中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制演變歷史及啟示

文/李尚，中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院

本文基于歷史視角，系統(tǒng)梳理了新中國(guó)成立以來中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制的演變歷史，通過定量與定性分析相結(jié)合的方式分析了其中包含的演變規(guī)律，認(rèn)為農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中區(qū)域性的不均衡和城鄉(xiāng)不均衡，主要?dú)w咎于長(zhǎng)期的、歷史性的投入主體的重心不均衡，成本分?jǐn)倷C(jī)制不健全、不合理。相關(guān)史實(shí)的梳理和研究結(jié)論具有一定的理論意義和實(shí)踐參考意義。

義務(wù)教育；財(cái)政投入；演變歷史

1 導(dǎo)論

對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的研究一直以來備受重視，相關(guān)研究成果豐富，總體來說，我國(guó)義務(wù)教育的發(fā)展水平是落后的，保障水平無論是國(guó)際橫向比較，還是在教育各階段縱向比較來看都相對(duì)偏低，國(guó)內(nèi)國(guó)際的很多研究在這一點(diǎn)上形成了共識(shí)1。對(duì)于新中國(guó)成立以來近70年、特別是改革開放40年來的發(fā)展實(shí)踐和財(cái)政政策實(shí)踐，現(xiàn)有研究已經(jīng)做了非常充分的研究和梳理，在諸如提議加強(qiáng)中央和省級(jí)財(cái)政轉(zhuǎn)移支付、提升義務(wù)教育投入主體的重心、設(shè)立科學(xué)的投入分?jǐn)倷C(jī)制等多個(gè)方面達(dá)成了較為一致的意見和判斷2。但是深入研究文獻(xiàn)可以發(fā)現(xiàn)，已有研究對(duì)各個(gè)歷史階段的財(cái)政政策、教育政策背后的深層次的歷史、文化、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)背景及其最終形成的規(guī)律性的發(fā)展脈絡(luò)缺乏足夠的研究，加之長(zhǎng)期預(yù)算透明度較低帶來的數(shù)據(jù)獲取難、數(shù)據(jù)不精準(zhǔn)等問題，從而未能完整還原和解釋相關(guān)的政策。同時(shí)，已有研究較少涉及農(nóng)村義務(wù)教育體制形成背后的歷史淵源和原因，及其內(nèi)部蘊(yùn)含的歷史性規(guī)律，相應(yīng)研究對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制發(fā)展歷史進(jìn)程的分析較為簡(jiǎn)單，未形成系統(tǒng)性的歷史分析框架。這些正是本文基于歷史視角的研究進(jìn)行探索和補(bǔ)足的。百年大計(jì)，教育為本，在中華文明幾千年歷史積淀基礎(chǔ)上，縱觀過去百年興衰沉浮、榮辱變革，通過歷史視角的分析，或?qū)?duì)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制的演變歷程和規(guī)律做一次更為深刻的研究。

2 中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制演變歷史分析

為了能夠更為清楚地展現(xiàn)中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制演變的時(shí)間軌跡，本文總體上將時(shí)間線索分為新中國(guó)成立前和新中國(guó)成立后，前者包括清末之前的歷史階段和清末民國(guó)階段，后者包括六個(gè)階段。下面結(jié)合財(cái)政、預(yù)算透明度發(fā)展、經(jīng)濟(jì)、國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)等背景，對(duì)這些歷史階段進(jìn)行分析。

2.1 新中國(guó)成立前的義務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r

2.1.1 清末之前的歷史階段

在清朝末年出現(xiàn)義務(wù)教育萌芽之前，中國(guó)古代教育主要以官學(xué)和私學(xué)兩種形態(tài)為主3，前者主要是為統(tǒng)治階級(jí)的子弟服務(wù)，同時(shí)也服務(wù)通過科舉考試制度層層選拔上來的非統(tǒng)治階級(jí)子弟，后者主要是非統(tǒng)治階級(jí)子弟接受早期啟蒙教育和接受準(zhǔn)備科舉考試教育的場(chǎng)所。官學(xué)基本依靠統(tǒng)治階級(jí)直接提供經(jīng)費(fèi)，而私學(xué)，特別是最普遍的面向啟蒙教育的私塾，教師主要來自科舉落第的文人和其他有文化修養(yǎng)的人士，所有辦學(xué)經(jīng)費(fèi)基本全部依賴學(xué)生所在家庭的供奉和捐贈(zèng)，可以說投入主體主要依賴地方民眾。古代這種教育體制自商周起沿襲兩千余年基本格局未發(fā)生重大變化，其配套的科舉考試制度在隋唐興起后也沿襲一千三百余年，成為古代中國(guó)選拔人才的主要手段和吏治基礎(chǔ)，同時(shí)很大程度上也是中華文明逐步形成、演變和發(fā)展的基礎(chǔ)保障。后世政府的很多政策主張，莫不受這一歷史積淀的影響，留下相應(yīng)的印記。

2.1.2 清末民國(guó)歷史階段

清朝末年，清政府模仿德國(guó)、美國(guó)等國(guó)家搞過一段義務(wù)教育變革。1903年，清政府頒布了《奏定學(xué)堂章程》4（舊稱“癸卯學(xué)制”），這是中國(guó)近代教育史上第一個(gè)以法令形式公布并在全國(guó)推行的學(xué)校教育體系。1911年7、8月，清政府學(xué)部派員在北京召開教育會(huì)議討論《試辦義務(wù)教育章程案》等文件，這是舊中國(guó)正式提出試辦義務(wù)教育。該案明確規(guī)定以四年為義務(wù)教育期，并提出了試辦義務(wù)教育的辦法5，同年，清政府學(xué)部頒布《強(qiáng)迫教育章程》，明文規(guī)定7歲以上幼童必須入學(xué)讀書，否則就要“罪及父母”6。顯然，由于時(shí)局危機(jī)，財(cái)政緊張，清政府推出該章程后的次年旋即滅亡，所以該政策推出不久即流于空文，盡管如此，這份只有10個(gè)條款的政府公文，卻開了近代義務(wù)教育的先聲7。

民國(guó)時(shí)期，義務(wù)教育得到了正式和巨大的發(fā)展。1912年元月，教育總長(zhǎng)蔡元培發(fā)布《普通教育暫行辦法通令》8，全國(guó)的學(xué)堂從此全改名叫學(xué)校，初等小學(xué)上4年，簡(jiǎn)稱“初小”，這4年為義務(wù)教育階段(仍稱“強(qiáng)迫教育”)，免收學(xué)費(fèi)。1912年9月，民國(guó)臨時(shí)政府教育部頒布了《學(xué)校系統(tǒng)令》（即《壬子學(xué)制》），以國(guó)家名義規(guī)定了“初等小學(xué)四年，為義務(wù)教育”9。至此，從清末以來，各方擬議、醞釀了10余年的義務(wù)教育之事，終于被認(rèn)定。1937年，南京民國(guó)政府教育部頒布《學(xué)齡兒童強(qiáng)迫入學(xué)暫行辦法》，這個(gè)時(shí)期的義務(wù)教育概念在官方文件里始終稱為強(qiáng)迫教育10。1940年4月，民國(guó)政府教育部制定《國(guó)民教育實(shí)施綱領(lǐng)》，規(guī)定國(guó)民教育分為義務(wù)教育和失學(xué)民眾補(bǔ)習(xí)兩部分，兩者同時(shí)實(shí)施，后者即新中國(guó)成立后重點(diǎn)繼續(xù)實(shí)施的青壯年掃盲教育。1943年民國(guó)政府出臺(tái)《國(guó)民學(xué)校法》，這一系列配套的法律法規(guī)的頒布實(shí)施，不僅使國(guó)民教育取得學(xué)制上、法律上的地位，推動(dòng)了初等教育與失學(xué)民眾補(bǔ)習(xí)教育的發(fā)展；同時(shí)，國(guó)民教育制度的實(shí)行，也使民國(guó)政府將鄉(xiāng)村教育完全納入到了國(guó)家正規(guī)教育體系里面，第一次在中國(guó)建立起了比較系統(tǒng)的鄉(xiāng)村教育體制，為此后鄉(xiāng)村教育（主要為今天所說的農(nóng)村義務(wù)教育）的發(fā)展奠定了一個(gè)良好的基礎(chǔ)11。

2.2 新中國(guó)成立后義農(nóng)村務(wù)教育發(fā)展?fàn)顩r

建國(guó)初期，新中國(guó)剛剛從戰(zhàn)亂廢墟中站起來，百?gòu)U待興，很多領(lǐng)域既缺乏立法保障，又缺乏實(shí)際的財(cái)政支持，農(nóng)村的教育工作就是其一。由于《義務(wù)教育法》1986年4月12日才由第六屆全國(guó)人民代表大會(huì)第四次會(huì)議通過（1986年7月1日正式施行）12，所以在新中國(guó)成立后，長(zhǎng)達(dá)37年的時(shí)間里，我國(guó)義務(wù)教育領(lǐng)域一直缺乏立法保障。時(shí)至今日，義務(wù)教育法已經(jīng)頒布實(shí)施超過30年，新義務(wù)教育法也頒布實(shí)施超過10年，由于中國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、城鎮(zhèn)化進(jìn)程、人口的大變遷等因素，農(nóng)村義務(wù)教育投入問題不僅沒有得到明顯改善，反而有進(jìn)一步加劇的趨勢(shì)，農(nóng)村和城市之間的二元社會(huì)鴻溝呈現(xiàn)出擴(kuò)大趨勢(shì)，諸如師資、校舍、生源保障、教育質(zhì)量、輟學(xué)率等問題反而有日趨復(fù)雜之勢(shì)，部分老少邊窮地區(qū)即便是得到了中央政府的巨額轉(zhuǎn)移支付，依然存在義務(wù)教育發(fā)展不均衡、不公平的嚴(yán)重問題13。這種狀況和我國(guó)全面建設(shè)小康社會(huì)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興、建設(shè)人力資源強(qiáng)國(guó)等國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略很不相符。盡管相關(guān)研究較多14，但是從歷史的角度細(xì)致梳理建國(guó)以來農(nóng)村義務(wù)教育投入和發(fā)展的研究較為缺乏，使得我們無法從歷史視角對(duì)這一問題獲得更為深刻的認(rèn)識(shí)和反思，進(jìn)而更好地指導(dǎo)和規(guī)劃未來的農(nóng)村教育投入與發(fā)展。另外，特別需要指出的是，從我國(guó)財(cái)政預(yù)算學(xué)科歷史發(fā)展，特別是預(yù)算透明度提升歷程來看，新中國(guó)成立后相當(dāng)長(zhǎng)時(shí)期，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入也受到預(yù)算透明度不高的深遠(yuǎn)影響。長(zhǎng)期的預(yù)算不透明既使得農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的具體情況得不到公開的披露，也使得后續(xù)的研究工作開展非常困難。盡管近年來中國(guó)預(yù)算透明度取得了長(zhǎng)足的進(jìn)步，但從歷史發(fā)展進(jìn)程來說，極大的影響了建國(guó)以來數(shù)十年的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制的發(fā)展，特別是對(duì)2000年之前的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的透明度造成了極大的影響。

綜合前期文獻(xiàn)研究，本文將新中國(guó)成立后農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展分為以下六個(gè)時(shí)期，下面結(jié)合財(cái)政、經(jīng)濟(jì)、國(guó)際政治經(jīng)濟(jì)等背景，對(duì)這幾個(gè)時(shí)期進(jìn)行分析。

2.3 新中國(guó)成立到1966年（1949-1966年）

新中國(guó)成立后整個(gè)國(guó)家是一窮二白的爛攤子，文盲率(15及15歲以上人口中的文盲比率)高達(dá)80%+，1949年到1966年的十幾年時(shí)間里，在廣大的農(nóng)村，歸屬于義務(wù)教育階段的中小學(xué)基本處于制度、師資、教材等重建狀態(tài)，考慮到農(nóng)村各類資源的分散，這一重建過程非常緩慢。由于沒有明確的財(cái)政投入機(jī)制，這一時(shí)期涉及到教育或者事實(shí)上等同義務(wù)教育年齡段的教育的相關(guān)法律法規(guī)，都對(duì)投入問題模糊帶過，甚至不加具體描述。如1954年《中華人民共和國(guó)憲法》16第94條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)公民有受教育的權(quán)利?！眹?guó)家設(shè)立并且逐步擴(kuò)大各種學(xué)校其他文化教育機(jī)關(guān)，以保證公民享受這種權(quán)利，國(guó)家特別關(guān)懷青年體力和智力的發(fā)展。第95條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)保障公民進(jìn)行科學(xué)研究、文化藝術(shù)創(chuàng)作和其他文化活動(dòng)的自由，國(guó)家對(duì)從事科學(xué)、教育、文學(xué)、藝術(shù)和其他文化活動(dòng)的公民的創(chuàng)造性活動(dòng)，給予鼓勵(lì)和幫助?！憋@然，這種法律姿態(tài)很高，但由于在投入機(jī)制上沒有明確，后續(xù)也沒有針對(duì)性的法律出臺(tái)，落實(shí)很難，這段時(shí)期的很多統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，都不準(zhǔn)確，有很大的水分。在具體針對(duì)教育法律法規(guī)上，這段時(shí)期也很少。只在中央層面（教育部組織編寫，具體由中國(guó)共產(chǎn)黨中央委員會(huì)頒布），出臺(tái)了針對(duì)中小學(xué)的暫行工作條例。1963年3月，中央同時(shí)頒布《全日制中學(xué)暫行工作條例(草案)》（“中學(xué)50條”）和《全日制小學(xué)暫行工作條例(草案)》（又稱“小學(xué)40條”）。兩個(gè)條例實(shí)際上是整套中小學(xué)工作制度的規(guī)定，僅僅在教師條款提到“注意提高小學(xué)教師的社會(huì)地位，逐步改善他們的生活待遇”17。很顯然，從今天的現(xiàn)代公共財(cái)政理論視角和現(xiàn)代法學(xué)視角來看，這樣的條例是很難產(chǎn)生實(shí)際的經(jīng)費(fèi)保障作用的。

從實(shí)際執(zhí)行層面來看，這一時(shí)期的教育經(jīng)費(fèi)主要是依賴政務(wù)院出臺(tái)的各類辦法來進(jìn)行統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。根據(jù)前期研究收集的文獻(xiàn)可以看出，這段時(shí)間具體的教育經(jīng)費(fèi)管理體制也出現(xiàn)很大的調(diào)整和變化，期間受人民公社運(yùn)動(dòng)影響巨大。1950年至1953年，實(shí)行的是中央統(tǒng)一財(cái)政、三級(jí)管理的體制，教育經(jīng)費(fèi)基本上由國(guó)家各級(jí)財(cái)政劃撥18。1950年3月，政務(wù)院兩次作出決定，規(guī)定各大行政區(qū)、?。ㄊ校┕芾淼目h立中學(xué)以上的教育事業(yè)費(fèi)，分別列入各大行政區(qū)及省（市）財(cái)政預(yù)算，鄉(xiāng)村小學(xué)的經(jīng)費(fèi)，可由縣人民政府隨國(guó)家公糧征收地方附加公糧解決。城市的小學(xué)教育經(jīng)費(fèi)，可通過征收城市附加教育事業(yè)費(fèi)解決，民辦教師的待遇由群眾攤糧或代耕等辦法解決。校舍修建、設(shè)備購(gòu)置等公用經(jīng)費(fèi)則由人民群眾獻(xiàn)工、獻(xiàn)料、獻(xiàn)款解決。19 56年以后，人民公社化運(yùn)動(dòng)興起，相應(yīng)的教育經(jīng)費(fèi)保障辦法也發(fā)生了較大改變，開始實(shí)行“條塊結(jié)合，以塊為主”的管理體制，辦學(xué)經(jīng)費(fèi)來源是國(guó)家撥款、社隊(duì)籌集、機(jī)關(guān)企事業(yè)集資、收繳學(xué)雜費(fèi)、勤工儉學(xué)等方面。廠礦、企業(yè)辦學(xué)經(jīng)費(fèi)由辦學(xué)的廠礦、企業(yè)自行解決，鄉(xiāng)村群眾辦學(xué)（即民辦）經(jīng)費(fèi)群眾集資，國(guó)家補(bǔ)助19。尤其是在1957年提出改變“由國(guó)家包下來”的做法，提倡在城市由街道、機(jī)關(guān)、廠礦、企業(yè)單位辦學(xué)，在農(nóng)村則提倡集體辦學(xué)，并允許私人辦學(xué)，這是國(guó)家層面最早提出“人民教育人民辦”（后期有研究認(rèn)為該概念具有極強(qiáng)的歷史局限性20）的原則。從此，中小學(xué)及幼兒園不再由教育部門統(tǒng)辦統(tǒng)管，而是由地方各類人民團(tuán)體和組織具體籌辦和保障。隨著1958年國(guó)家教育部、財(cái)政部《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)管理的意見》的貫徹實(shí)施，教育事業(yè)管理實(shí)行權(quán)力下放21。原來由縣、市承擔(dān)教育經(jīng)費(fèi)的普通中、小學(xué)和掃盲專職干部下放到人民公社管理，其事業(yè)經(jīng)費(fèi)仍列入縣級(jí)教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)預(yù)算內(nèi)。所收取的學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，按預(yù)算外特種資金的辦法管理，不列入國(guó)家預(yù)算之內(nèi)，由教育部門直接掌握使用。這是建國(guó)后，第一次教育和財(cái)政最高管理部門聯(lián)合進(jìn)行的基礎(chǔ)教育投入主體的重心下調(diào)，某種程度上是后來四十多年的基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)保障體制長(zhǎng)期重心過低的開端。1960年至1963年，人民公社化運(yùn)動(dòng)進(jìn)入高峰期，相應(yīng)的政策也發(fā)生了改變22，基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)保障主體的重心進(jìn)一步下移。這段時(shí)期，國(guó)務(wù)院《關(guān)于人民公社辦中小學(xué)經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助的規(guī)定》、《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)教育經(jīng)費(fèi)管理的補(bǔ)充意見》和《關(guān)于教育事業(yè)財(cái)務(wù)管理若干問題的規(guī)定》等規(guī)定人民公社辦中小學(xué)之經(jīng)費(fèi)來源：從公社公益金中抽出一定比例用作辦學(xué)經(jīng)費(fèi)；向?qū)W生收取一定學(xué)雜費(fèi)；撥給學(xué)校一定土地，組織學(xué)生參加勞動(dòng)生產(chǎn)的收入。

從這段時(shí)期的簡(jiǎn)要分析可以隱約看出很多問題，尤其是基礎(chǔ)教育投入重心的一步步下移，客觀上必然造成基層群眾負(fù)擔(dān)過重，基層政府機(jī)關(guān)財(cái)力極度緊張。考慮到當(dāng)時(shí)超過80%的人口依然居住在更為貧窮落后的農(nóng)村，廣大農(nóng)民原本收入就非常微薄，這種重心的下移，所激發(fā)的負(fù)面影響難以估量23。

2.4 “文化大革命”期間（1966-1976年）

1966年到1976年“文化大革命”期間，教育事業(yè)經(jīng)費(fèi)的管理與使用處于混亂狀態(tài)，大量中小學(xué)停課、半停課。另外，“文革”也使得尚未鞏固的掃盲成果雪上加霜，原本初步得到控制的文盲數(shù)量，在“文革”之后，依舊保持在非常高的比例，1982年人口普查統(tǒng)計(jì)表明24,當(dāng)年全國(guó)文盲半文盲多達(dá)2億3千多萬人?？紤]到教育的代際傳遞效應(yīng)，在農(nóng)村貧困落后地區(qū)，龐大的文盲數(shù)量造成的教育惡性循環(huán)，非常嚴(yán)重。

2.5 文革結(jié)束到義務(wù)教育法頒布實(shí)施（1976-1986年）

“文革”結(jié)束，中國(guó)開始了撥亂反正的改革工作，農(nóng)村義務(wù)教育又一次面臨百?gòu)U待興的局面，很長(zhǎng)一段時(shí)間內(nèi)，基本師資都缺乏保障。1978年，五屆人大一次會(huì)議的《政府工作報(bào)告》中提到“繁榮社會(huì)主義教育文化事業(yè)”時(shí)曾指出：“全國(guó)要齊心協(xié)力，重視、支持教育事業(yè)，提高教育質(zhì)量，到1985年在農(nóng)村基本普及9年教育，在城市基本普及10年教育”25。從義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障來看，這十年農(nóng)村義務(wù)教育基本處于“無法可依、有規(guī)可循”的發(fā)展?fàn)顩r，即雖然沒有義務(wù)教育相關(guān)的法律出臺(tái)，但文革前的一些做法，特別是投入主體重心下移的做法得到了很大程度上的繼承。當(dāng)時(shí)的義務(wù)教育只是通過個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人的講話和教育部等部門的政策、措施來規(guī)定，而沒有法律的方式使義務(wù)教育投入體制規(guī)范化、正常化、嚴(yán)格化。直到1986年義務(wù)教育法頒布出臺(tái)，這一局面才得到初步改變。

從財(cái)政預(yù)算角度來看，這段時(shí)期主要施行的是1980年開始的“劃分收支，分級(jí)包干”（即俗稱的“分灶吃飯”）的財(cái)政體制26，基礎(chǔ)教育事業(yè)實(shí)行各級(jí)分擔(dān)、多方集資、多種形式辦學(xué)。這段時(shí)期，采取這樣的政策一定程度上也是“一切以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”、“穩(wěn)定壓倒一切”的大政方針和客觀條件下不得已采取的措施，客觀上將廣大的農(nóng)村區(qū)域作為改革和化解社會(huì)危機(jī)的緩沖區(qū)，讓這些區(qū)域“自給自足”，從而節(jié)省預(yù)算支出，集中力量辦大事。在這個(gè)時(shí)期，之所以取得了若干重大的教育成就，農(nóng)村基層也未爆發(fā)重大社會(huì)矛盾和社會(huì)危機(jī)，很大程度上是土地改革（“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”為主）引發(fā)的紅利處于最初、最大的釋放期27，暫時(shí)抵消了廣大農(nóng)民的稅費(fèi)負(fù)擔(dān)。但客觀來說，這種體制從財(cái)政上是不可持續(xù)的，某種意義上也是一種不負(fù)責(zé)任的基礎(chǔ)教育國(guó)家財(cái)政戰(zhàn)略選擇。對(duì)于這些，中央層面也做了頂層思考和設(shè)計(jì)，《中共中央關(guān)于教育體制改革的決定》（1985年5月27日發(fā)布）就是其中之一。

2.6 義務(wù)教育法頒布實(shí)施到分稅制改革前（1986-1994年）

1986年7月1日《義務(wù)教育法》正式施行后，發(fā)展義務(wù)教育“無法可依”的情況相對(duì)大大改善，但是由于該法并未具體明確農(nóng)村義務(wù)教育的投入主體和相關(guān)財(cái)政保障辦法，更沒有具體考慮城市和農(nóng)村的差異，當(dāng)然更沒有直面事實(shí)上存在的“二元社會(huì)”體系28，只是較為籠統(tǒng)地對(duì)義務(wù)教育投入進(jìn)行了“描述性”規(guī)劃——“實(shí)施義務(wù)教育所需事業(yè)費(fèi)和基本建設(shè)投資，由國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府負(fù)責(zé)籌措，予以保證。國(guó)家用于義務(wù)教育的財(cái)政撥款的增長(zhǎng)比例，應(yīng)當(dāng)高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)比例，并使之按在校學(xué)生人數(shù)平均的教育費(fèi)用逐步增長(zhǎng)。地方各級(jí)人民政府按照國(guó)務(wù)院的規(guī)定，在城鄉(xiāng)征收教育事業(yè)費(fèi)附加，主要用于實(shí)施義務(wù)教育。國(guó)家對(duì)經(jīng)濟(jì)困難地區(qū)實(shí)施義務(wù)教育的經(jīng)費(fèi)，予以補(bǔ)助”29。事實(shí)證明，這種籠統(tǒng)和粗線條的法律規(guī)定，很難快速有效地解決農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展所亟需的投入。實(shí)際上“二元社會(huì)”體系下，農(nóng)村各類公共服務(wù)由于長(zhǎng)期缺乏國(guó)家和省級(jí)財(cái)政保障，財(cái)力不斷吃緊，“82憲法”帶來的土地改革紅利在農(nóng)村正面臨嚴(yán)重收縮局面。正在與此同時(shí)，城市的各類改革也進(jìn)入攻堅(jiān)期，國(guó)有企業(yè)下崗潮、倒閉潮不斷出現(xiàn)，稅收保障水平較低，中央財(cái)政也不斷吃緊，自給率長(zhǎng)期低于1，從中央層面來看，分稅制改革勢(shì)在必行30。簡(jiǎn)要回顧這段時(shí)期，可以清楚地看到一個(gè)趨勢(shì)，即改革開放以來，基層，特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)村一級(jí)承擔(dān)的基礎(chǔ)教育（義務(wù)教育）經(jīng)費(fèi)負(fù)擔(dān)已經(jīng)呈現(xiàn)出越來越重的趨勢(shì)，加上土地改革紅利的消失，農(nóng)民負(fù)擔(dān)已經(jīng)到了極為沉重的程度，各種亂收費(fèi)名目繁多，是這段時(shí)期的典型現(xiàn)象。而分稅制改革無疑會(huì)進(jìn)一步加劇基層財(cái)政的緊張局面，進(jìn)而擠壓義務(wù)教育的保障空間，加重農(nóng)民負(fù)擔(dān)，所以某種意義上推進(jìn)分稅制改革會(huì)對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育帶來一定程度的“誤傷”。需要指出的是，這段時(shí)期，教育政策層面推出了《中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要》（1993年2月13日中發(fā)[1993]3號(hào)31）。

2.7 實(shí)施分稅制改革到“以縣為主”體制確立（1994-2002年）

伴隨著1994年分稅制改革，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展總體上呈現(xiàn)一定程度的“倒退”。由于農(nóng)村地區(qū)稅源的極度缺乏，加之財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度尚未健全，很長(zhǎng)時(shí)間內(nèi)，財(cái)政分權(quán)體制下，中國(guó)農(nóng)村地區(qū)各層級(jí)的地方政府大都在不同程度上舉債或者大搞土地財(cái)政辦教育和其他公共事業(yè)32，拖欠教師工資、壓縮教師編制、降低教育基礎(chǔ)設(shè)施投入標(biāo)準(zhǔn)等現(xiàn)象頻頻發(fā)生。這段時(shí)期在教育投入傾向上,中央和省級(jí)政府的教育事業(yè)費(fèi)大部分用于高等教育，對(duì)義務(wù)教育只承擔(dān)補(bǔ)助貧困地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū)的責(zé)任。這就造成了一個(gè)扭曲的現(xiàn)象：長(zhǎng)期以來義務(wù)教育投入主體重心過低，中央和省級(jí)政府掌握了主要財(cái)力，但基本擺脫了負(fù)擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的責(zé)任；縣鄉(xiāng)村基礎(chǔ)政府和基層行政機(jī)構(gòu)，財(cái)力薄弱，卻承擔(dān)了絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。這種政府間財(cái)權(quán)與義務(wù)教育事權(quán)責(zé)任的不對(duì)稱，是義務(wù)教育特別是農(nóng)村基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)短缺的重要制度原因。從數(shù)據(jù)上來看33，實(shí)行分稅制財(cái)政體制改革以后,中央政府與地方政府財(cái)政收入的比例，由1993年的22:78變?yōu)?004年的54.9:45.1（《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2005》公布數(shù)）。中央政府掌握主要財(cái)權(quán)，但不直接負(fù)責(zé)義務(wù)教育；而地方政府，財(cái)力薄弱，卻承擔(dān)著發(fā)展義務(wù)教育的責(zé)任，負(fù)擔(dān)絕大部分義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)。到了2000年前后，這種義務(wù)教育投入主體重心長(zhǎng)期（從1950年代中期算起，近半個(gè)世紀(jì)）過低的發(fā)展?fàn)顩r，已經(jīng)在新世紀(jì)到來之際達(dá)到了難以為繼的程度，改革勢(shì)在必行。截止2000年，盡管地方政府名義上的“普九”目標(biāo)達(dá)成，但事實(shí)上的問題卻更加復(fù)雜。多項(xiàng)研究表明34，這一階段農(nóng)村初中生的真實(shí)輟學(xué)率達(dá)到令人難以置信的比例（多地超過50%），這也不難解釋為什么在1992年全面改革開放后，中國(guó)農(nóng)村長(zhǎng)期、持續(xù)地為南方沿海城市輸送大量低教育水平的勞動(dòng)人口35。

這一時(shí)期，中央層面出臺(tái)了兩份重要政策，一份是1999年1月1 3日發(fā)布的《面向21世紀(jì)教育振興計(jì)劃》（國(guó)發(fā)[1999]4號(hào)）36,另一份是《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于深化教育改革全面推進(jìn)素質(zhì)教育的決定》37（中發(fā)[1999]9號(hào)）。與此同時(shí)，新千年的到來使國(guó)際政治、經(jīng)濟(jì)形勢(shì)也在發(fā)生巨大的變化，亞洲金融危機(jī)剛剛結(jié)束，全球化浪潮、信息化浪潮正在迅速發(fā)展。正是在這樣的國(guó)內(nèi)、國(guó)際背景下，2002年國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于完善農(nóng)村義務(wù)教育管理體制的通知》，提出要“實(shí)行在國(guó)務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)下，由地方政府負(fù)責(zé)、分級(jí)管理、以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制，從而正式確立了“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育投入機(jī)制38。 在國(guó)家發(fā)展層面，農(nóng)村的改革緩沖區(qū)（甚至是犧牲區(qū)）角色逐步得以得到重視，“三農(nóng)”問題日益受到全社會(huì)關(guān)注，“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)”、“城市反哺農(nóng)村”業(yè)已達(dá)成共識(shí)39，隨著“以縣為主”體制的逐步建立和完善，基本改變了農(nóng)村九年制義務(wù)教育主要由鄉(xiāng)、村兩級(jí)舉辦，尤其是主要靠農(nóng)民群眾出錢出力舉辦的局面，使農(nóng)村義務(wù)教育逐步走向了以政府辦學(xué)為主的道路。國(guó)家、省和縣級(jí)政府成為義務(wù)教育投入的主體，原有的農(nóng)村教育事業(yè)費(fèi)附加、農(nóng)民教育集資等籌措教育經(jīng)費(fèi)的各種渠道逐步取消，廣大農(nóng)民的負(fù)擔(dān)得到了較大程度的減輕。

2.8 “以縣為主”體制確立到目前（2002年以來）

總體來說，“以縣為主”體制確立的時(shí)間，也是形式上“普九”剛剛完成的時(shí)間，如上所述這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)恰恰是農(nóng)村義務(wù)教育階段發(fā)展到了一個(gè)關(guān)鍵的瓶頸期和臨界點(diǎn)，很多矛盾都積累到了不可調(diào)和的狀態(tài)。僅僅是形式上確定“以縣為主”是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，僅僅是農(nóng)村義務(wù)教育投入主體重心的輕度提升，縣級(jí)財(cái)政吃緊、農(nóng)民負(fù)擔(dān)沉重這樣的根本問題并未解決，進(jìn)一步深化農(nóng)村義務(wù)教育投入相關(guān)的稅費(fèi)改革、體制改革依然在推進(jìn)，這些在2005年前后密集出臺(tái)的有關(guān)農(nóng)村的稅費(fèi)改革和義務(wù)教育階段學(xué)雜費(fèi)改革（兩者非常同步，之前也都在不同省份做過試點(diǎn)）上可以看出。集中的、突破性的改革迫在眉睫。

2005年12月29日，第十屆全國(guó)人大常委會(huì)第19次會(huì)議經(jīng)表決決定，《農(nóng)業(yè)稅條例》自2006年1月1日起廢止。同日，國(guó)家主席胡錦濤簽署第46號(hào)主席令，宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅40，至此，在我國(guó)實(shí)行了近半個(gè)世紀(jì)的《農(nóng)業(yè)稅條例》（1958年6月3日第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第96次會(huì)議通過實(shí)施）正式結(jié)束，中國(guó)大地上延續(xù)了2600年的“皇糧國(guó)稅”——農(nóng)業(yè)稅（含各種“費(fèi)”），終于走進(jìn)了歷史。與此同時(shí)，全面免除農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)的改革，也正式實(shí)施，2005年12月23日，國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議決定發(fā)出《國(guó)務(wù)院關(guān)于深化農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革的通知》，其核心內(nèi)容就是“從2006年開始，全部免除西部地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生學(xué)雜費(fèi)，2007年擴(kuò)大到中部和東部地區(qū)”，該項(xiàng)改革推進(jìn)非常順利，到2007年春季開學(xué),全國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生已經(jīng)全部免除學(xué)雜費(fèi)41。在今天反思來看，這項(xiàng)改革雖然推出顯得略晚，但依然非常重要。因?yàn)樵?000年前后，很多初中生的學(xué)雜費(fèi)每學(xué)期在400元左右（相當(dāng)于城市一般工作人員近一個(gè)月的收入），一年接近千元。由于農(nóng)村多數(shù)家庭有兩個(gè)孩子，如果都上學(xué)每年僅學(xué)雜費(fèi)和書本費(fèi)等就2000元左右的支出，這對(duì)于當(dāng)時(shí)現(xiàn)金收入極度缺乏、同時(shí)還要交“皇糧”的農(nóng)村家庭，是非常沉重的負(fù)擔(dān)。這種負(fù)擔(dān)也解釋了很多研究中發(fā)現(xiàn)的農(nóng)村義務(wù)教育階段出現(xiàn)的家庭“重男輕女”，只讓男童上學(xué)，或者很多初中生選擇在初二或者初三輟學(xué)打工等現(xiàn)象。

同樣與上述兩項(xiàng)極為重大的改革同步發(fā)生的是新《義務(wù)教育法》42的修訂通過（2006年6月29日）和施行（2006年9月1日起施行），該法第一次系統(tǒng)、具體、完善地明確了義務(wù)教育的投入保障機(jī)制和免費(fèi)定位，尤其是農(nóng)村地區(qū)義務(wù)教育的投入和經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制（其第六章專門談經(jīng)費(fèi)保障）。以上三大改革同步進(jìn)行，是歷史性的，也是內(nèi)生性的，是各種農(nóng)村社會(huì)經(jīng)濟(jì)矛盾發(fā)展到一定階段后，政府做出的應(yīng)對(duì)措施。從中，可以清晰地看出農(nóng)村稅費(fèi)、農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)雜費(fèi)、國(guó)家層面的立法保障三者之間的復(fù)雜和緊密關(guān)系?？偟膩碚f，這一階段農(nóng)村義務(wù)教育公共投入主體的重心過低，其公共投資責(zé)任與管理責(zé)任幾乎完全交給了縣級(jí)及其以下的基層政府，中央政府和省政府在農(nóng)村義務(wù)教育投資責(zé)任中所扮演的角色相對(duì)有限，離責(zé)任主體地位相去甚遠(yuǎn)，因此于情于理于法，農(nóng)村義務(wù)教育投入主體的重心上移勢(shì)在必行43。

這種上移趨勢(shì)，從新《義務(wù)教育法》2006年施行到現(xiàn)在的十年的時(shí)間可以看出。這一階段，農(nóng)村稅費(fèi)改革正式施行，國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要(2010-2020年)于2010年7月19日頒布44，十七大報(bào)告首次提出“學(xué)有所教”概念45，“人民教育國(guó)家辦”開始成為主流民意和主流政治話語。從數(shù)據(jù)來看，財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占整個(gè)GDP的比例在2012年首次歷史性地超過4%，達(dá)到4.28%，并在2017年之前實(shí)現(xiàn)了連續(xù)5年超過4%46。盡管如此，農(nóng)村義務(wù)教育投入依然不容樂觀，各種內(nèi)生性的問題依然非常繁多，改革要解決的問題依舊多樣化、復(fù)雜化。隨著農(nóng)村義務(wù)教育投入重心逐步上移到中央政府和省一級(jí)政府，在廣大農(nóng)村區(qū)域，原本的農(nóng)村教育附加和各類農(nóng)村教育集資被取消，意味著原本“以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制下的非財(cái)政性經(jīng)費(fèi)大幅度減少，農(nóng)村義務(wù)教育長(zhǎng)期對(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的依賴狀況面臨不得不改變的局面，對(duì)應(yīng)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口則由國(guó)家財(cái)政撥款或者轉(zhuǎn)移支付等形式補(bǔ)充。因此必須指出，由于上述改革的相對(duì)滯后性，中央和省一級(jí)財(cái)政對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育的直接投入和轉(zhuǎn)移支付不會(huì)迅速、有效地填補(bǔ)廣大農(nóng)村預(yù)算外經(jīng)費(fèi)突然缺失帶來的財(cái)政缺口，縣級(jí)教育財(cái)政到目前為止依然非常緊張。各地縣級(jí)政府在這一時(shí)期更為嚴(yán)重地依賴地方債和土地財(cái)政帶來的非稅收入，進(jìn)而引發(fā)更長(zhǎng)期的、持續(xù)性的財(cái)政投入上的惡性循環(huán)。除了財(cái)政分權(quán)的因素，中國(guó)處于高速發(fā)展和社會(huì)復(fù)雜變遷之中，城鎮(zhèn)化帶來的人口遷移疊加信息化、“中等收入陷阱”、留守兒童現(xiàn)象、空心村現(xiàn)象等各類趨勢(shì)和問題，使得農(nóng)村義務(wù)教育呈現(xiàn)出更加復(fù)雜的發(fā)展趨勢(shì)，相應(yīng)的投入問題也更加復(fù)雜。這同時(shí)意味著，造成上述經(jīng)費(fèi)缺口的原因，也并非農(nóng)村稅費(fèi)改革這一政策原因，在整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村財(cái)政、農(nóng)村義務(wù)教育體系中，還存在一些內(nèi)生性的影響農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的問題需要探索。歸根結(jié)底，教育財(cái)政投入績(jī)效、教育財(cái)政監(jiān)督、教育投入項(xiàng)目管理、師資保障等內(nèi)涵發(fā)展和科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，已經(jīng)需要給予越來越多關(guān)注，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革趨勢(shì)和呼聲，在農(nóng)村義務(wù)教育投入上已經(jīng)顯得愈發(fā)明顯。

綜合上述研究可以發(fā)現(xiàn)，盡管在2002年后，新的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制確立，農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展取得了重要成就，但是面向未來，整體來看，農(nóng)村義務(wù)教育投入依然不容樂觀。農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中，各種內(nèi)生性的問題依然非常繁多，改革要解決的問題依舊多樣化、復(fù)雜化。隨著農(nóng)村義務(wù)教育投入重心逐步上移到中央政府和省一級(jí)政府，在廣大農(nóng)村區(qū)域，原本的農(nóng)村教育附加和各類農(nóng)村教育集資被取消，意味著原本“以縣為主”的義務(wù)教育財(cái)政體制下的非財(cái)政性（主要是各類預(yù)算外收入）經(jīng)費(fèi)大幅度減少，農(nóng)村義務(wù)教育長(zhǎng)期對(duì)預(yù)算外經(jīng)費(fèi)的依賴狀況（預(yù)算外依賴）面臨不得不改變的局面，對(duì)應(yīng)的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)缺口則由國(guó)家財(cái)政撥款或者轉(zhuǎn)移支付等形式補(bǔ)充。除了財(cái)政分權(quán)因素，中國(guó)處于高速發(fā)展和社會(huì)復(fù)雜變遷之中，城鎮(zhèn)化帶來的人口遷移疊加信息化、“中等收入陷阱”、留守兒童現(xiàn)象、空心村現(xiàn)象等各類趨勢(shì)和問題，使得農(nóng)村義務(wù)教育呈現(xiàn)出更加復(fù)雜的發(fā)展趨勢(shì)，相應(yīng)的投入問題也更加復(fù)雜。這同時(shí)意味著，造成上述經(jīng)費(fèi)缺口的原因，也并非農(nóng)村稅費(fèi)改革這一政策原因，在整個(gè)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、農(nóng)村財(cái)政、農(nóng)村義務(wù)教育體系中，還存在一些內(nèi)生性的影響農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的問題需要探索。歸根結(jié)底，教育財(cái)政投入績(jī)效、教育財(cái)政監(jiān)督、教育投入項(xiàng)目管理、師資保障等內(nèi)涵發(fā)展和科學(xué)發(fā)展的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，已經(jīng)需要給予越來越多關(guān)注，建立現(xiàn)代財(cái)政制度的改革趨勢(shì)和呼聲，在農(nóng)村義務(wù)教育投入上已經(jīng)顯得愈發(fā)明顯。

3 農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制演變規(guī)律

3.1 基本演變規(guī)律

從上述研究背景梳理可以初步看出，農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制有著深厚的歷史背景，新中國(guó)成立后相關(guān)的法律、政策制定背后既有現(xiàn)實(shí)的考量，也有較強(qiáng)的歷史烙印，這是過去很多研究所忽視的重要研究方面?？傮w來說，基于公共財(cái)政分權(quán)理論，我們可以看出農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入主體的重心，呈現(xiàn)出以下較為清晰的規(guī)律：

“初始很強(qiáng)（建國(guó)到1950年代中期以前）——人民公社運(yùn)動(dòng)和文革期間迅速降低直至崩塌（1950年代中期到1976年）——改革開放后逐步降低到鄉(xiāng)村一級(jí)并在分稅制改革之后累積嚴(yán)重的發(fā)展矛盾和社會(huì)矛盾（1976-2002年）——“以縣為主”體制改革后逐步提高并在提高中出現(xiàn)區(qū)域性不均衡、城鄉(xiāng)不均衡和部分區(qū)域的降低（2002年到目前）——當(dāng)前尚未出現(xiàn)明確的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入分擔(dān)機(jī)制，與此同時(shí)農(nóng)村義務(wù)教育又進(jìn)入到新的歷史發(fā)展階段”。

根據(jù)前期文獻(xiàn)梳理和初步研究，本文對(duì)上述歷史規(guī)律初步繪制了一張圖（見圖3-1），該圖不僅可以更清楚地展現(xiàn)這一規(guī)律，在結(jié)合各個(gè)時(shí)期的政治、經(jīng)濟(jì)、財(cái)稅改革、國(guó)際背景等的綜合分析后，還能夠更清楚的展現(xiàn)我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展中長(zhǎng)期存在的問題和解決辦法，對(duì)未來農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制改革做出展望。

圖3-1 中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制演變歷史規(guī)律

需要說明的是，該圖是對(duì)整個(gè)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制歷史發(fā)展階段的較為粗略的描述，其中各個(gè)階段投入主體（投入重心）的變化趨勢(shì)以及相應(yīng)的量的更精確的描述，還需要在后續(xù)研究中通過相關(guān)計(jì)量、統(tǒng)計(jì)研究，定性分析與定量分析相結(jié)合，從而予以支撐、修正。

3.2 本文相關(guān)研究意義與啟發(fā)

通過上述對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育投入的歷史視角的研究，建國(guó)以來我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育投入在不同歷史階段的表現(xiàn)形式、效果和存在的問題得到了較為系統(tǒng)的分析，尤其是將統(tǒng)一歷史時(shí)間軸中涉及到的財(cái)稅改革、教育改革、國(guó)家改革與發(fā)展等多個(gè)線索進(jìn)行并行和關(guān)聯(lián)分析，這對(duì)豐富農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入歷史研究，完善和充實(shí)義務(wù)教育階段教育財(cái)政理論、方法和案例都具有重要的意義。

3.2.1 總結(jié)了農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展歷史中存在的財(cái)政投入問題

本文在歷史視角分析的基礎(chǔ)上，更精準(zhǔn)地剖析了農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入存在的問題，對(duì)問題形成的內(nèi)在機(jī)制、外部環(huán)境、問題的內(nèi)涵和外延、可能引發(fā)的后果等進(jìn)行深度分析和總結(jié)。尤其是對(duì)義務(wù)教育發(fā)展不均衡的深層次原因進(jìn)行了分析，初步認(rèn)為這種發(fā)展上的不均衡，包括區(qū)域性的不均衡和城鄉(xiāng)不均衡，主要?dú)w咎于長(zhǎng)期的、歷史性的投入主體的重心不均衡，成本分?jǐn)倷C(jī)制不健全、不合理。作為一次系統(tǒng)的歷史梳理，論文的基礎(chǔ)研究屬性較強(qiáng)，牢牢立足歷史，著眼未來發(fā)展，因此相關(guān)結(jié)論對(duì)中央和地方層面的財(cái)政預(yù)算執(zhí)行部門具有重要的實(shí)踐參考意義。

3.2.2 豐富了農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入歷史研究

過去較多的關(guān)于農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入研究屬于政策研究和理論研究范疇，對(duì)相關(guān)問題的歷史研究往往簡(jiǎn)單帶過，尤其是沒有充分按照歷史研究方法進(jìn)行研究，這使得我們往往無法正視歷史、看清歷史和利用歷史的借鑒價(jià)值，從而可能導(dǎo)致在重大決策中出現(xiàn)失誤或者延誤。而本文豐富了這個(gè)領(lǐng)域的研究?jī)?nèi)容，為后續(xù)研究提供基礎(chǔ)性的歷史資料線索、擴(kuò)展研究線索。

3.2.3 完善和充實(shí)了義務(wù)教育階段教育財(cái)政理論、方法和案例

建國(guó)以來財(cái)政學(xué)的發(fā)展取得了重大進(jìn)步，但是具體到一些財(cái)政支出的分支領(lǐng)域，相關(guān)的研究還不夠具體和深入。教育財(cái)政學(xué)領(lǐng)域就是其中之一，尤其是其中的農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政，相關(guān)的研究尤為薄弱，特別是在公共財(cái)政分權(quán)理論基礎(chǔ)上的研究目前開展得尚不夠深入。本文把各個(gè)歷史時(shí)期農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的法律依據(jù)、實(shí)施辦法、實(shí)施效果、取得的成就、存在的問題、后續(xù)的改革方向等，按照時(shí)間線索和關(guān)聯(lián)線索，進(jìn)行系統(tǒng)分析，從而形成了不同歷史階段的多個(gè)研究對(duì)象和案例，對(duì)新中國(guó)成立以來農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入的形成了更完整的認(rèn)識(shí)。這些研究對(duì)完善和充實(shí)義務(wù)教育階段教育財(cái)政理論、方法和案例，促進(jìn)后續(xù)研究開展，具有非常重要的理論意義。

3.2.4 為中央和國(guó)家層面政策制定全國(guó)性的農(nóng)村義務(wù)教育政策提供參考

中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展存在嚴(yán)重的區(qū)域發(fā)展不均衡和城鄉(xiāng)發(fā)展不均衡等一系列問題，如何利用稅費(fèi)改革、轉(zhuǎn)移支付、重大專項(xiàng)、重點(diǎn)工程、重要布局等政策等手段和措施，促進(jìn)義務(wù)教育均衡發(fā)展，提升農(nóng)村義務(wù)教育辦學(xué)水平，提高農(nóng)村地區(qū)人才培養(yǎng)質(zhì)量，都需要從更宏大，更歷史性的視角來回顧和反思建國(guó)以來中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育的發(fā)展歷史和其中的財(cái)政投入歷程，從而做出科學(xué)決策。

4 結(jié)論

往事可鑒，未來某種意義上無需預(yù)測(cè)已然到來，未來幾年到20 20年以及更遠(yuǎn)的發(fā)展規(guī)劃時(shí)間節(jié)點(diǎn)，中國(guó)發(fā)展上的若干重大目標(biāo)需要達(dá)成，更遠(yuǎn)的未來，要實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興的中國(guó)夢(mèng)，其中農(nóng)村義務(wù)教育備受關(guān)注。所有這些偉大目標(biāo)離開占中國(guó)人口半數(shù)的農(nóng)村地區(qū)和農(nóng)村地區(qū)的義務(wù)教育健康、興旺發(fā)展，都是缺乏保障的，更是不切實(shí)際的。某種意義上我們不能僅僅看到當(dāng)前的問題和當(dāng)前的政策，去提出建議和批評(píng)，更重要的是將上述歷史過程用科學(xué)的歷史研究方法，進(jìn)行細(xì)化研究和分析，將統(tǒng)一的時(shí)間軸中包含的立法、財(cái)稅改革、國(guó)家發(fā)展、中國(guó)義務(wù)教育改革與發(fā)展、中國(guó)農(nóng)村發(fā)展和“三農(nóng)”問題演變等線索，進(jìn)行并行和關(guān)聯(lián)分析。最終可以對(duì)新中國(guó)成立近70年來中國(guó)義務(wù)教育發(fā)展中存在的問題做一個(gè)更系統(tǒng)、更精細(xì)化的梳理，并將研究焦點(diǎn)聚集在農(nóng)村義務(wù)教育投入主體的重心變化和相應(yīng)預(yù)算經(jīng)費(fèi)分擔(dān)機(jī)制之上，從而得出更加深刻，更富有遠(yuǎn)見的結(jié)論，對(duì)當(dāng)下的財(cái)稅改革，特別是涉及到農(nóng)村義務(wù)教育投入的改革提供有深刻見地的參考意見。

作為歷史視角的研究，本文對(duì)建國(guó)以來農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制演變的歷史階段做出的劃分、界定可能具有一定的創(chuàng)新意義。相比過去以改革開放前后和分稅制改革為基本時(shí)間節(jié)點(diǎn)的劃分方法，本文初步研究做出的六階段劃分方法更為細(xì)致，更符合體制和政策演變的歷史脈絡(luò)。同時(shí)，本文在對(duì)建國(guó)以來農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制演變歷程的描述上具有一定的創(chuàng)新性，本文將農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入體制的演變，簡(jiǎn)化處理為投入主體的重心變化軌跡，這樣原本較為定性的、政策性、存在巨大區(qū)域差異性的分析，就能夠轉(zhuǎn)化為定性與定量相結(jié)合的分析。由于這種重心的變化軌跡總體上是在“國(guó)家-省-市-縣-鄉(xiāng)村”這樣一個(gè)不同層級(jí)財(cái)政投入主體框架范圍內(nèi)進(jìn)行，所需的定量要求精確度要求不高，適合定性與定量相結(jié)合進(jìn)行分析，從而能夠完成如“圖3-1”所展示的一個(gè)歷史軌跡圖，能夠形象的展示建國(guó)以來農(nóng)村義務(wù)教育投入體制變革歷程，揭示出一些規(guī)律性、系統(tǒng)性的發(fā)展脈絡(luò)，并對(duì)展望未來農(nóng)村義務(wù)教育投入體制改革與發(fā)展提供了一個(gè)更為清晰的描述范式。

[1]毛禮銳. 中國(guó)古代教育史.2版[M]. 人民教育出版社, 1983.

[2]熊賢君. 中國(guó)近代義務(wù)教育發(fā)軔年代問題[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版), 1996(6):59-62.

[3]＂農(nóng)村基礎(chǔ)教育的公共投入政策＂課題組．關(guān)于農(nóng)村基礎(chǔ)教育公共投入狀況的調(diào)查［J］．經(jīng)濟(jì)研究參考，2000，（73）.

[4]袁連生．我國(guó)義務(wù)教育財(cái)政不公平探討［J］．教育與經(jīng)濟(jì)，2001，（4）.

[5]韓民.關(guān)于義務(wù)教育財(cái)政體制的改革[J].國(guó)家高級(jí)教育行政學(xué)院學(xué)報(bào),2001,(1):23-27.

[6]周曉紅,孫艷霞.論重建我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育投資新體制——我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育投資的困境與出路[J].東北師大學(xué)報(bào)(哲學(xué)), 2002(2):106-113.

[7]鐘宇平，雷萬鵬．公平視野下中國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)改政策［J］．教育與經(jīng)濟(jì)，2002，（1）．

[8]高如峰.義務(wù)教育公共投資水平和效益的國(guó)際比較[J].教育研究, 2002(6):9-11.

[9]王善邁，袁連生.建立規(guī)范的義務(wù)教育財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度[J].教育研究,2002,(6):3-8.

[10]張德元. "以民為主"、"以縣為主"與"以國(guó)為主"--論我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育體制的變遷與現(xiàn)實(shí)選擇[J]. 西部論壇, 2003(4):66-69.

[11]王善邁，袁連生，劉澤云．我國(guó)公共教育財(cái)政體制改革的進(jìn)展、問題及對(duì)策［J］．北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003，（6）.

[12]曾滿超，丁延慶.中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育面臨的挑戰(zhàn)與教育轉(zhuǎn)移支付[J].北京大學(xué)教育評(píng)論,2003,(1):1-11.

[13]郭建如．基礎(chǔ)教育財(cái)政體制變革與農(nóng)村義務(wù)教育發(fā)展研究：制服分析的視角［J］．社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線，2003，（5）．

[14]樊香蘭. 新中國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的發(fā)展歷程[J]. 教育史研究, 2004(3):53-56.

[15]高如峰. 中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的實(shí)證分析[J]. 教育研究, 2004(5):3-10.

[16]沈百福. 義務(wù)教育投入的城鄉(xiāng)差異分析[J].教育科學(xué),2004,20(3):23-26.

[17]劉虹. 《癸卯學(xué)制》百年簡(jiǎn)論[J]. 河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版), 2004, 6(1):32-38.

[18]趙麗霞, 武在爭(zhēng). 農(nóng)村義務(wù)教育投入的國(guó)際比較及啟示[J].

天津市教科院學(xué)報(bào), 2005(2):27-30.

[19]戴羅仙.稅費(fèi)改革與“以縣為主”義務(wù)教育的財(cái)力局限性研究[J].《經(jīng)濟(jì)問題》，2005(2).

[20]戴建國(guó).農(nóng)村義務(wù)教育實(shí)施“一費(fèi)制”后的政府責(zé)任[J].《教學(xué)與管理》，2005(1).

[21]高如峰.對(duì)農(nóng)村義務(wù)教育各級(jí)政府財(cái)政責(zé)任分工的建議方案[J].《教育研究》，2005(3).

[22]王振東.關(guān)于建立新時(shí)期義務(wù)教育財(cái)政保障體系的構(gòu)想[J].《經(jīng)濟(jì)研究參考》，2005(34).

[23]宋文獻(xiàn).農(nóng)村義務(wù)教育的國(guó)家財(cái)政投入[J]《.統(tǒng)計(jì)觀察》，2005(1).

[24]張軍鳳,王銀飛.平等配置義務(wù)教育徑費(fèi)——兼談“以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入體制[J].《基礎(chǔ)教育參考》，2005(1).

[25]蔡紅英.我國(guó)三級(jí)政府分擔(dān)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)的思路[J]《.經(jīng)濟(jì)研究參考》，2005(47).

[26]田伏虎, 閻世笙, 孫剛成. “以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育管理體制存在的問題和對(duì)策[J]. 教育探索, 2006(10):34-35.

[27]王阿莉. 加強(qiáng)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制的審計(jì)監(jiān)督[J].現(xiàn)代審計(jì)與經(jīng)濟(jì), 2006(5):7-7.

[28]常錫光. 農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制改革與軟預(yù)算約束——基于貧困民族邊疆地區(qū)的調(diào)查研究[J]. 云南師范大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版), 2008, 40(2):44-49.

[29]寧波, 王媛媛. 從1986到2006:我國(guó)義務(wù)教育法立法理念的變遷[J]. 現(xiàn)代教育論叢, 2008(5):33-37.

[30]范先佐, 朱蘇飛. 21世紀(jì)以來我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政體制的改革與完善[J]. 河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版), 2010,12(5):5-14.

[31]劉譯婷. 我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)投入的問題與對(duì)策分析[J].審計(jì)與理財(cái), 2016(5):32-34.

[32]褚宏啟, 曹昌健. 中國(guó)義務(wù)教育2030:關(guān)鍵問題與重點(diǎn)工作[J]. 人民教育, 2016(9):32-35.

[33]孫家保. 農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究綜述--基于2006-2015年國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)[J]. 中國(guó)管理信息化, 2016, 19(20):245-246.

[34]曲鐵華. 中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育投入體制變遷及改革路徑[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線, 2017(2):237-244.

[35]朱愛國(guó). “以縣為主”體制下鄉(xiāng)鎮(zhèn)義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)監(jiān)管策略探究[J]. 財(cái)政監(jiān)督, 2017(4):76-81.

【注】

1 王善邁，袁連生，劉澤云．我國(guó)公共教育財(cái)政體制改革的進(jìn)展、問題及對(duì)策［J］．北京師范大學(xué)學(xué)報(bào)（社會(huì)科學(xué)版），2003，（6）.

2 范先佐.教育投資體制改革的理論與實(shí)踐問題研究[M].武漢:華中師范大學(xué)出版社,2003.

3 毛禮銳. 中國(guó)古代教育史.2版[M]. 人民教育出版社, 1983.

4 劉虹. 《癸卯學(xué)制》百年簡(jiǎn)論[J]. 河北師范大學(xué)學(xué)報(bào)(教育科學(xué)版), 2004, 6(1):32-38.

5 https://baike.baidu.com/item/義務(wù)教育/552015

6 清末強(qiáng)推“義務(wù)教育” 孩子紛紛就讀私塾避風(fēng)頭http://www.qulishi.com/news/201503/31218.html

7 熊賢君. 中國(guó)近代義務(wù)教育發(fā)軔年代問題[J]. 華中師范大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版), 1996(6):59-62.

8 吳小鷗. 民國(guó)初期江蘇省立第一師范附屬小學(xué)校編教材初探[J]. 教育研究與評(píng)論, 2013(5):119-124.

9 鄧喜英. 日美學(xué)制影響下的清末民初學(xué)制演變[D]. 中南大學(xué), 2008.

10 劉克輝. 南京國(guó)民政府對(duì)鄉(xiāng)村教育思潮的回應(yīng)[J]. 天中學(xué)刊, 2011, 26(4):109-115.

11 宋黎. 民國(guó)后期的國(guó)民教育制度及其在廣東的實(shí)施(1939-1949年)[D]. 華南師范大學(xué), 2009.

12 寧波, 王媛媛. 從1986到2006:我國(guó)義務(wù)教育法立法理念的變遷[J]. 現(xiàn)代教育論叢, 2008(5):33-37.

13 曲鐵華. 中國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育投入體制變遷及改革路徑[J].社會(huì)科學(xué)戰(zhàn)線, 2017(2):237-244.

14 孫家保. 農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費(fèi)保障機(jī)制研究綜述--基于2006-2015年國(guó)內(nèi)文獻(xiàn)[J]. 中國(guó)管理信息化, 2016, 19(20):245-246.

15 邢秀蘭. 1978年以來中國(guó)農(nóng)村掃盲教育研究[D]. 中共中央黨校, 2007.

16 http://www.npc.gov.cn/wxzl/wxzl/2000-12/26/content_4264.ht m

17 https://baike.baidu.com/item/全日制中學(xué)暫行工作條例/1410 9751

18 樊香蘭. 新中國(guó)基礎(chǔ)教育財(cái)政體制的發(fā)展歷程[J]. 教育史研究, 2004(3):53-56.

19 易新濤. 人民公社時(shí)期農(nóng)村基本公共服務(wù)研究[D]. 武漢大學(xué), 2009.

20 黃學(xué)偉. 人民教育人民辦?——基于中美基礎(chǔ)教育經(jīng)費(fèi)的比較[J]. 青年科學(xué):教師版, 2012(11).

21 來自韶關(guān)縣志，政策原文暫不可得http://www.gd-info.gov.c n/books/dtree/showSJBookContent.jsp?bookId=16973&partId=250

22 王立勝. 人民公社化運(yùn)動(dòng)與中國(guó)農(nóng)村社會(huì)基礎(chǔ)再造[J]. 中共黨史研究, 2007(3):28-33.

23 黃延信. 農(nóng)民負(fù)擔(dān)過重的制度性根源與對(duì)策[J]. 中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 1994(5):38-42.

24 黃榮清. 中國(guó)各民族文盲人口和文盲率的變動(dòng)[J]. 中國(guó)人口科學(xué), 2009, 2009(4):2-13.

25 卓晴君. 從兒童入學(xué)率20%到實(shí)現(xiàn)九年義務(wù)教育目標(biāo)——建國(guó)60年教育發(fā)展輝煌的重要標(biāo)志[J]. 中國(guó)教育學(xué)刊, 2009(11):1-6.

26 1980年2月，國(guó)務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于實(shí)行"劃分收支，分級(jí)包干"的財(cái)政管理體制的規(guī)定》，《中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院公報(bào)》 1980年01期。

27 張茉楠. 土地資本化紅利開啟:釋放中國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)新動(dòng)力[J].中國(guó)集體經(jīng)濟(jì), 2008(Z2):28-30.

28 褚宏啟. 城鄉(xiāng)教育一體化:體系重構(gòu)與制度創(chuàng)新——中國(guó)教育二元結(jié)構(gòu)及其破解[C]// 中國(guó)教育發(fā)展戰(zhàn)略學(xué)會(huì)2009學(xué)術(shù)年會(huì). 2009:112-115.

29 吳遵民, 黃欣, 蔣侯玲. 新舊《義務(wù)教育法》比較及評(píng)析[J].教育科學(xué)研究, 2007(10):5-10.

30 王俊, 史世興. 稅制改革勢(shì)在必行[J]. 財(cái)政研究, 1994(1):63-64.

31 新華社. 中國(guó)教育改革和發(fā)展綱要[J]. 中國(guó)高等教育,1993(4):2-7.

32 吳群, 李永樂. 財(cái)政分權(quán)、地方政府競(jìng)爭(zhēng)與土地財(cái)政[J]. 財(cái)貿(mào)經(jīng)濟(jì), 2010(7):51-59.

33 曾以禹. 農(nóng)村義務(wù)教育財(cái)政投入研究[D]. 中國(guó)農(nóng)業(yè)科學(xué)院,2006.

34 畢永良. 農(nóng)村初中輟學(xué)率回升現(xiàn)象透析[J]. 中小學(xué)管理, 2003(12):44-44.

35 即打工仔、打工妹，很多調(diào)查顯示這些人口的初始就業(yè)年齡有相當(dāng)大比例是在14歲左右，也就是義務(wù)教育階段，屬于典型的童工。

36 周彬. 中國(guó)教育政策對(duì)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的歸依──解讀《面向21世紀(jì)教育振興行動(dòng)計(jì)劃》[J]. 教育科學(xué), 1999(4):1-4.

37 教育部網(wǎng)站，http://old.moe.gov.cn/publicfiles/business/htmlfi les/moe/moe_177/200407/2478.html

38 張德元. "以民為主"、"以縣為主"與"以國(guó)為主"--論我國(guó)農(nóng)村義務(wù)教育體制的變遷與現(xiàn)實(shí)選擇[J]. 西部論壇, 2003(4):66-69.

39 蔡昉. “工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析[J].中國(guó)農(nóng)村經(jīng)濟(jì), 2006(1):11-17.

40 http://newpaper.dahe.cn/hnrb/html/2009-10/16/content_23628 4.htm

41 http://www.moe.edu.cn/jyb_sjzl/moe_364/moe_2732/moe_2733/tnull_47600.html

42 http://www.edu.cn/ywjy_7555/20080821/t20080821_319448.s html

43 江依妮. 中國(guó)式財(cái)政分權(quán)下的農(nóng)村義務(wù)教育投入研究[D].南開大學(xué), 2010.

44 http://www.gov.cn/jrzg/2010-07/29/content_1667143.htm

45 中央教育科學(xué)研究所調(diào)研組, 袁振國(guó), 田慧生,等. 學(xué)有所教——為制定《國(guó)家中長(zhǎng)期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要》提供的六十條建議[J]. 教育研究, 2009(3):3-25.

46 人民日?qǐng)?bào)人民時(shí)評(píng)：以4%為起點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“更好的教育”htt p://opinion.people.com.cn/n1/2017/0925/c1003-29555693.html，2017年09月25日。