土地流轉(zhuǎn)與黑龍江省農(nóng)業(yè)綜合配套改革
——關(guān)于完善土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程的探索

文/管斯琦 隋英杰 王洪濤 王韜杰 范寧 張琪，哈爾濱商業(yè)大學(xué)

黑龍江省是農(nóng)業(yè)大省，全國重要的商品糧基地。加強(qiáng)農(nóng)業(yè)的基礎(chǔ)地位，大力推進(jìn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)綜合配套改革對黑龍江省來說至關(guān)重要。在推進(jìn)農(nóng)業(yè)綜合配套改革的進(jìn)程中，面臨著建設(shè)用地?cái)U(kuò)張和耕地資源保護(hù)的矛盾，同時存在耕地用地分散導(dǎo)致的土地利用效率低的問題。但由于政策制度不完善、人員意識不足和流轉(zhuǎn)市場不健全等一系列的問題，使土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)受到阻礙。通過農(nóng)村土地有效流轉(zhuǎn)，可達(dá)到優(yōu)化配置農(nóng)村土地資源的目的，從而使土地利用效率得到持續(xù)提升。所以，利用土地流轉(zhuǎn)的有效方式，不斷擴(kuò)大土地流轉(zhuǎn)規(guī)模便成為了各級政府高度關(guān)注的問題之一。雖然現(xiàn)今農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作取得了一定成績，然而在實(shí)際工作中卻仍舊存在諸多問題與障礙，針對這些問題進(jìn)行深入分析、研究，并采取有效性策略對其進(jìn)行改善就是當(dāng)前農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)工作的重點(diǎn)。

黑龍江?。煌恋亓鬓D(zhuǎn)；障礙因素

1 存在的問題

1.1 政策及制度問題

1.1.1 缺乏相關(guān)中介機(jī)構(gòu)

目前我國的土地流轉(zhuǎn)中介服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量較少，職能缺失，政府監(jiān)管失利，使現(xiàn)有的中介機(jī)構(gòu)不能滿足土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的實(shí)際需要，不能調(diào)節(jié)土地流轉(zhuǎn)中出現(xiàn)的糾紛。政策的缺失同時也制約了中介機(jī)構(gòu)的獨(dú)立客觀公正性，使中介組織不能發(fā)揮它的作用。土地流轉(zhuǎn)中介機(jī)構(gòu)服務(wù)不完善，常會出現(xiàn)有愿意交出土地集中經(jīng)營的農(nóng)戶找不到接受土地的經(jīng)營者，而持有資金的經(jīng)營者卻又無法收購?fù)恋氐那闆r。由于信息的不對稱，擁有土地的農(nóng)戶和經(jīng)營者互不了解，無法放心的將土地出租和收購，導(dǎo)致交易的土地面積較小，分布較為零散，價(jià)格差異大，流轉(zhuǎn)效率很低，使土地集中化經(jīng)營效果不理想。除正規(guī)中介機(jī)構(gòu)較少外，還存在一些非正規(guī)社區(qū)組織對農(nóng)村土地的使用進(jìn)行行政干預(yù)，削弱了農(nóng)戶的承包權(quán)益。在相關(guān)法律方面，國家沒有設(shè)立關(guān)于中介機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一規(guī)范法律，雖然少數(shù)地方政府頒布了一些地方性的法規(guī)和政策，但總體上由于相關(guān)法律體系的不完善，導(dǎo)致中介機(jī)構(gòu)的法律地位模糊，使農(nóng)村中介機(jī)構(gòu)缺乏合法性。

1.1.2 土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系不明晰

產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰是市場經(jīng)濟(jì)的客觀要求，也是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的前提和基礎(chǔ)。目前我國農(nóng)村的集體土地產(chǎn)權(quán)關(guān)系比較混亂，農(nóng)戶仍不是真正意義上的土地產(chǎn)權(quán)主體，這也造就了農(nóng)民土地財(cái)產(chǎn)并沒有得到有效保護(hù)。根據(jù)科斯定理，產(chǎn)權(quán)不明確的農(nóng)村土地資源難以實(shí)現(xiàn)資源優(yōu)化配置和使用。對與當(dāng)前新型城鎮(zhèn)化問題，若不解決土地產(chǎn)權(quán)體制問題，政府將仍沿用“統(tǒng)一管理”方式來進(jìn)行城鎮(zhèn)化建設(shè)。由于土地產(chǎn)權(quán)制度缺陷，使得獲取巨額的土地差價(jià)成為了各級政府開展城鎮(zhèn)化建設(shè)的主要動力，導(dǎo)致政府偏離提供公共物品這一職能，而成為了城市經(jīng)營者，與此同時，財(cái)政也偏離公共財(cái)政的方向而成為了“土地財(cái)政”，各級政府現(xiàn)行的 GDP 增長導(dǎo)向使我國新型城鎮(zhèn)化建設(shè)偏離了創(chuàng)新這一基本功能。

1.2 相關(guān)人員對問題認(rèn)識不足

1.2.1 基層重視程度不夠

部分基層干部對土地流轉(zhuǎn)的政策法規(guī)、方式方法、矛盾問題等研究不深、宣傳不夠、引導(dǎo)不力，認(rèn)為土地流轉(zhuǎn)與鄉(xiāng)鎮(zhèn)村社關(guān)系不大，在開展基層工作之時也不將土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)發(fā)展作為重點(diǎn)工作內(nèi)容，使土地流轉(zhuǎn)無人監(jiān)管，間接地導(dǎo)致了土地流轉(zhuǎn)深入開展、推廣和實(shí)施受到了比較大的阻礙。還有一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部文化程度不高，其對法規(guī)政策的理解也不夠，容易造成政策誤導(dǎo)，使土地流轉(zhuǎn)的方向、方式發(fā)生改變，影響工作進(jìn)程與效率。基層干部不能很好地理解掌握深入開展和加快實(shí)施土地流轉(zhuǎn)的重要性，也不能根據(jù)所在地的實(shí)際情況并將其與國家政策相結(jié)合，從而拿出合理的調(diào)整流轉(zhuǎn)的方式、方法，使土地流轉(zhuǎn)工作延緩或滯后。

1.2.2 小農(nóng)經(jīng)濟(jì)思想根深蒂固

政策宣傳貫徹不到位，使農(nóng)民思想認(rèn)識不足。大部分農(nóng)民的小農(nóng)意識依然很濃，農(nóng)民長期以來視土地為命根子，雖然一些在外務(wù)工的農(nóng)民掙到了錢，有的還在城里扎了根，但由于怕土地流轉(zhuǎn)會失去承包權(quán)，影響自己的利益，仍然不愿放棄土地經(jīng)營權(quán)。還有大部分農(nóng)民由于年齡、技能等因素，仍無法從事二三產(chǎn)業(yè)，只能靠土地謀生。

1.3 流轉(zhuǎn)市場不健全

在土地流轉(zhuǎn)實(shí)施的過程中，雙方簽訂的合同不規(guī)范，甚至有一些只是口頭協(xié)議，缺乏見證人，在這樣的情況下，土地流轉(zhuǎn)過程中很容易易發(fā)生糾紛，并且無法通過法律途徑維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。目前的土地流轉(zhuǎn)交易行為沒有基于一個較好的土地流轉(zhuǎn)市場，這使土地的出租者與經(jīng)營者之間信息不暢通，無法與其他的出租者和經(jīng)營者進(jìn)行比較，不能了解對方的信用情況及其土地使用情況，無法較全面的比較信息，加大了交易的難度，增加了買賣成的成本，使融資成本過高，不利于資源的合理配置。

2 解決辦法

2.1 建立健全土地流轉(zhuǎn)相關(guān)制度

2.1.1 健全土地流轉(zhuǎn)機(jī)構(gòu)，規(guī)范土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)部門

一是建立縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)村土地流轉(zhuǎn)服務(wù)中心和服務(wù)站，來統(tǒng)一負(fù)責(zé)農(nóng)村土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的組織和指導(dǎo)，并提供完善的信息和相關(guān)的服務(wù)。二是建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)定價(jià)評估機(jī)構(gòu)，完善土地流轉(zhuǎn)中介體系的建設(shè)。三是在土地確權(quán)登記試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，盡快完成全縣農(nóng)村土地的確權(quán)登記工作。四是有條件的地區(qū)建立農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中心。

2.1.2 制定完善的土地流轉(zhuǎn)合同簽訂法規(guī)

一是完善土地流轉(zhuǎn)合同和登記備案制度，依法規(guī)范土地的集中流轉(zhuǎn)，以加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府及有關(guān)部門對土地流轉(zhuǎn)工作的監(jiān)管。若流轉(zhuǎn)合同形式有相關(guān)法律規(guī)定，則圍繞合同條款做好審查工作；若流轉(zhuǎn)合同不規(guī)范，內(nèi)容模糊，則要求重新訂立合同。在土地流轉(zhuǎn)合同中要明確地規(guī)定雙方的權(quán)利和義務(wù)，細(xì)化到土地流轉(zhuǎn)的面積、期限、用途、費(fèi)用、時間以及違約責(zé)任等。二是不斷完善基層調(diào)解機(jī)制。根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》和《農(nóng)村土地承包經(jīng)營糾紛調(diào)解仲裁法》的規(guī)定，農(nóng)村土地承包糾紛一般可以通過基層調(diào)節(jié)、仲裁機(jī)構(gòu)和法院訴訟來解決。但現(xiàn)實(shí)中的基層調(diào)解組織并沒有充分發(fā)揮其作用或調(diào)節(jié)效率低下，導(dǎo)致農(nóng)村集體內(nèi)部矛盾不斷激化，甚至直接進(jìn)入訴訟程序。因此，建立健全農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)合同糾紛基層調(diào)解機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化基層調(diào)解，保證調(diào)解委員會工作實(shí)施進(jìn)程順利，使矛盾在初期即得到化解。

2.2 擴(kuò)大宣傳提升人員意識

擴(kuò)大宣傳，提高基層干部群眾的思想認(rèn)識，先要廣泛開展以《中華人民共和國農(nóng)村土地承包法》為基礎(chǔ)的、以土地流轉(zhuǎn)管理和土地規(guī)模經(jīng)營為主要內(nèi)容的宣傳培訓(xùn)工作，并引入先進(jìn)的經(jīng)營模式，培養(yǎng)基層干部和黨員群眾的合作經(jīng)營理念。加大力度鼓勵開展土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營。其次穩(wěn)定完善農(nóng)村土地承包關(guān)系，保證農(nóng)民依法享有土地承包經(jīng)營權(quán)，土地承包經(jīng)營流轉(zhuǎn)權(quán)，維護(hù)農(nóng)民的合法權(quán)益，以解除農(nóng)民的后顧之憂。

2.3 完善土地流轉(zhuǎn)市場相關(guān)細(xì)則

政府及相關(guān)部門應(yīng)考慮實(shí)際情況，出臺相關(guān)的法律法規(guī)，以規(guī)范土地在流轉(zhuǎn)經(jīng)營過程中的不合理現(xiàn)象。要建立土地流轉(zhuǎn)的專門負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，并建立專門的土地流轉(zhuǎn)網(wǎng)站，以便土地的出租者與經(jīng)營者擁有有效的信息獲取途徑。網(wǎng)站的監(jiān)督與管理應(yīng)由政府部門與相關(guān)的企業(yè)負(fù)責(zé)，保證網(wǎng)站的安全性。政府還應(yīng)鼓勵設(shè)立專門的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，為土地的出租者及經(jīng)營者提供信用擔(dān)保，加快土地流轉(zhuǎn)的速度。縣財(cái)政部門還可以提取土地風(fēng)險(xiǎn)基金，在簽訂和堅(jiān)定土地流轉(zhuǎn)相關(guān)合同時，要督促他們及時參加農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，把農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為土地流轉(zhuǎn)工作中的一項(xiàng)重要任務(wù)來監(jiān)督管理。建議縣級財(cái)政部門每一年按照上一年土地流轉(zhuǎn)面積基礎(chǔ)提取土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)備用金，設(shè)立土地流轉(zhuǎn)風(fēng)險(xiǎn)基金專項(xiàng)賬戶，用于土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)不能及時兌付的備用金。土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)服務(wù)中心建立土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)保證金制度，對土地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的大戶按土地租金收取保證金，建立土地保證金專戶，從而將農(nóng)民在土地流轉(zhuǎn)過程中的損失降到最低。

3 總結(jié)

總而言之，徹底解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)發(fā)展的問題，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村土地資源優(yōu)化配置是一項(xiàng)長遠(yuǎn)又艱巨的任務(wù)。根據(jù)本文的初步分析，總結(jié)出以下四點(diǎn)。其一，加強(qiáng)政府的監(jiān)督管理，完善土地流轉(zhuǎn)保障制度，使土地產(chǎn)權(quán)清晰，讓土地在不同權(quán)利主體之間相互轉(zhuǎn)移順暢，為加快土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程提供保證。其二，規(guī)范合同文本，明確權(quán)利義務(wù)關(guān)系，建立合同登記備案制度，以備在發(fā)生糾紛，提起訴訟時，規(guī)范的合同文本能作為有效的書面文件，使雙方的權(quán)利得到法律保障。其三，加強(qiáng)基層管理人員的思想認(rèn)識，通過培訓(xùn)以提升他們對土地流轉(zhuǎn)問題相關(guān)政策的深入解讀，以便高效領(lǐng)導(dǎo)基層群眾進(jìn)行土地流轉(zhuǎn)工作。最后，加強(qiáng)市場建設(shè)，完善土地流轉(zhuǎn)金融服務(wù)機(jī)構(gòu)的相關(guān)規(guī)定，提升其合法性，鼓勵建立更多的土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)。將土地流轉(zhuǎn)市場正規(guī)化、市場化，引入期權(quán)與期貨的概念，以形成合理的價(jià)格與良性的競爭。

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