國(guó)”基本方略在教育領(lǐng)域的重要體現(xiàn)和開(kāi)展教育工作的基本方針。只有認(rèn)真貫徹執(zhí)行依法治教，不斷提高全社會(huì)的教育法律意識(shí)，不斷完善實(shí)現(xiàn)全面依法治教的各項(xiàng)條件，加強(qiáng)法治觀念和法治實(shí)踐，才能促進(jìn)和保障我國(guó)高等教育事業(yè)健康、協(xié)調(diào)、持續(xù)的發(fā)展，也才能辦出讓全社會(huì)滿意的高等教育。

[1] 中華人民共和國(guó)教育法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2016.

[2] 中華人民共和國(guó)高等教育法[M].北京：中國(guó)法制出版社，2016.

[3] 中共中央、國(guó)務(wù)院.中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要.中發(fā)1993（3）號(hào).

[4] 中共中央、國(guó)務(wù)院.中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定.中發(fā)1993（9）號(hào).

[5] 中共中央、國(guó)務(wù)院.國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010—2020年）.http://www.jyb.cn/china/gnxw/201007/t20100 729_378828.htm l.

[6] 趙曉麗.依法治教是學(xué)校教育發(fā)展的必然[J].錦州師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2001，（10）.

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1008-4428（2017）10-12-03

本文是江蘇省教育科學(xué)“十三五”規(guī)劃專(zhuān)項(xiàng)課題《“依法治?！北尘跋赂咝Ｒ婪ㄖ谓虇?wèn)題研究》，課題編號(hào)：C-c/2016/01/05階段性成果之一。

詹翊，男，講師，碩士，南京藝術(shù)學(xué)院人文學(xué)院辦公室副主任，研究方向：高等教育管理、高校法律事務(wù)。