陳 璐，杜 旭，韓學(xué)平

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150030）

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施地方財(cái)政配套政策對糧食主產(chǎn)區(qū)的影響分析*

陳 璐，杜 旭，韓學(xué)平

（東北農(nóng)業(yè)大學(xué)文法學(xué)院，哈爾濱 150030）

我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)現(xiàn)行財(cái)政投入政策是中央財(cái)政投入加地方政府配套財(cái)政投入，糧食主產(chǎn)區(qū)由于糧食生產(chǎn)規(guī)模大，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求度偏高，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地方財(cái)政投入較多。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施地方財(cái)政配套政策，一方面對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件及糧食生產(chǎn)具有積極影響，另一方面加大糧食主產(chǎn)區(qū)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少其財(cái)政收入，加劇糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。針對該政策對糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)生的不利影響，提出相應(yīng)對策建議。

農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施；地方財(cái)政配套政策；糧食主產(chǎn)區(qū)

一、引 言

我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直存在差距，為減小城鄉(xiāng)差距，自2004年國家政策向農(nóng)村傾斜，每年在中央一號文件中強(qiáng)調(diào)加大農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入，現(xiàn)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入政策實(shí)行中央財(cái)政投入與地方財(cái)政配套投入結(jié)合，中央加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入，地方政府配套資金也相應(yīng)增加。2004年，國家農(nóng)林水務(wù)財(cái)政支出1 693.79億元，其中中央財(cái)政支出141.8億元，地方財(cái)政配套支出1 551.99億元。至2015年，國家農(nóng)林水務(wù)財(cái)政支出17 380.49億元，是2004年10倍多，其中中央財(cái)政支出738.78億元，是2004年5倍多，地方財(cái)政支出16 641.71億元，是2004年11倍。糧食主產(chǎn)區(qū)承擔(dān)國家主要糧食供給責(zé)任，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)面積大，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需求高，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施地方配套投入資金遠(yuǎn)高于其他地區(qū)。2015年，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)林水務(wù)地方財(cái)政投入為全國地方財(cái)政投入的54.3%。隨農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件得到改善，糧食產(chǎn)量提高，帶動農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施資金投入中應(yīng)處理好中央與地方關(guān)系，不能使糧食主產(chǎn)區(qū)利益流失。對于糧食主產(chǎn)區(qū)利益流失問題，20世紀(jì)90年代有學(xué)者提出，糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)糧多、貢獻(xiàn)大，但存在糧食商品價(jià)值流失嚴(yán)重、財(cái)政拮據(jù)、經(jīng)濟(jì)落后等問題，使大部分糧食主產(chǎn)區(qū)陷入矛盾與困難中，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)地方財(cái)政配套政策對糧食主產(chǎn)區(qū)利益產(chǎn)生諸多不利影響，如加大糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政負(fù)擔(dān)，減少財(cái)政收入，加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。國內(nèi)學(xué)者多從全國或省際角度研究農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施地方財(cái)政配套政策產(chǎn)生的影響，未以糧食主產(chǎn)區(qū)為切入點(diǎn)。本文通過分析該政策對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件、糧食產(chǎn)量、財(cái)政收入和經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響，總結(jié)該政策對糧食主產(chǎn)區(qū)積極與消極影響，針對消極影響提出相應(yīng)政策建議，使農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入政策更科學(xué)合理，促進(jìn)糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

二、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施地方配套政策對糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的影響

農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施是為發(fā)展農(nóng)村生產(chǎn)和保證農(nóng)民生活而提供的公共服務(wù)設(shè)施總稱，包括農(nóng)田水利建設(shè)、農(nóng)村沼氣、農(nóng)村道路、農(nóng)村電力等基礎(chǔ)設(shè)施，生態(tài)環(huán)境建設(shè)及農(nóng)村義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生、農(nóng)村文化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)一直存在差距，為減小城鄉(xiāng)差距，2004年起國家加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入。由于不同區(qū)域區(qū)位優(yōu)勢不同，導(dǎo)致國家和地方政府農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的政策不同，直接影響各糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資總量和投資結(jié)構(gòu)。

表1 糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)林牧漁業(yè)固定資產(chǎn)投資完成額 （億元）

表2 糧食主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政對農(nóng)林水務(wù)財(cái)政支出 （億元）

由表1可知，糧食主產(chǎn)區(qū)各省對農(nóng)林漁業(yè)固定資產(chǎn)投資呈逐年增加趨勢。由表2可知，糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府農(nóng)林水務(wù)方面財(cái)政投入也呈逐年遞增態(tài)勢，糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府對農(nóng)林水務(wù)投入從2007年1 673.76億元增至2015年9 043.38億元，累計(jì)增長7 369.62億元，年均增速為24%。其中，江蘇省對農(nóng)林水務(wù)方面財(cái)政投入2007～2015年增幅最大，增長814.97億元，2015年農(nóng)林水務(wù)投入是2007年的5.2倍；黑龍江省對農(nóng)林水務(wù)財(cái)政投入增長速度最快，2015年財(cái)政投入是2007年的6.43倍。隨中央財(cái)政和地方財(cái)政增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)有較大改觀。由表3可知，糧食主產(chǎn)區(qū)耕地有效灌溉面積從2004年38 331.8千公頃增至2015年的45 679.3千公頃，累計(jì)增加7 347.5千公頃；水電站個數(shù)從2004年10 349個增至2015年17 457個，增加7 108個；發(fā)電量從2004年888 715億千瓦增至2015年的8 444 616億千瓦，增加7 555 901億千瓦；農(nóng)村用電量從2004年2 026.1億千瓦時增至2015年4 608億千瓦時；水庫數(shù)量從2004年53 331座增至2015年60 849座，水庫容量從2004年3 299.71億立方米增至2015年4 705.36億立方米，增加1 405.65億立方米。農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改進(jìn)與國家加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入有關(guān)，我國地方政府配套投入建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，作為中央政府投入的必要補(bǔ)充，對改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件產(chǎn)生重要作用。

表3 糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件

第一，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入增加，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)率。由表4、表5可知，糧食主產(chǎn)區(qū)各類農(nóng)業(yè)機(jī)械數(shù)量不斷增長，農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)耕地面積大幅增加，農(nóng)業(yè)機(jī)械總動力從2007年55 578.2萬千瓦升至2015年797 813.7萬千瓦，增長24 235.5萬千瓦，增長率43.6%。機(jī)耕面積從2007年55 430.35千公頃升至2015年85 214.20千公頃，增長29 783.85千公頃，增長近53.7%。2004年起實(shí)施農(nóng)機(jī)購置補(bǔ)貼政策，“中央財(cái)政、省級財(cái)政應(yīng)當(dāng)分別安排專項(xiàng)資金，對農(nóng)民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織購買國家支持推廣的先進(jìn)適用的農(nóng)業(yè)機(jī)械給予補(bǔ)貼”①《中華人民共和國農(nóng)業(yè)機(jī)械化促進(jìn)法》，第二十七條。。對提高我國農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平具有重要促進(jìn)作用（Li等，2002）。農(nóng)業(yè)機(jī)械大規(guī)模使用在改善農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件的同時，也提高勞動生產(chǎn)率和生產(chǎn)力水平，為糧食生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大、品質(zhì)提高提供保障。

表4 糧食主產(chǎn)區(qū)主要農(nóng)機(jī)擁有情況

表5 糧食主產(chǎn)區(qū)機(jī)械化作業(yè)耕地面積情況 （千公頃）

第二，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入增加，農(nóng)業(yè)水利設(shè)施不斷完善，提高農(nóng)田灌溉率。以糧食主產(chǎn)區(qū)江蘇省為例，2015年，江蘇省完成水利建設(shè)投入25.8億元，增加耕地灌溉面積92.1千公頃，新增糧食生產(chǎn)能力18 992.66萬公斤。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)兩大制約因素，一是耕地資源，二是水資源。在耕地資源有限且變化不大情況下，水資源是糧食單產(chǎn)主要制約因素，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食單產(chǎn)逐年增長主要原因是依賴農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施不斷完善和農(nóng)業(yè)科技大量投入。

第三，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施投入增加，糧食生產(chǎn)抗災(zāi)害能力提高。糧食生產(chǎn)受自然環(huán)境制約，自然災(zāi)害對糧食生產(chǎn)影響巨大，隨農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，主產(chǎn)區(qū)耕地有效灌溉面積、耕地除澇面積、林網(wǎng)防護(hù)面積均有增加。由表6可知，2015年糧食主產(chǎn)區(qū)新增和改善灌溉面積總計(jì)1 313.15千公頃，有效抵御干旱給糧食生產(chǎn)帶來的不利影響；新增改善和除澇面積共計(jì)544.99千公頃，有效減小洪澇給糧食生產(chǎn)帶來的不利影響；增加林網(wǎng)防護(hù)面積352.88千公頃，有效降低風(fēng)沙給糧食生產(chǎn)帶來的損害，提高糧食生產(chǎn)抗災(zāi)害能力，確保糧食生產(chǎn)安全。

表6 2015年糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善情況 （千公頃）

三、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入地方配套政策對糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)的影響

隨農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入增加，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基本條件改善，農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)普及，提高糧食生產(chǎn)效率，為糧食生產(chǎn)規(guī)模擴(kuò)大、品質(zhì)提高提供保障，農(nóng)田水利設(shè)施完善為糧食生產(chǎn)增產(chǎn)增收提供基本物質(zhì)條件，農(nóng)村道路改善降低糧食運(yùn)輸交通成本，糧食倉儲條件改善使糧食霉?fàn)€變質(zhì)數(shù)量遞減，減少糧食損耗，降低糧食貯藏成本。因加大農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，每年各地區(qū)均有新增灌溉面積、除澇面積、林網(wǎng)防護(hù)面積及機(jī)耕面積，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善使各地區(qū)糧食生產(chǎn)能力提高。糧食主產(chǎn)區(qū)由于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入大，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善，糧食生產(chǎn)能力提高最明顯，且在全國占據(jù)主導(dǎo)地位，由表7可知，2008～2015年間，糧食主產(chǎn)區(qū)新增糧食產(chǎn)能的全國占比均在70%左右，2015年最高，達(dá)77.98%，生產(chǎn)能力提高為糧食主產(chǎn)區(qū)糧食增產(chǎn)增收提供基本條件。由圖1可知，2008～2015年，除2009年糧食產(chǎn)量減少，其他年份糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量均有增加，且在全國糧食產(chǎn)量增產(chǎn)中貢獻(xiàn)最大，2010年貢獻(xiàn)率達(dá)94.15%。

糧食產(chǎn)量增減，一方面受糧食播種面積影響，另一方面受農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件影響，近年我國糧食主產(chǎn)區(qū)糧食播種面積無明顯變化，在播種面積保持均衡的同時，糧食產(chǎn)量穩(wěn)定增長主要依靠農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善，尤其是耕地有效灌溉面積增加及農(nóng)業(yè)機(jī)械化作業(yè)普及，為糧食增產(chǎn)提供有利保障。由表8可知，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食產(chǎn)量一直占據(jù)全國糧食產(chǎn)量70%以上，全國糧食產(chǎn)量受糧食主產(chǎn)區(qū)產(chǎn)量影響，糧食主產(chǎn)區(qū)糧食是國家商品糧主要來源，糧食主產(chǎn)區(qū)為全國糧食安全做出巨大貢獻(xiàn)，增加農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施財(cái)政投入為糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善提供資金保障，對糧食主產(chǎn)區(qū)糧食增產(chǎn)貢獻(xiàn)巨大，確保糧食主產(chǎn)區(qū)商品糧輸出，保障國家糧食安全。

表7 因農(nóng)業(yè)生產(chǎn)條件改善新增糧食生產(chǎn)能力情況

圖1 全國及各地區(qū)糧食增產(chǎn)情況

表8 全國各地區(qū)糧食產(chǎn)量及糧食生產(chǎn)地位

四、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入地方配套政策對糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入的影響

近年國家不斷加大糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投入，且均需要地方財(cái)政配套項(xiàng)目資金，國家財(cái)政支持力度越大，地方財(cái)政配套越多，財(cái)政負(fù)擔(dān)越重。全國約四分之三糧食由13個糧食主產(chǎn)省區(qū)生產(chǎn)，糧食主產(chǎn)區(qū)是確保糧食安全的中堅(jiān)力量。但目前我國糧食主產(chǎn)區(qū)整體經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展水平相對落后，糧食綜合生產(chǎn)能力仍需提升。

由表9可知，中央農(nóng)林水務(wù)財(cái)政支出雖逐年增加，但占總額比重逐年下降，由2003年11.95%降至2015年4.25%，而地方農(nóng)林水事務(wù)財(cái)政支出逐年大幅增加，占總額比重逐年上升，由2003年88.05%升至2015年95.75%。2000年地方農(nóng)林水事務(wù)財(cái)政支出是中央農(nóng)林水事務(wù)財(cái)政支出的8.91倍，2015年升至22.53倍，增長顯著。16年間，地方農(nóng)林水事務(wù)財(cái)政支出年均增速為26.5%，中央年均增速僅16.9%，地方高于中央年均增速近10個百分點(diǎn)。由表10可知，糧食主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政配套投入比重遠(yuǎn)高于糧食主銷區(qū)和糧食平衡區(qū)，2015年糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)林水務(wù)的地方財(cái)政投入9 043.38億元，是糧食主銷區(qū)3倍左右，是糧食產(chǎn)銷平衡區(qū)2倍左右。

表9 我國中央和地方財(cái)政農(nóng)林水支出情況

由于糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需地方財(cái)政配套，部分地方政府因無力承擔(dān)配套資金而放棄建設(shè)項(xiàng)目，甚至產(chǎn)生截留挪用中央財(cái)政資金現(xiàn)象。糧食主產(chǎn)區(qū)要保障國家糧食安全，需籌措配套資金；要擴(kuò)大增收渠道發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)；要發(fā)展社會公共事業(yè)確保人民生活穩(wěn)定。但因多年發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，財(cái)政緊張成為糧食主產(chǎn)區(qū)面臨的普遍問題，且呈嚴(yán)重化態(tài)勢。國家雖加大對糧食主產(chǎn)區(qū)支持力度，但所有農(nóng)業(yè)項(xiàng)目均需糧食主產(chǎn)區(qū)相應(yīng)配套，如農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中水利建設(shè)要求地方財(cái)政資金與中央財(cái)政資金以1∶1比例配套投入，同時強(qiáng)化地方配套資金落實(shí)情況考核，水利部考核各地水利工作標(biāo)準(zhǔn)之一就是地方財(cái)政配套資金落實(shí)情況，這直接影響下一年度水利項(xiàng)目立項(xiàng)和投資安排，如上年地方財(cái)政配套資金落實(shí)不到位，則將削減下年中央水利投資數(shù)額。財(cái)政部實(shí)施農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)項(xiàng)目（財(cái)發(fā)字[1999]1號）要求地方按中央相同比例匹配地方財(cái)政資金，明確規(guī)定中央和地方配套財(cái)政資金要列入本級財(cái)政預(yù)算，在確保及時到位基礎(chǔ)上，保證地方配套財(cái)政資金穩(wěn)定增長。財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、水利部（財(cái)農(nóng)字第[1993]99號）出臺《發(fā)展糧食生產(chǎn)專項(xiàng)資金項(xiàng)目管理實(shí)施辦法（試行）》，規(guī)定中央和地方按0.4∶0.6承擔(dān)糧專資金，要求地方各級財(cái)政配套部分需在年初預(yù)算中足額安排?！犊萍寂d農(nóng)計(jì)劃資金管理辦法（試行）的通知》《關(guān)于印發(fā)〈關(guān)于開展財(cái)政支持農(nóng)業(yè)科技成果應(yīng)用示范試點(diǎn)縣工作的若干意見〉的通知》（財(cái)農(nóng)字[1997]199號），均規(guī)定中央與地方1∶1配套資金比。國家制定出臺財(cái)政支農(nóng)政策出發(fā)點(diǎn)是上下齊抓共管，為糧食生產(chǎn)創(chuàng)造條件，通過加大財(cái)政投入提升糧食生產(chǎn)能力，但制定相關(guān)政策時忽略了糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政困難的現(xiàn)實(shí)情況，比例大、額度高的財(cái)政配套政策給糧食主產(chǎn)區(qū)造成沉重負(fù)擔(dān)，嚴(yán)重影響農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

表10 糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)和平衡區(qū)農(nóng)林水務(wù)地方財(cái)政支出全國占比

五、農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入地方配套政策對糧食主產(chǎn)區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的影響

由表11可知，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)林水務(wù)地方配套資金投入高于糧食主銷區(qū)，2007年糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)林水務(wù)投入較主銷區(qū)高1 082.8億，2015年差距為6 038.07億元，兩地區(qū)農(nóng)林水務(wù)地方財(cái)政投入差距呈逐年加大態(tài)勢。從農(nóng)林水務(wù)地方財(cái)政投入在各自財(cái)政收入占比看，糧食主產(chǎn)區(qū)高于主銷區(qū)，且糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)林水務(wù)財(cái)政投入在糧食主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政收入占比呈逐年升高趨勢，糧食主產(chǎn)區(qū)從2007年12.8%升至2015年19.2%，糧食主銷區(qū)農(nóng)林水務(wù)財(cái)政支出在其財(cái)政收入占比雖呈上升趨勢，但占比低于10%，糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)林水務(wù)支出在其財(cái)政收入占比是主銷區(qū)的2倍多。糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府對農(nóng)林水務(wù)的高投入不利于地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

第一，主產(chǎn)區(qū)利益流失，經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡。糧食主產(chǎn)區(qū)耕地面積大，經(jīng)濟(jì)發(fā)展以農(nóng)業(yè)為主，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需較高投入，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)投入實(shí)行中央財(cái)政負(fù)擔(dān)一部分，地方財(cái)政要配套一部分，糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政收入很大一部分用于農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，地方政府財(cái)政收入有限，若大部分用于農(nóng)業(yè)建設(shè)，就無法兼顧其他產(chǎn)業(yè)發(fā)展，尤其是必須放棄高盈利產(chǎn)業(yè)投入，才能確保糧食產(chǎn)量。如糧食主產(chǎn)區(qū)必須放棄發(fā)展利潤率高的房地產(chǎn)業(yè)，將土地用于種植糧食及建設(shè)農(nóng)田水利等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施，放棄房地產(chǎn)業(yè)利潤即是糧食主產(chǎn)區(qū)在發(fā)展中付出的部分機(jī)會成本。糧食主產(chǎn)區(qū)在糧食生產(chǎn)過程中，僅獲得微薄利益補(bǔ)償，無法彌補(bǔ)因保障糧食安全造成的損失，無法有效徹底改變經(jīng)濟(jì)滯后、財(cái)政狀況困難、公共服務(wù)低下、城市化水平不高的現(xiàn)狀。

表11 糧食主產(chǎn)區(qū)和主銷區(qū)農(nóng)林水務(wù)地方財(cái)政支出占比

糧食主產(chǎn)區(qū)因建設(shè)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施而喪失的機(jī)會成本較多，無法全面分析，選取單位土地面積生產(chǎn)總值，分析土地產(chǎn)出效率指標(biāo)。由圖2可知，1978年以來，糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)單位土地面積承載生產(chǎn)總值均呈顯著增長態(tài)勢，通過分析1978年和2016年數(shù)據(jù)可知，糧食主產(chǎn)區(qū)、主銷區(qū)單位土地面積承載生產(chǎn)總值總量分別增長207.4和202.3倍，表明各區(qū)域土地利用產(chǎn)出效率均顯著提高。但不同區(qū)域間差異顯著，1978年糧食主銷區(qū)單位土地面積承載生產(chǎn)總值為主產(chǎn)區(qū)3.27倍，2016年主銷區(qū)為主產(chǎn)區(qū)4.5倍，差距逐漸加大。從絕對數(shù)值看，1978年糧食主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)單位土地面積承載生產(chǎn)總值相差12.71億元/萬平方公里，2016年相差3 658.04億元/萬平方公里，且年均增速達(dá)17%。一定程度說明糧食主產(chǎn)區(qū)較糧食主銷區(qū)犧牲更多經(jīng)濟(jì)增長機(jī)會成本，確保國家糧食安全以糧食主產(chǎn)區(qū)犧牲經(jīng)濟(jì)利益為代價(jià)。

圖2 糧食主產(chǎn)區(qū)與主銷區(qū)單位面積生產(chǎn)總值對比

第二，糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府糧食生產(chǎn)積極性受限。糧食主產(chǎn)區(qū)地方政府配套農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入，雖一定程度提高糧食產(chǎn)量和糧食綜合生產(chǎn)能力，對保障國家糧食安全發(fā)揮重要作用。但也使地方政府尤其是糧食生產(chǎn)大縣糧食生產(chǎn)積極性受損。具體原因：一是糧食生產(chǎn)對糧食主產(chǎn)區(qū)地方財(cái)政收入增長作用不大。糧食產(chǎn)業(yè)為弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)，每年糧食主產(chǎn)區(qū)政府均需對糧食生產(chǎn)大量投入，包括農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼投入，投入多但收入少，尤其在取消農(nóng)業(yè)稅后，地方政府從糧食生產(chǎn)中得到的財(cái)政收入甚微，靠中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的資金僅勉強(qiáng)保障工資發(fā)放和公共機(jī)構(gòu)運(yùn)轉(zhuǎn)，缺乏資金發(fā)展其他產(chǎn)業(yè)?？陀^上使產(chǎn)糧大省失去做強(qiáng)二三產(chǎn)業(yè)、增加財(cái)政收入的發(fā)展機(jī)遇。而現(xiàn)行地方政府考評體系建立在地區(qū)生產(chǎn)總值和政府財(cái)政收入上，對農(nóng)業(yè)占生產(chǎn)總值比重偏高、比較效益低的糧食主產(chǎn)區(qū)不利，不利于調(diào)動糧食主產(chǎn)區(qū)政府糧食生產(chǎn)積極性。

六、結(jié)論與政策建議

通過分析發(fā)現(xiàn)，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施地方財(cái)政配套政策使糧食主產(chǎn)區(qū)農(nóng)業(yè)基本生產(chǎn)條件得到極大改善，對糧食增產(chǎn)增收起積極作用，但該政策實(shí)施加重糧食主產(chǎn)區(qū)政府財(cái)政負(fù)擔(dān)，加劇經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，使糧食主產(chǎn)區(qū)落入糧食產(chǎn)量越多，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施改善需求越大；地方財(cái)政配套資金越多，財(cái)政越窮，經(jīng)濟(jì)發(fā)展越落后的怪圈。綜上，為避免糧食主產(chǎn)區(qū)利益流失，確保經(jīng)濟(jì)平衡健康發(fā)展，提高糧食主產(chǎn)區(qū)糧食生產(chǎn)積極性，應(yīng)進(jìn)一步改進(jìn)和完善農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施地方配套政策，加大糧食主產(chǎn)區(qū)利益補(bǔ)償力度。

第一，調(diào)整農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施地方財(cái)政配套資金比例。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施地方配套政策中，適當(dāng)提高中央政府財(cái)政支出，根據(jù)各地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和財(cái)政收入確定地方政府地方配套資金比例，經(jīng)濟(jì)發(fā)展較好、財(cái)政收入多的地區(qū)地方財(cái)政配套資金比例可適當(dāng)提高，經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對落后、財(cái)政收入少的地區(qū)地方財(cái)政配套資金比例適當(dāng)降低。

第二，引導(dǎo)多種主體投資農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。我國農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投入需要資金量較大，國家和地方政府財(cái)力有限，僅靠政府很難解決農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施短缺問題。因此，應(yīng)堅(jiān)持以政府提供為主，同時引入民間資本參與農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，或采取政府與私人共同投資方式。如政府可通過發(fā)行農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)?？顚Ｓ玫膫技Y金投入農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)，或合理征收一定使用費(fèi)拓寬農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)建設(shè)資金籌措渠道；鼓勵農(nóng)民聯(lián)合開展農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資，構(gòu)建多主體、多渠道和多方式共存的投資模式。

第三，加大中央政府對糧食主產(chǎn)區(qū)財(cái)政支持力度。通過財(cái)政轉(zhuǎn)移支付方式建立中央政府對糧食主產(chǎn)區(qū)的縱向利益補(bǔ)償機(jī)制，以及糧食主銷區(qū)與主產(chǎn)區(qū)之間的橫向利益補(bǔ)償機(jī)制，彌補(bǔ)糧食主產(chǎn)區(qū)因重點(diǎn)發(fā)展糧食產(chǎn)業(yè)造成的利益流失。

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Effect Analysis on Local Financial Supporting Policy for Agricultural Infrastructure in Major Grain Producing Areas

CHEN Lu,DU Xu,HAN Xueping
（School of Humanities and Law,Northeast Agricultural University,Harbin 150030,China）

The current financial investment policy for agricultural infrastructure construction in China is the combination of central financial investment with local governments'financial supporting investment.Major grain producing areas have a large scale of grain production and requires higher demands on agricultural infrastructure construction,in which the local governments put much more financial investment.The local financial supporting policy for agricultural infrastructure not only has a positive influence on the agricultural conditions and food production in major grain producing areas,but also poses more financial pressure on the governments in major grain producing areas,which reduces their fiscal revenue and exacerbates the imbalance in economic development.Aiming at the adverse influence of the policy on major grain producing areas,the paper put forward suggestions.

agricultural infrastructure;local financial supporting policy;major grain producing areas

F303.1

A

1674-9189（2017）06-0052-11

*項(xiàng)目來源：國家軟科學(xué)研究計(jì)劃重大合作項(xiàng)目（2014GXS2D016）。

陳璐（1980-），女，博士研究生，副教授，研究方向：農(nóng)業(yè)政策與法規(guī)。

韓學(xué)平（1962-），男，教授，博士生導(dǎo)師，研究方向：農(nóng)業(yè)政策與法規(guī)。