王余娟

摘要：2012年，財(cái)政部發(fā)布《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》，要求從2014年1月1日起實(shí)施。目前大多數(shù)行政事業(yè)單位都在積極建設(shè)內(nèi)控體系，并取得了初步成效。但也存在部分單位對內(nèi)控建設(shè)重視程度不夠，工作進(jìn)展不均衡，缺乏內(nèi)外部監(jiān)督等問題。文章從充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督職能角度，探討如何加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)，發(fā)揮其對內(nèi)控建設(shè)的更大作用，助推行政事業(yè)單位內(nèi)控體系建設(shè)落到實(shí)處。

關(guān)鍵詞：行政事業(yè)單位；內(nèi)部審計(jì)；監(jiān)督；內(nèi)部控制；

一、行政事業(yè)單位內(nèi)部控制涵義

行政事業(yè)單位內(nèi)部控制，是指單位為實(shí)現(xiàn)控制目標(biāo)，通過制定制度、實(shí)施措施和執(zhí)行程序，對經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行防范和管控。內(nèi)控建設(shè)的目標(biāo)是合理保證單位經(jīng)濟(jì)活動(dòng)合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財(cái)務(wù)信息真實(shí)完整，有效防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果。

建立和實(shí)施內(nèi)控制度應(yīng)當(dāng)遵循全面性、重要性、制衡性、適應(yīng)性的原則。財(cái)政部2015年印發(fā)了《關(guān)于全面推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)部控制建設(shè)的指導(dǎo)意見》，要求單位全面推進(jìn)、科學(xué)謀劃內(nèi)控制度建設(shè)，堅(jiān)持問題導(dǎo)向和共同治理原則，實(shí)現(xiàn)內(nèi)控對單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)的全范圍約束制衡，貫穿權(quán)力運(yùn)行全過程，規(guī)范單位內(nèi)部全體人員。這對行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)又提出了覆蓋全范圍、貫穿全過程、全員參與的新全面性要求。

二、行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)存在的主要問題

《指導(dǎo)意見》發(fā)布后，大多數(shù)行政事業(yè)單位都在積極推進(jìn)內(nèi)部控制建設(shè)，取得了初步成效。但也存在少部分單位對內(nèi)控建設(shè)重視程度不夠、內(nèi)控制度系統(tǒng)不完善、內(nèi)控工作進(jìn)展不均衡、缺乏內(nèi)外部監(jiān)督等問題。

（一）內(nèi)部控制環(huán)境薄弱，內(nèi)控意識相對淡薄

內(nèi)控環(huán)境是行政事業(yè)單位建立和實(shí)施內(nèi)部控制體系的基石，深切影響著單位內(nèi)控氛圍和職工內(nèi)控意識。內(nèi)控環(huán)境主要包括治理結(jié)構(gòu)、機(jī)構(gòu)設(shè)置、權(quán)責(zé)分配、內(nèi)審機(jī)制、人力資源政策、單位文化等。有些單位對內(nèi)部控制建設(shè)的重要性認(rèn)識不足，重業(yè)務(wù)發(fā)展，輕內(nèi)控管理，認(rèn)為內(nèi)控建設(shè)就是財(cái)務(wù)部門的事；有的單位雖然按照規(guī)定出臺了內(nèi)控制度，但未嚴(yán)格執(zhí)行到位，內(nèi)控制度有章不循、形同虛設(shè)，單位內(nèi)控意識相對淡薄。

（二）缺乏系統(tǒng)科學(xué)的內(nèi)控制度體系

2016年財(cái)政部印發(fā)《關(guān)于開展行政事業(yè)單位內(nèi)部控制基礎(chǔ)性評價(jià)工作的通知》，要求各單位應(yīng)于2016年年底前完成內(nèi)部控制的建立與實(shí)施工作，“以評促建”督導(dǎo)行政事業(yè)單位積極開展內(nèi)部控制建設(shè)。2017年財(cái)政部又印發(fā)了《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制報(bào)告管理制度（試行）的通知》，要求在年度終了，行政事業(yè)單位按規(guī)定編制能夠綜合反映本單位內(nèi)部控制建立與實(shí)施情況的總結(jié)性文件。但從實(shí)際執(zhí)行效果來看不甚理想，行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)普遍缺乏專業(yè)性的指導(dǎo)，難以科學(xué)合理地設(shè)計(jì)內(nèi)控制度體系。有的單位知道要建設(shè)內(nèi)控制度，但對如何梳理業(yè)務(wù)流程、進(jìn)行流程再造，分析主要風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)并制定應(yīng)對措施等環(huán)節(jié)所知寥寥，無從下手；有的單位照搬照抄其他單位的內(nèi)控制度，簡單的“拿來主義”，未結(jié)合單位具體業(yè)務(wù)情況，實(shí)用性不強(qiáng)；有的單位雖然制定了內(nèi)控制度，但涉及范圍缺乏全面性，僅局限于財(cái)務(wù)管理、會計(jì)核算管理、資產(chǎn)管理等傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)；受人手少、業(yè)務(wù)多等客觀因素限制，關(guān)鍵崗位設(shè)置不盡合理，輪崗制度執(zhí)行不到位，未能很好地體現(xiàn)不相容崗位相分離的制衡性原則。

（三）內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制還不成熟

內(nèi)外部監(jiān)督機(jī)制是內(nèi)部控制體系的重要組成部分，監(jiān)督的執(zhí)行效果直接關(guān)系到能否實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)。外部監(jiān)督主要由財(cái)政和審計(jì)部門承擔(dān)，但是往往側(cè)重于傳統(tǒng)意義的經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)審查，容易忽略內(nèi)部控制體系建設(shè)方面的監(jiān)督和指導(dǎo)。內(nèi)部監(jiān)督主要是指單位對自身內(nèi)控制度設(shè)計(jì)和運(yùn)行情況進(jìn)行自查自糾。行政單位和規(guī)模較大的事業(yè)單位大多設(shè)置了內(nèi)部審計(jì)部門，但是內(nèi)審部門大多掛靠在財(cái)務(wù)處，審計(jì)人員一般由財(cái)務(wù)人員兼任，財(cái)務(wù)自身業(yè)務(wù)繁忙，無暇顧及內(nèi)部審計(jì)業(yè)務(wù)。內(nèi)審部門獨(dú)立性不強(qiáng)，人手少，力量薄弱，無法有效發(fā)揮對內(nèi)控的監(jiān)督檢查職能。而且內(nèi)部審計(jì)擅長對財(cái)務(wù)會計(jì)控制的監(jiān)督，缺乏對整個(gè)內(nèi)部控制體系設(shè)計(jì)和運(yùn)行有效性進(jìn)行分析評判的能力和經(jīng)驗(yàn)。

三、充分發(fā)揮內(nèi)審監(jiān)督職能，助推行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)

加快推進(jìn)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)，除了要加強(qiáng)輿論宣傳，提高內(nèi)控意識，建立完善科學(xué)合理的內(nèi)控體系外，應(yīng)該著重加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)部門的監(jiān)督職能，充分發(fā)揮內(nèi)部審計(jì)“免疫系統(tǒng)”功能，通過審計(jì)預(yù)防、審計(jì)揭露、審計(jì)抵御等子功能，建立健全和完善內(nèi)部控制體系，達(dá)到防范舞弊和預(yù)防腐敗，提高公共服務(wù)的效率和效果的控制目標(biāo)。

（一）內(nèi)部審計(jì)與內(nèi)部控制的關(guān)系

內(nèi)部控制和內(nèi)部審計(jì)都是行政事業(yè)單位實(shí)現(xiàn)內(nèi)部管理的重要手段，二者是相輔相成、相互依賴、促進(jìn)的辯證統(tǒng)一關(guān)系。內(nèi)部審計(jì)是內(nèi)部控制不可或缺的組成部分，是對內(nèi)部控制的再控制，健全和完善的內(nèi)部控制制度是內(nèi)部審計(jì)的目的和職能之一。內(nèi)部審計(jì)作為內(nèi)部控制系統(tǒng)中的一個(gè)重要分支，是實(shí)現(xiàn)內(nèi)控目標(biāo)的重要手段。

（二）如何加強(qiáng)單位內(nèi)部審計(jì)職能

1. 合理設(shè)置內(nèi)審機(jī)構(gòu)，強(qiáng)化獨(dú)立性

首先是要科學(xué)設(shè)置內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)，保持審計(jì)的獨(dú)立性和權(quán)威性是第一要?jiǎng)?wù)。內(nèi)審部門應(yīng)與財(cái)務(wù)、紀(jì)檢監(jiān)察部門分設(shè)，獨(dú)立行使內(nèi)部審計(jì)職能，直接對本單位主要領(lǐng)導(dǎo)人負(fù)責(zé)并匯報(bào)相關(guān)事宜。其次是內(nèi)審部門負(fù)責(zé)人不能由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人兼任，審計(jì)和財(cái)務(wù)部門應(yīng)隸屬不同的上級領(lǐng)導(dǎo)分管。采取內(nèi)審人員工資關(guān)系、福利待遇、績效考核、職稱評定等由上級主管部門核準(zhǔn)評定等多種措施，保證內(nèi)部審計(jì)的公平公正，不受相關(guān)利益的困擾，增強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)的獨(dú)立性。對于沒有條件單獨(dú)設(shè)置內(nèi)審部門的單位，可單獨(dú)設(shè)置內(nèi)審崗位，或成立內(nèi)部監(jiān)督聯(lián)合小組，加強(qiáng)對內(nèi)部控制的監(jiān)督。

2. 堅(jiān)持依法審計(jì)，規(guī)范內(nèi)部審計(jì)制度

內(nèi)部審計(jì)處于內(nèi)控系統(tǒng)的較高層次，必須堅(jiān)持依法審計(jì)、起到率先垂范的模范帶頭作用?！肮び破湫?，必先利其器”，內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)必須依法建設(shè)規(guī)范化的內(nèi)部審計(jì)制度，用制度規(guī)范內(nèi)審行為，管理內(nèi)審工作，提高內(nèi)審質(zhì)量，強(qiáng)化內(nèi)審服務(wù)，防范內(nèi)審風(fēng)險(xiǎn)，是內(nèi)部審計(jì)追求的目標(biāo)。內(nèi)審工作要以抓制度規(guī)范入手，從建章立制的基礎(chǔ)工作做起，注重基本規(guī)章制度的建立、健全和完善，使內(nèi)審工作逐步納入制度化、規(guī)范化管理的軌道，從而提高內(nèi)部審計(jì)工作的質(zhì)量和水平。

3. 建立健全激勵(lì)約束機(jī)制，激發(fā)內(nèi)審人員積極性

要從根本上提高內(nèi)部審計(jì)人員工作積極性，盡職盡責(zé)做好內(nèi)部審計(jì)工作，必須建立健全內(nèi)部審計(jì)人員獎(jiǎng)懲、競爭、績效考核等激勵(lì)約束機(jī)制，規(guī)范內(nèi)部審計(jì)人員行為，克服工作的主觀隨意性，切實(shí)維護(hù)內(nèi)部審計(jì)工作的權(quán)威性和嚴(yán)肅性。 因行政事業(yè)單位實(shí)行陽光工資后， 各項(xiàng)工資收入非常透明，調(diào)動(dòng)內(nèi)審人員積極性不能簡單的用加工資、調(diào)福利等方式來解決。鑒于行政事業(yè)單位的特殊性，工作壓力大，晉升空間窄等突出問題，充分調(diào)動(dòng)內(nèi)審人員積極性，必須從傳統(tǒng)的精神和物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)并行到新型的多動(dòng)力激勵(lì)機(jī)制轉(zhuǎn)變。利用馬斯洛需求五層次理論的基本觀點(diǎn)，有針對性的對員工不同層次的需求采取對應(yīng)的激勵(lì)措施。如完善個(gè)人工作成果績效考核評價(jià)辦法，從德、能、勤、績、廉五個(gè)方面綜合考核，獎(jiǎng)罰分明，杜絕干好干壞一個(gè)樣、杜絕單純按行政級別核定績效工資和獎(jiǎng)金等損傷個(gè)人積極性的做法。應(yīng)因時(shí)因人提供職業(yè)發(fā)展通道，堅(jiān)持“能者上，平者讓，庸者下”的選人用人理念，有針對性地激發(fā)個(gè)人最大潛能，真正做到學(xué)有所用，用有所得。

4. 著力提高內(nèi)審人員素質(zhì)，打造高水平內(nèi)審隊(duì)伍

內(nèi)部審計(jì)人員應(yīng)熟練掌握財(cái)務(wù)審計(jì)等基礎(chǔ)知識和財(cái)稅、金融、管理等相關(guān)專業(yè)知識，內(nèi)審人員還應(yīng)具備愛崗敬業(yè)、廉潔奉公、客觀公正、保守秘密、勤奮好學(xué)的職業(yè)道德。此外還要擁有較強(qiáng)的人際溝通能力，與被審計(jì)單位保持融洽的關(guān)系，擁有出色的語言表達(dá)能力和寫作水平，能清楚有效地表達(dá)審計(jì)目的，審計(jì)評價(jià)工作、出具審計(jì)結(jié)論和審計(jì)建議，內(nèi)審人員的綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)的培養(yǎng)不是一朝一夕的事情，應(yīng)循序漸進(jìn)、長遠(yuǎn)謀劃。首先是要抓好內(nèi)部審計(jì)人員后續(xù)教育培訓(xùn)工作，每年國家和省內(nèi)審協(xié)會都會定期舉辦內(nèi)審業(yè)務(wù)培訓(xùn)班，各單位應(yīng)積極參與，強(qiáng)化內(nèi)審人員后續(xù)教育，不斷拓展更新知識面，切實(shí)提高內(nèi)審人員綜合業(yè)務(wù)素質(zhì)和職業(yè)道德水平；其次是單位要把好人員入口關(guān)，要將職業(yè)道德修養(yǎng)和專業(yè)技術(shù)勝任能力作為選拔任用的重要標(biāo)志，堅(jiān)持德才兼?zhèn)?，以德為先的原則選人用人。再次是內(nèi)部審計(jì)力量薄弱的單位，可以靈活采取政府購買服務(wù)的方式加強(qiáng)內(nèi)部審計(jì)力量建設(shè)。通過多種方式，打造思想政治水平過硬，業(yè)務(wù)能力精干的內(nèi)審隊(duì)伍，充分發(fā)揮內(nèi)審監(jiān)督職能，助推行政事業(yè)單位內(nèi)控制度的建立健全和完善。

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（作者單位：連云港市民政局）